疫情影響下的國際教育政策走向和未來發展

摘要： 新冠肺炎疫情暴發以來，國際局勢更加錯綜復雜，我國與美國等國家的教育交流活動也受到了較大影響。疫情下的中美教育交流是國際教育交流中的典型案例。剖析中美兩國教育交流中的“變”與“不變”，是把握當前國際教育政策走向和未來發展趨勢的重要途徑之一。中美教育交流中的“變”主要體現在中國留學生的國別走向發生了變化、美國加強了對中國留學生的簽證發放控制、中國赴美留學人員的工作簽證會明顯下降;而“不變”的是，疫情穩定之后，中國赴美留學生仍將是主流，美國教育和科技界對中國留學生持歡迎的態度也不會變。在教育常態化發展理念下，我國國際教育規模在合理范圍內可能會略有下降，但一專多能的國際人才、小語種人才、國際組織人才以及智庫人才仍是緊缺的國際化人才，其需求將長期處于旺盛狀態。今后國際教育的發展走向主要是致力于促進人文交流、盡可能規避疫情影響、推動國際教育制度創新。我國在積極做好“留住”和“引進”國外優質教育資源的同時，也應當加快國際教育的對外開放，推進國際教育的國際化、法治化和便捷化，這對我國國際教育的未來發展具有重要意義和價值。

關鍵詞：國際教育;中美教育合作交流;政策走向;發展趨勢;多元化合作辦學

中圖分類號：G648.9 ? ? 文獻標識碼：A文章編號：1672-0717（2021）02-0010-06

世所罕見的新冠肺炎重創了全球經濟，世界格局隨之發生了改變;同時，新冠肺炎疫情對各國之間的教育交流帶來了前所未有的阻礙，對我國國際教育合作與交流也產生了不小的影響。教育國際化是教育現代化的重要標準之一，培養國際化人才、促進國際教育合作和交流，是提升我國綜合國力和國際化視野的重要手段。如何看待疫情影響下的國際教育的發展趨勢，成為國內很多已在國外學習或正準備出國留學的學生及其家長關心、熱議的一個話題，也受到國際留學教育服務行業和社會各界的廣泛關注。鑒于此，本文將以國際教育作為研究對象，詳細闡釋疫情給國際教育合作與交流帶來的影響、我國對國際人才的需求現狀以及國際教育政策未來走向和發展舉措，以深化人們對國際教育發展趨勢的認識和理解。

一、疫情下中美教育合作交流的“變”與“不變”

2020年是極不平凡的一年，突如其來的新冠肺炎疫情給人類社會帶來了前所未有的沖擊，中美關系也經歷了建交40多年來最嚴峻的挑戰。面對疫情的嚴峻形勢，盡管中美之間的教育合作與交流遭遇了重創，面臨著一些新的變化，但雙方在國際教育合作交流方面仍然有著共同的需求和發展空間。

（一）中美教育合作交流的三點變化

1.中國留學生的國別走向會發生很大變化

疫情發生前的2019年，我國約有66萬學生出國留學，其中43%的學生留學目的地是美國，占比第一;疫情暴發后，中美關系受疫情沖擊面臨著非常大的壓力，困難很大，挑戰很多[1]。由于美國簽證收緊，再加上疫情在全球大肆蔓延，導致中國留學生走向發生了重大變化。從接收留學人員的政策來看，美國對接收留學人員的政策性“退位”和加拿大等國采取的“接盤”“上位”舉措，成為去美國的中國留學生人數大幅度下降的原因之一。據了解，2020年美國對我國申請赴美讀博士的學生拒發了4 000多張簽證，被拒簽的大部分都是由于美方所謂的涉及敏感專業，例如航空航天、人工智能和生物醫學等。由于美國對中國留學生拒簽幅度加大，使得今后我國部分學生轉而傾向于選擇加拿大等其他國家作為留學目的地國，這是顯而易見的。

2.美國將會加強對我國留學生簽證發放的控制

美國將控制中國赴美留學人員簽證作為中美競爭中的“新武器”，限制中國學者赴美科技交流[2]。從20世紀90年代至今，美國興起了三輪對所謂的涉及敏感專業的中國高端留學生發放簽證的控制。這三輪簽證控制都是在共和黨主導下實施的，其中有一派主張是所謂的“鷹派”，導致對中國學生簽證發放的收緊。據統計，2020年，截至9月底，美國給中國留學生發放的簽證僅808個，而2019年為90 410個，2020年比2019年下跌了99%。當然，這種下跌現象不僅僅出現在中國，2020年日本去美國的留學生人數比2019年下跌87%、韓國下跌75%、墨西哥減少60%[3]。造成這種急劇下跌現象的原因是美國對相關國家留學生簽證的拒簽（尤其是針對我國高層次人才）。從歷史上來看，美國每次簽證政策收緊后的兩三年，由于民主黨中的一些建制派（包括一些美國高校以及科技界人士）對政府施壓，促使美國政府放寬簽證控制政策。所以，就目前情況并結合以往的歷史來客觀分析，美國目前針對中國的簽證發放收緊政策也許并不會延續太長時間。

3.美國對中國赴美留學人員的工作簽證可能會加大收緊力度

疫情影響下，美國可能會進一步加大對我國留學生的實習簽證和工作簽證的收緊力度。當然，美國這一政策不僅僅針對中國留學生，對其他國家也是如此，例如對印度、沙特等國留學人員的工作簽證都有收緊。美國公民和移民服務局（USCIS）每年發放的工作簽證（H1B）總數為8.5萬個[4]。以2017年為例，這8.5萬張簽證中的68%發給了印度人，而中國僅次于印度，約能拿到16%的工作簽證[5]。但從2019年來看，中國人能拿到美國工作簽證的比例出現了明顯下降，僅占5%;預計2020年在美國拿到實習或工作簽證的中國留學生比例將會更低，人數還會進一步萎縮。美國在實施這種收緊政策的過程中，不僅加強了對申請人發放簽證前的資格審定，而且對于申請人在簽證發放后是否從事與專業相關的職業、工資收入情況等方面都會加大審查力度。這是美國近兩三年來都存在的客觀情況，不管它未來由哪個黨派來執政，其對于國內就業保有率都會面臨著不小的壓力。

