推進城鄉融合發展釋放高質量發展新動能

孫百靈

在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。城鄉發展不平衡和農村發展不充分問題是我國社會主要矛盾的集中體現，也是建設社會主義現代化國家進程中必須解決的瓶頸問題。通過城鄉兩大板塊的持續互動，推進城鄉融合發展，重塑新型城鄉關系，是“十四五”時期內蒙古破解城鄉區域發展不平衡不充分的突出矛盾、激發經濟發展潛力的關鍵抓手，也是積極融入國內大循環、暢通內外雙循環的重要環節和突破口。

一、內蒙古城鄉融合發展步入關鍵時期

改革開放40多年來，隨著內蒙古經濟社會快速發展，城鄉結構發生了深刻變化。特別是黨的十八大以來，內蒙古堅持統籌推進鄉村振興和新型城鎮化發展，城鄉融合發展成效逐步顯現。到2020年，內蒙古人均GDP突破1萬美元，常住人口城鎮化率超過64.1%，城鎮化水平不斷提升，城市對農村牧區的帶動作用越來越強，城鄉收入差距不斷縮小，覆蓋城鄉的社會保障體系基本建成，公共服務體系不斷完善，區域性整體貧困得到歷史性解決，農村牧區的生態價值、文化價值、多元經濟價值日益顯現。隨著市場化改革的不斷深入，城鄉要素流動雙向化、城鄉居民需求多樣化、城鄉產業聯動發展趨勢愈加明顯，城鄉關系發展站在了新的起點，步入城鄉融合發展的關鍵時期。與此相對應，城鄉之間人才、土地、資本等要素雙向流動和平等交換還存在制度壁壘，要素流動存在結構性失衡，城鄉基本公共服務的標準體系不統一，公共資源配置尚不合理，農村牧區基礎設施建設和公共服務供給仍存在許多短板，特別是拓寬農牧民增收渠道、促進農牧民收入穩定增長的長效機制仍需完善。這些矛盾和問題外在表現為城鄉居民收入差距和消費差距仍然較大，農村牧區居民收入來源單一，工資性和財產性收入有待提高，農村牧區市場的消費潛力特別是高層次消費潛力有待激活；城鄉產業融合程度和深度不足，要素組合方式單一，產業發展不能滿足多樣化需求；城鄉空間結構不合理，國土空間開發利用和城鄉建設中面臨生產、生活、生態空間結構性矛盾，生態建設和環境保護形勢嚴峻，已成為制約內蒙古各族人民追求美好生活和實現經濟高質量發展的瓶頸。

二、多措并舉推動城鄉融合發展

城鄉融合發展是一項系統工程，核心是打破城鄉二元結構，從制度和機制上把城鄉結合起來，將城鄉置于同一層次上謀劃發展，促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施建設、公共服務、生態保護等相互融合和協同發展。“十四五”時期，內蒙古要以城鄉融合為關鍵抓手，著力打通城鄉經濟循環各環節堵點，積極融入國內大循環，暢通內外雙循環，為推動高質量發展聚積新動能。

優化規劃布局，構建城鄉融合發展的空間形態。樹立城鄉一盤棋理念，堅持以精準規劃引領城鄉融合發展，進一步打破城鄉規劃的行政藩籬，建立健全“多規合一”、有機銜接的全域規劃體系，推進城鄉規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃、環境保護規劃、經濟和社會發展規劃等有機銜接，構建定位清晰、特色鮮明、功能完善、集約高效、治理有序、社會和諧、生態文明、可持續發展的城鄉融合空間格局。遵循規模適度和功能互補原則，立足特色資源優勢、環境承載能力、集聚人口和經濟條件等，優化城鎮布局和形態。培育和壯大呼包鄂烏城市群，以產業協作、基礎設施互聯互通、生態環境共建共保、公共服務共建共享為切入點，優化資源要素配置，優化營商環境，構建區域統一市場，推進一體化進程，形成城鄉融合發展的先行示范區域。增強通遼、赤峰區域性中心城市的輻射帶動能力，做強盟市府駐地城市、重要節點城市，推動城市與周邊農村牧區交通、信息網絡等設施的連接和產業的協作，穩步提升綜合承載力。小城市和小城鎮發展要堅持與特色產業發展相結合，提高基礎設施建設和公共服務設施建設水平，發揮縣城作為城鄉融合關鍵紐帶的作用，實施縣城建設攻堅行動，強化旗縣所在地綜合服務能力和蘇木鄉鎮服務農牧民區域中心功能。加強村莊規劃管理，科學合理編制實用性村莊規劃，做到農房建設有規劃管理、產業發展有規劃引導、行政嘎查村有村莊整治安排、生產生活空間合理分離，優化村莊功能布局。

