高校科研經費“包干制”改革研究

摘要：2019年李克強總理首次提出科研經費“包干制”，是科研“放管服”改革政策的真正落地。本文從高校的視角，闡述高校落實“包干制”的重要意義，梳理高校落實“包干制”的具體做法，分析高校落實“包干制”改革的難點，研究推進“包干制”改革的對策，為“包干制”改革政策在高校落實落地提供借鑒。

關鍵字：高校;科研經費;包干制;研究

2019年李克強總理在政府工作報告中首次提到科研經費“包干制”，充分尊重和信任科研人員，賦予創新團隊和領軍人才更大的人財物支配權和技術路線決策權。2021年《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）提出，擴大經費包干制實施范圍，在人才類和基礎研究類科研項目中推行經費包干制，不再編制項目預算。鼓勵有關部門和地方在從事基礎性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機構開展經費包干制試點。同年，《國家自然科學基金委員會關于國家自然科學基金項目經費管理相關事宜的通知》（國科金財函〔2021〕23號）提出，在前期試行國家杰出青年科學基金項目包干制的基礎上，從2021年起將新批準的青年科學基金項目和優秀青年科學基金項目納入包干制實施范圍。國家重點研發計劃項目經費、北京市自然科學基金項目經費、國家社會科學基金項目經費等也分別制定經費管理辦法落實“包干制”管理政策，充分體現了國家對科研經費改革的決心。

科研經費“包干制”（以下簡稱“包干制”），本質上是在確定經費總額的基礎上，科研人員無需編制經費預算，在科研過程中根據實際經費需求按規定使用和列支經費。它跳出了科研經費管理的既定框架，改變了科研經費的預算管理模式，為科研經費注入柔性管理的因素，把科研人員從繁瑣的管理體系中解放出來，實現了由剛性管理向柔性管理的轉變，是“放管服”改革政策的真正落地。

一、高校落實“包干制”改革的重要意義

（一）有助于減輕科研人員負擔，調動科研人員積極性

“包干制”實施前，科研人員在項目開始前就需要進行詳細的經費測算，編制不同費用科目的預算，計劃好費用要花在什么地方、怎么使用，并要求嚴格按照預算進行使用。“包干制”實施后，項目負責人在申報科研項目時，不再編制明細經費預算，只需提供項目資金需求總額。經費下達后，也不再像以前那樣，嚴格按照明細科目預算安排支出，而是根據實際需要，在規定的開支范圍內自主安排使用。“包干制”給了科研人員更大的自主權，是對科研人員的充分尊重和信任，大力減負增效，讓他們有更多的時間、精力，潛心向研、創新突破，極大地調動了科研人員的積極性。

（二）有助于推動高校科研經費管理模式的創新

科學研究是一項需要不斷探索和嘗試的工作，有著很強的不確定性，預算制管理模式對于科學研究本身存在一定的局限性，例如，預算模式需要科研人員事先明確、精準地列出項目內容、經費需求計劃，執行過程中預算科目的調整又必須經過嚴格的審批，這與科研活動本身的不確定性是有沖突的。因此，在經費使用過程中就會出現 “用打醬油的錢來買醋”，拆東墻補西墻的問題，科研經費無法很好地用在刀刃上，造成資金的巨大浪費。“包干制”以經費包干使用為核心，可以打破這個困局，很好的應對科研活動的不確定性，從而解決“有錢不能花、有錢不好花”的問題。

（三）有助于“放管服”改革政策的真正落地

黨的十八大以來，黨中央、國務院持續部署和推進“放管服”改革，在科研領域，先后出臺了一系列政策文件，這些文件多次提到實施包干制，這是科研領域“放管服”改革的一項具體舉措，體現著賦予科研人員更多自主權的精神和要求。現階段，“包干制”的實施是“放管服”改革的切實體現，可謂松綁再松綁，放權再放權，最大化地解放了科研生產力，比如，包干試點項目不再劃分直接費用和間接費用，學校與項目負責人協商確定管理費用提取比例。項目負責人根據實際需要，按照現行工資制度要求，自主確定績效支出等。這些舉措，都將有助于“放管服”改革政策真正全面落地。

