智能產品和服務適老化政策執行的困境與對策

高鶴桐

摘要：本文以薩巴蒂爾和馬茲曼尼安的政策執行綜合模型為理論框架，從政策問題的可解決性、政策本身的規制能力、政策以外的變量等三個方面出發，分析智能產品和服務適老化政策在執行過程中面臨的一系列困境，存在政策問題本身復雜、政策效力較低、政策資源支持不足、執行機構協調困難、缺乏良好的政策環境、監督機制不健全等問題。對此，政府應做好頂層制度設計，協調政策執行機構，健全政策監督機制，發揮多方社會力量整合政策資源，并加強文化宣傳和引導，推動信息無障礙事業持續發展。

關鍵詞：政策執行綜合模型;智能產品和服務;適老化政策;政策執行

在人口老齡化和數字技術飛速發展的雙重背景下，老年數字鴻溝是近年來我國經濟社會發展面臨的一個重要問題，即不同代際之間在信息獲取與使用以及借助數字資源參與公共活動上的差距。[1]當前，我國應對老年數字鴻溝的智能產品和服務適老化政策還處于初級階段，在政策執行中存在一系列困境，影響著政策目標轉化為政策現實。通過政策執行綜合模型，可以建立一個符合實際的理論分析框架，更深入地剖析政策執行障礙所在，為政策有效執行提出對策建議。

一、智能產品和服務適老化政策現狀

2020年9月，工信部和殘聯在政策層面提出了消除數字鴻溝的目標及推進信息無障礙工作的指導意見。在國務院頒布實施方案后，工業和信息化部逐步完善相關政策，公布了首批適老化及無障礙改造網站和APP名單，隨后明確工作措施、責任部門及落實時間，最后詳細規定了通用設計規范、互聯網應用適老化及無障礙水平評測體系。其重點工作包含各類線上的網站和APP適老化改造、老年人網絡信息安全保障，以及線下的電信服務優化升級、適老化智能終端產品創新研發和供給等。

智能產品和服務適老化政策

二、理論框架：薩巴蒂爾和馬茲曼尼安政策執行綜合模型

20世紀70年代中期后，公共政策學者從不同研究角度形成了多種政策執行模型，美國政策學家保羅·A·薩巴蒂爾和丹尼爾·A·馬茲曼尼安在1979年合著《公共政策執行：一個分析框架》一文中，構建了政策執行綜合模型，將影響政策執行的因素共分為三大類、十七種，如下圖2-1。[2]

三、智能產品和服務適老化政策執行的困境

根據政策執行綜合模型，從政策問題的可解決性、政策本身的規制能力、政策以外的變量等三個方面展開分析智能產品和服務適老化政策執行中存在的困境。

（一）政策問題的可解決性分析

政策問題本身的復雜程度關系著政策執行的難度，政策問題越復雜、政策目標群體越多樣，政策執行的難度越大。當前，智能產品和服務適老化政策面對的問題復雜，政策目標群體多樣化。

1.政策問題復雜

老年數字鴻溝問題復雜、涵蓋范圍廣，使得政策執行的難度較大。智能產品和服務適老化改造是一個系統性工程，根據數字鴻溝理論，它涉及到解決老年人數字接入、數字使用、數字素養等多個方面的問題。第一，數字技術接入方面，我國有約1.41億老年人口未實現數字接入，[3]農村、偏遠落后地區的互聯網基礎設施薄弱;第二，數字技術使用方面，面對日益復雜的智能產品、全新的互聯網話語體系，以及生理和心理上主觀因素的阻礙，老年人數字技術使用存在困難;第三，數字素養方面，互聯網信息真假難辨，網絡監管體系不完善，且老年人自身辨別信息的能力較弱，導致其易受到網絡詐騙、輕信和傳播網絡謠言。

2.目標群體多樣化

政策目標群體會產生不同幅度的行為改變，復雜多樣的目標群體將增加政策執行的難度。智能產品和服務適老化政策的目標群體多樣，涵蓋各級行政機構、企事業單位、行業協會、老年人群體等。第一，責任部門包含工業和信息化部部內信息通信發展司、消費品工業司、信息通信管理局、網絡安全管理局，各省、自治區、直轄市的工業和信息化主管部門、通信管理局。第二，責任單位包含相關基礎電信企業、互聯網企業、終端設備企業等單位，并由中國信息通信研究院、中國互聯網協會及其他有關行業協會進行指導。第三，老年人群體數量龐大，截至2020年11月1日零時，我國60歲及以上人口為2.64億人，[4]老年人群體內部的經濟水平、受教育程度、知識獲取能力、生理和心理條件等方面也存在差異。

（二）政策本身的規制能力分析

政策本身的規制能力直接影響著政策執行效果。當前，智能產品和適老化政策設計還處于初級階段，政策體系不夠完善，效力較低，政策資源支持不足，政策執行機構之間缺乏有效溝通和協同。

1.政策效力較低

智能產品和服務適老化政策地位較低，存在模糊的政策表述，使得政策執行的效力不足。第一，政策主要由工業和信息化部及地方工業和信息化主管部門頒發，政策文件以方案和通知的形式為主，政策地位較低。第二，線上首批適老化及無障礙改造名單發布后，截止2021年10月，全國已有104家網站和APP初步完成適老化改造，但首批改造的數量仍相對較少，對于規定名單以外的企業難以起到明確的強制效力，政策執行的覆蓋面和效果有限。第三，線下關于電信服務、適老化智能終端產品等政策不夠明確，沒有具體的實施細則和規范，相比線上的改造措施，線下的相關政策還未形成完善的體系，使政策執行缺乏明確的依據。