促進要素雙向流動，推進產業深度融合。在城鎮承載范圍內，加快城鎮新舊動能轉化，優化配置區域內人口、土地、資本等生產要素，發揮集聚優勢，增強對農村牧區的輻射帶動能力。推動城市優勢產業做強做優，加快發展現代裝備制造、節能環保、生物醫藥、電子信息、新型化工等新興產業，有效延伸服務鏈，營造有利的創新創業環境，有效推進新技術、新創意、新服務等在周邊廣大農村牧區推廣應用，提升城鄉產業的質量和效率。深化農牧業供給側結構性改革，優化農牧業生產結構和區域布局，積極發展生態農牧業、智慧農牧業、綠色農牧業，建設農牧業現代化示范區。加大對農牧業投入力度，圍繞城鄉居民消費結構升級和市場需求，優化農牧業產業結構、產品結構，擴大綠色、優質、特色、品牌、高效農畜產品生產，提高農牧業科技水平和裝備水平，延長產業鏈，提高農畜產品科技含量和附加值，推進農牧業產業向中高端發展，增強競爭力。完善農牧業生產體系、經營體系和組織體系，發揮農牧業資源富集優勢，做強做優生產、加工、儲藏、包裝、流通、銷售等環節，打造現代農牧業全產業鏈，提升農畜產品精深加工水平。挖掘農村牧區資源優勢和多元價值，推進“互聯網+”“文化+”等創新模式，發展特色農牧業衍生產業，實現產業鏈的良性互動。推進土地草牧場“三權”分置改革，完善龍頭企業與農牧民利益聯結機制，培育新型農牧業經營主體，鼓勵農牧民多種形式參與規模化、產業化經營，獲取更多增值收益。破除行政區劃壁壘和體制機制障礙，探索建立城鄉互通、區域互融、跨區跨界的產業融合發展機制，促進城鄉要素鏈、產業鏈、創新鏈、服務鏈、人才鏈、信息鏈有機融合，推動農村牧區形成新產業新業態，構建農村牧區一二三產業交叉融合的現代產業體系。完善農牧民工、農村牧區大學生、退伍軍人返鄉創業扶持機制，加強農牧民職業培訓，拓寬農牧民增收渠道。做好脫貧攻堅和鄉村振興的有效銜接，依靠產業發展、組織創新、要素流動等形成農村牧區發展的長效機制，激發產業融合發展持久動力。

加大民生投入，促進城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。堅持民生導向和產業導向并重，綜合考慮農村牧區人口空間集聚特征，推動農村牧區基礎設施提檔升級，進一步提升農村牧區水、電、路、氣、房和郵政通信、廣播電視、物流等基礎設施的水平和檔次，重點提高自然村和農牧戶家庭的基礎設施通達率，降低農村牧區交易成本，激發農村牧區和城鄉經濟增長潛力。多方面籌集資金，多渠道增加投入，加快建立合理、穩定和有效的農村牧區基礎設施建設養護資金投入保障機制，全面持久改善農村牧區生產生活條件。做好鄉村振興戰略下村莊布局規劃的編制，科學規劃鄉村道路網絡，提高建設標準，打通跨村跨鄉跨縣的斷頭路，加快農村牧區道路內聯外通建設，增加連接線，織密路網。促進城鎮基礎設施向農村牧區延伸，形成城鄉一體化的基礎設施體系。以完善縣城基礎設施承載功能為重點，提升縣城公共設施和服務能力。強化政府職責，制定和完善公共服務制度體系，加大保障民生需求的衛生、教育、治安、社保等公共物品的供給力度。建立城鄉統一的公共服務體系，改變長期形成的城鄉公共服務二元結構，推動公共服務向農村牧區延伸、社會事業向農村牧區覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，實現城鄉公共服務的均衡發展。建立城鄉統一的義務教育體制，推動教師資源向農村牧區傾斜，通過提高待遇等措施增強農村牧區教師崗位吸引力，促進城鄉義務教育均衡發展，使城鄉適齡兒童享有均等的受教育機會。健全城鄉統一的公共醫療衛生體制，通過提高待遇和加強公共設施建設等途徑，增加基層醫務人員崗位吸引力，改善鄉鎮衛生院和村衛生室條件，加強農村牧區醫療衛生人才隊伍建設，健全網絡化服務運行機制，鼓勵旗縣醫院與鄉鎮衛生院建立縣域醫共體，鼓勵城市大醫院與縣醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制，實現醫療機構和衛生資源在城鄉的合理配置。完善城鄉統一的社會保障體制，落實農村牧區最低生活保障，加快全面推行新型農村牧區合作醫療制度，提高統籌基金支付比例，降低自費比例，進一步減輕農牧民醫療負擔。建立城鄉統一的勞動力就業體制，將農牧區勞動者按常住地納入城鄉一體的就業服務體系，并建立起覆蓋城鄉困難群體的就業援助體系，實現城鄉勞動力市場的統一。建立健全鄉村治理機制，構建黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，發揮群眾參與治理主體作用，發揮農村集體經濟組織在鄉村治理上的資源整合優勢，提升農牧民的自我組織、自我管理、自我服務能力，增強農村牧區治理能力。

深化重點領域改革，完善城鄉融合配套政策體系。產權制度改革和要素市場化配置是實現城鄉融合發展的重要保障。深入推進城鄉土地制度改革，特別是要推進農村牧區集體產權制度等各項改革，推進農村牧區經營性建設用地入市，通過產權細分和交易擴展提高土地利用效率，切實提高農牧民的財產性收入和經營性收入。加大戶籍制度改革力度，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等基本公共服務城鄉覆蓋面，建立城鎮基本公共服務與常住人口掛鉤機制。加快推動城鎮資本等要素進入農村牧區，通過增強產權保護、降低交易成本、改善營商環境等激勵工商資本下鄉，依靠資本進入推動農村牧區信息、數據、管理、技術等要素的再組合，激發農村牧區發展活力。暢通勞動力和人才城鄉流動渠道，建設統一、開放、競爭有序的人力資源市場，加強對農村牧區勞動力的培養，對農村牧區勞動力參加職業教育給予必要的財政支持，提高農村牧區勞動力技能和素質。完善財力與事權更加匹配的財政體制，保障農村牧區發展能力。加快構建農村牧區普惠金融服務體系，創新金融產品和服務手段，完善農村牧區信用體系，發揮金融信貸的主渠道作用，擴大直接融資比例，鼓勵社會資本參與城鎮建設和鄉村振興。完善農牧業資金互助合作機制，緩解城鄉之間金融供給不均衡問題，降低農村牧區金融服務成本，提高農村牧區金融服務的便利性。實行最嚴格的生態環境保護制度，推進城鄉可持續發展，形成節約資源和保護環境的城鄉空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。