二、高校落實“包干制”改革的具體做法

為切實落實“包干制”，各高校都制定了科研經費“包干制”內部管理辦法，分別對管理模式、管理費提取和分配比例、績效支出管理和發放比例等做了具體的規定。本文選取了上海交通大學、復旦大學、廈門大學、南京航空航天大學、吉林大學、北京航空航天大學、北京理工大學，對這些高校“包干制”管理辦法的內容進行了梳理，總結高校在落實“包干制”改革中的典型做法。

（一）明確“包干制”實施范圍

經過梳理，各高校均按照國家“包干制”試點范圍確定學校內部“包干制”的實施范圍。按照《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》（國科金發計〔2019〕71號）文件要求，均已落實國家杰出青年科學基金項目的“包干制”試點，制定內部管理辦法。2021年《國家自然科學基金委員會關于國家自然科學基金項目經費管理相關事宜的通知》（國科金財函〔2021〕23號）發布后，各高校都相繼擴大“包干制”試點范圍，將國家自然科學基金項目中的青年科學基金項目秀青年科學基金項目、北京市自然科學基金項目、國家社會科學基金項目等納入“包干制”范疇，修訂各高校內部“包干制”管理辦法。

（二）規范“包干制”管理模式

“包干制”科研經費基本采用學校統一領導、各部門協同合作、分級管理、責任到人的管理體制，學校承擔法人主體責任，學院或二級單位負責本單位經費使用監管、績效評價等，項目負責人是科研經費使用的直接責任人，實行項目負責人承諾制，承諾尊重科研規律，弘揚科學家精神，遵守科研倫理道德和作風學風誠信要求，認真開展科學研究工作;承諾項目經費全部用于與本項目研究工作相關的支出，不得截留、挪用、侵占，不得用于與科學研究無關的支出。

（三）簡化“包干制”預算管理

“包干制”科研經費無需編制項目預算，以實際下達經費總額為準，由項目負責人根據科學研究實際使用，不進行預算控制，無需進行預算變更審批，項目經費使用范圍限于設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅/會議/國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、勞務費、專家咨詢費以及其他合理支出。

（四）規定“包干制”管理費比例

“包干制”科研經費需提取管理費用，具體比例各高校有所差異，用于彌補學校和學院管理性支出。例如：《南京航空航天大學國家杰出青年科學基金項目經費“包干制”實施辦法（試行）》（校科字〔2020〕8 號）規定，管理費用包括學校管理費和二級單位管理費，按照項目經費總額5%收取，學校和二級單位分別占比70%和30%。

（五）規定“包干制”績效支出管理

“包干制”科研經費績效支出由項目負責人根據實際科研需要和相關薪酬標準自主確定為主，部分高校的績效支出有比例限制，例如：《上海交通大學國家杰出青年科學基金經費使用“包干制”管理辦法》（滬交科[2020]1號）文件規定，績效支出為項目總經費的20%至30%，績效發放時，經項目負責人提出，二級單位同意后執行。部分高校的績效支出則不設比例限制，例如：《廈門大學國家杰出青年科學基金經費使用“包干制”管理辦法》（夏大科〔2020〕19號）文件規定，績效支出安排與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤。在科研工作績效考核的基礎上，發放給項目負責人及團隊成員，不設比例限制，由項目負責人根據實際科研需要和學校薪酬標準自主確定數額，報學校科研、財務、人事主管部門備案后，按照學校工資制度進行管理。