2.政策資源支持不足

政策資源包括了人力、物力、經費、信息、技術等資源，是政策執行的物質條件保障。線下的電信服務優化升級、適老化智能終端產品創新研發和供給等政策的執行效果與地區經濟社會發展狀況聯系密切。2021年，北京市5家公園安裝人臉識別測溫健康寶終端，上海市出租車統一平臺“申程出行”推出了可以刷臉叫車的“一鍵叫車”智能屏。在經濟發達地區適老化智能終端產品的研發水平高，而其他地區經費和信息技術等政策資源相對不足，創新研發少，政策執行效果一般。另一方面，由于整體人力、物力和經費等政策資源限制，線下創新產品的推廣普遍存在困難，當前各地以小范圍試點為主，在地區乃至全國范圍推廣仍是長期性的系統工程。

3.政策執行機構缺乏協同

政策執行機構的組織和協調能力直接影響著政策執行效果，各級執行機構缺乏聯系與協同，將導致政策執行不到位，甚至產生政策偏差。從橫向上看，智能產品和服務適老化政策執行機構主要為各地工業和信息化主管部門、通信管理局，機構相對簡單，有利于相互協調和統一，但與其他同級部門的聯系較少，缺乏有效的合作機制;從縱向上看，政策執行機構涵蓋的層級較多，層層政策傳遞的過程中會產生效率低下、政策偏差等問題。且中國信息通信研究院、中國互聯網協會等行業協會在政策執行中發揮著重要的組織作用，政府部門和行業協會之間易產生職責邊界模糊不清、溝通協調困難等問題。

（三）政策以外的變量分析

政策的外部環境在政策執行過程中也起到了不可忽視的作用，智能產品和服務適老化政策在執行過程中還受到社會文化氛圍和監督機制的影響。

1.缺乏良好的文化環境

智能產品和服務適老化問題受到整體社會文化氛圍的影響，缺乏良好的社會環境將阻礙政策執行。首先，老年人社會地位較低，公眾對人口老齡化問題嚴峻性的認識程度不足，尤其在信息化領域對老年人存在歧視和偏見，往往容易忽略其需求。智能終端產品以中青年為主要目標用戶群體，老年人使用時存在字體小、功能復雜、操作困難等阻礙。其次，年輕一代“數字反哺”的觀念沒有形成。“數字反哺”是指以家庭為單位、年輕一代對年長一代的數字知識和技能反哺。“孝”是中華民族優秀的傳統文化，數字反哺是子女對老年人應盡的責任與義務。然而在城市化飛速發展的今天，空巢老人的數量增加，并且年輕一代在指導長輩的過程中易缺乏耐心，導致來自老年人家庭的數字反哺無法有效發揮作用。

2.監督機制不健全

完善的監督機制是實現政策目標的重要保障。智能產品和服務適老化政策的監督機制不健全，不利于提高政策執行效率、及時糾正政策執行偏差。首先，在監督機構設置上，各地工業和信息化主管部門、通信管理局負責進行對本地區相關企業的督促和指導，監督機構缺乏獨立性，且政策執行效果的評測工作由行業協會等單位開展，并對落實不到位的企業進行指導、督促其進行改造，將產生效力不足的問題;其次，在監督內容上，線上適老化改造方面已制定明確的標準規范，但監督對象以首批改造名單中的網站和APP為主，且線下的相關政策還未形成明確的監督體系;最后，監督方式較為單一，僅將企業的評測結果向社會公布，缺乏更加規范化的社會監督及反饋渠道。

四、智能產品和服務適老化政策有效執行的對策建議

智能產品和服務適老化政策執行過程存在著一系列困境，需要政府不斷完善政策執行體系，促進政策有效執行。第一，政府做好頂層制度設計。不斷完善政策方案，擴大政策覆蓋面，提升政策效力;健全互聯網信息安全法案，提高網絡綜合治理能力。第二，協調政策執行機構。各級工業和信息化主管部門之間應加強聯系，并與其他部門建立合作機制;政府與行業協會間進行有效協調，明確雙方職權邊界。第三，健全政策監督機制。應設置獨立的監督機構負責本地區相關企業的督導，保證監督的獨立性和科學性;完善行業協會評測的工作體系，提升其政策執行的效力;建立社會監督渠道，廣泛收集民意。第四，發揮多方社會力量整合政策資源。激發企業、社會組織、公民等社會主體的活力，整合人力、物力、經費和技術資源，促進適老化智能終端產品的進一步供給和推廣。第五，加強文化宣傳和引導。激勵企業積極承擔社會責任，實現經濟效益與社會效益統一;推進來自家庭和社會的數字反哺宣傳教育，傳播積極老齡化的價值取向，為政策執行創造良好的外部環境。

參考文獻

[1]潘君豪，楊一帆.老年數字貧困的韌性治理研究[J].老齡科學研究，2020，8（02）：52-60.

[2] P. Sabatier， D. Mazmanian. The implementation of public policy： aframework of analysis[J].Policy Studies Journal，1979，8（4）：542.

[3]中國互聯網絡信息中心.第48次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL].（2021-02-03）[2022-03-22].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202109/t20210915_71543.htm

[4]國家統計局，國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室.第七次全國人口普查公報（第五號）[EB/OL].（2021-05-11）[2022-03-22].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210510_1817181.html.