三、高校落實“包干制”改革的難點研究

（一）“包干制”對高校科研管理提出更高要求

預算制一直是高校科研管理的主要管理模式，管理制度、工作流程、服務手段等多方面都是以預算制為基礎設計的。例如，高校的科研經費管理制度全部是按照預算制的要求制定的，有明確的預算科目、開支范圍和標準;資金使用也全部是按照預算進行精細化管理，按照預算科目列支經費，保證經費按預算執行;信息系統等服務手段也全部是按照預算制的標準建設的，按預算在信息系統中辦理經費入款，按要求在系統中辦理預算變更。而“包干制”與現行科研管理模式是存在沖突的，是對現有管理模式的根本變革，需要完成管理制度的重新設計、工作流程再造、服務手段的提升等一系列改革任務，對高校科研管理提出更高要求。

（二）“包干制”對高校財務管理體系提出更高要求

落實“包干制”，保障資金使用合規性，在簡化項目形式管理的前提下，要加強對資金本身的過程管理。換句話說，“包干制”雖然不需要編制預算，科研人員可以根據實際自主使用經費，但是不代表可以任意使用經費，相反，要在更加規范和健全的財務管理體系下使用經費。例如：在簡化預算編制的基礎上，如何規范科研經費的開支范圍;在簡化報銷審批流程的基礎上，如何保證科研經費使用的合規性、合理性和相關性;科研設備采用“特事特辦”的靈活采購機制，如何做好財務內控;如何推進財務無紙化報銷等。這些就需要建立更加完善的財務管理制度，設計簡便但更有效的財務流程，提升財務管理服務手段，給學校財務管理體系的完善提出了更高的要求。

（三）“包干制”對高校監督體制提出更高要求

現行的預算制管理要求財務和科研管理都要遵循精細化管理的原則，經費的管理和使用要按預算執行，預算的變更調整要遵循審批流程，在預算的框架下剛性管理經費。“包干制”則是要下放權限、簡化預算、給科研人員自主使用科研經費的權利，盡量取消不必要的審批，重點要求法人單位承擔更大的管理和風險防范責任，做到放管結合，避免科研經費“一管就死”、“一放就亂”的現象發生，在保證政策落實落地的前提下，在“管什么”、“如何管”上下功夫，做到“管”和“放”的平衡，既要防止步子過大，又要防止謹小慎微，結合單位自身實際情況制定具體的監管規范，給高校的監管體制提出了更高的要求。

（四）“包干制”對高校科研績效評價體系提出更高要求

“包干制”賦予了科研人員更大的自主權、自由度和獲得感，科研人員根據科學研究的實際自主使用經費，簡化預算編制、預算變更等審批事項，但是 “包干制”不是簡單的“一包了之”，它雖然簡化了預算編制、預算變更等形式審批，但更注重對項目成果和績效目標的評價。然而，高校作為項目承擔單位，在現行的管理體制下，更多的是注重項目的申請數量、經費量、經費執行情況和結題驗收的結果，缺乏對科研項目成果和績效目標完成情況的評價和管理。因此，在“包干制”實施過程中，高校要充分發揮法人主體的責任，不能流于形式，要建立更加科學、有效的科研績效評價體系，注重對項目成果、績效目標的評價，強化科研團隊的主體責任意識，明確績效目標和任務導向，引導科研資源向優秀人才和團隊傾斜，鼓勵科研團隊多出成果，出好成果，切實提高科研經費使用效益。

四、高校加強“包干制”改革的對策研究

（一）健全“包干制”內部管理制度體系

落實“包干制”務必做到制度先行，高校要根據“包干制”總體要求制定內部管理制度，落實“包干制”政策要求，建設全面的“包干制”內部管理制度體系。

1.“包干制”科研經費的總體管理規定。明確“包干制”實施范圍，部門職責與分工，項目負責人責任，間接費用標準和分配方式，績效支出比例和發放方式，決算和結題等內容。

2.“包干制”費用管理規定。制定符合“包干制”特點的差旅費、會議費、設備費等費用標準、審批流程和報銷手續等;規定聘用人員社會保險和公積金費用在勞務費中列支。

3.“包干制”預算調整管理規定。簡化“包干制”經費預算調整審批權限，制定預算調整流程。

4.科研財務助理管理規定。明確科研財務助理的崗位聘用、經費來源、工作職責、績效考核等內容，確保每個項目配有相對固定的科研財務助理。

5.績效和監督管理規定。規定“包干制”科研項目的信息公開內容和方式，例如：項目立項信息、資金使用、決算、大型設備購置以及項目研究成果等情況;制定“包干制”科研項目績效管理規定，建立績效評價指標體系、考核標準、考核方式及結果運用等內容;制定“包干制”科研項目監督檢查規定，明確監督檢查的內容，信息傳遞渠道，責任追究及處理等內容。

（二）運用信息化手段推進“包干制”改革

隨著信息化管理手段在高校的應用和普及，高校科研管理信息化程度越來越高。信息化的普遍應用既有利于“包干制”政策更快、更好的落實，也可以為政策的執行保駕護航。首先，信息化手段使不同類型項目分類管理簡便化，可以更便捷的設計出體現“包干制”特點的業務流程，例如，建立“包干制”項目類型，對“包干制”項目簡化預算控制，按總額控制經費額度，在經費總額下規范開支范圍，簡化預算變更審批流程，分類核定間接費提取和分配比例以及績效支出的發放比例。其次，信息化手段可以逐步實現網上報銷、費用標準網上植入、電子票據報銷、無紙化報銷等，使財務報銷更加便利。第三，通過搭建全方位的信息管理平臺，集成高校內部各信息系統的數據信息，能夠對科研項目的全生命周期進行跟蹤、管理與監控，為績效評價、成果考核、科研誠信以及監督檢查提供條件保障。

（三）建立“包干制”績效評價機制

“包干制”在簡化形式管理，給予科研人員更大自由度的前提下，更注重對研究成果的評價。高校可以根據項目特點，建立分類型的績效評價機制，制定符合科研項目特點的績效指標，例如：資金使用情況指標、成果完成情況指標、用戶使用滿意度指標等。對于周期短、資金量小的科研項目可以實行指標評價的模式，通過記錄指標完成情況，對項目執行及完成情況進行評價。對于周期長、資金量大、社會關注度高的科研項目，在指標評價的基礎上，還要做好中長期績效評價機制，一方面在項目實施中，根據項目實施節點，對項目執行進度、技術指標完成情況進行跟蹤與評價;另一方面在項目完成后，對研究成果的完成情況、技術突破情況、成果應用情況進行跟蹤與評價。

（四）加強科研人員誠信體系建設

“包干制”給予科研人員足夠大的信任和尊重，注重科研人員的誠信和承諾。高校作為承擔單位要發揮法人單位的主體責任，建立完善的科研誠信體系，成立科研誠信監督的主管部門，制定高校內部科研誠信管理規定，加強對科研誠信的宣傳與教育，強化科研人員自律意識，建立科研人員誠信檔案，記錄研究內容、研究成果、經費使用、違規違紀等信息。對科研人員存在違反職業道德、違背科學精神和科研誠信的行為，高校應該堅持零容忍，嚴格責任追究，使科研人員堅守科學研究底線、嚴格自律，切實讓科研人員珍惜“包干制”改革的機會，真正發揮科研經費的效益，營造良好的誠實守信的科研環境。

參考文獻：

[1] 科研經費“包干制”，各高校都制定了這些辦法.掌橋科研.https：//zhuanlan.zhihu.com/p/458366326

[2] 趙立雨，閆嘉歡，楊可. 科研經費“包干制”改革邏輯動因及推進機制研究[J].科技進步與對策，2021，38（24）：125-131.

[3] 何彤.高等學校科研經費“包干制"的探討[J].教育財會研究，2021，32（4）：79-84.

[4] 夏穎.績效預算視角下高校科研經費“包干制”管理探析，2020，18：110-115.

[5] 萬士林，程九剛.實施科研項目經費包干制的制約因素及建議[J].2021，11：5-8.

作者簡介：羅林（1981—），女，漢，河北保定人，研究生，助理研究員，研究方向：財務管理。