（二）中美教育合作交流的兩點不變

不管形勢怎么變化，中美在國際教育合作交流方面仍然有著諸多共同需求，擁有較廣闊的發展空間。

1.疫情穩定后赴美留學仍將是中國留學生的主流選擇

首先，出國留學的驅動因素最主要的是能夠增強個人就業競爭力。面對我國國內競爭激烈的用人市場，提升自我能力、增強個人就業競爭力是中國留學生到海外留學的訴求之一。其次，留學可以豐富個人閱歷，去除疫情的影響，留學的客觀需求不可能長時期處于低迷狀態。除此之外，優秀的師資和專業也是吸引留學人員的主要因素之一。目前美國擁有4 000多所大學，學校數量多，且教學質量整體上保持在較高水準，使得我國留學生對美國高校的選擇更具有多樣性，能夠較好地滿足出國留學人員的基本訴求，這也是赴美留學能夠成為我國留學生的主流選擇的重要原因。

2.美國教育和科技界對中國留學生持歡迎的態度不會變

由于疫情的影響，美國大學面臨的壓力也很大。目前，美國大學教師的失業人數已經高達30萬人，從2020年1月到8月，美國已經連續關閉了（這里指的是永久關閉）33所高校[6]。疫情前，中國留學生每年為美國帶去150億美元的收入，解決了美國高校一大批老師的就業問題。如果美國對中國留學生持不歡迎的態度，那么美國大學很難走出目前面臨的大批教師失業的困境。事實上，當前仍有很多美國大學在積極探討以什么樣的方式加強與中國教育領域的聯系與合作，例如到中國來辦學，或者采取線上合作辦學等形式。

二、中國對四類國際人才的需求將保持長期旺盛狀態

當下我國對教育形勢的定義是“疫情下的教育常態化”，即采用線上線下結合的教育方式，確保“停課不停教，停課不停學”，“力求將疫情對教學帶來的影響降到最低”[7]，但還沒有對教育理念進行進一步的深刻思考。疫情發生后，美國教育界已提出“重塑教育”（Reshape Education）這一理念。這一概念的提出，意味著美國將在法律基礎、課程設計、培養人的模式和方法以及測評方法等多方面進行更為全面的改革。美國大學正在思索如何以多種形式吸引中國學生。由于突發疫情的影響，很多家長對未來國際教育政策和環境存在一種模糊認識，認為未來國際教育也許不會如過去那樣受重視。實際上這是一種錯覺。從長遠來看，世界局勢有三大趨勢不會變，即：經濟全球化不會變，世界經濟中心將從西向東移的趨勢不會變，中國經濟長期向好的發展趨勢不會變。正因為如此，中國對國際人才的需求是長期旺盛的。國際人才是指掌握先進知識和技能并潛藏巨大潛力的高價值人力資本[8]。從目前來看，中國最缺的國際人才大抵有以下四類：

一是一專多能的國際人才。一專多能國際人才既懂專業也懂外語，這樣的人才不僅要從事技術工作，而且要為共建“一帶一路”而擔任管理者的角色，并進行跨文化的交流。這對于人才的軟實力（soft skill）要求很高。其中，領導力、溝通力和決策能力都需要在教育過程中進行多元化的體驗才能鍛煉起來。目前，我國中產階級已具有一定群體數量，需要再進一步地明確培養目標，除了開展技能培養以外，應該花更大的氣力投入到軟實力的培養中去，培養出更多的高素質一專多能復合型人才。國際學校今后培養的方向應該就是跨文化的高端人才。從上海這一區域的發展歷程來看，一百多年前就已有大批國際化人才在這里生根發展，為上海這樣一個具有國際化底蘊的城市奠定了基礎。

二是小語種人才。小語種人才即非通用語人才。自2013年習近平主席提出共建“一帶一路”倡議，到2020年11月，我國已與138個國家、31個國際組織簽署201份共建“一帶一路”合作文件[9]。此外，“一帶一路”提倡互聯互通，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通[10]。由此可以看出，與這么多國家和國際組織開展合作以及促進“一帶一路”這五個方面的互聯互通，都急需大量的小語種人才。語言是國與國之間溝通的橋梁，只有溝通順暢了，才能更好地促進“一帶一路”倡議的實施落地。而目前國際通用的語言（諸如英語、法語、西班牙語等）已經無法滿足“一帶一路”合作共建與發展的需求，因此小語種人才的教育培養變得尤為重要。

三是國際組織人才。新中國成立70多年來，隨著改革開放的深入推進，我國已成為全球第二大經濟體，新時代的中國在全世界的影響力逐步提高，并以更積極的姿態不斷深入參與國際事務治理。在參與推進國際事務治理的過程中，無論是政府間的國際組織還是非政府間的國際組織，都需要大量具備文化交流、國際視野和專業性強的國際組織人員。目前，我國要更好地在國際社會中講好中國故事、發出中國聲音，并把握相當分量的話語權，就需要儲備大量的國際組織人才。但我國目前國際組織人才仍相當匱乏，這是我國積極參與國際共同治理、推進國際交流與合作面臨的最大難題。加強國際教育可以為我國培養國際組織人才奠定基礎，我國在這方面的需求仍相當大。

四是智庫人才。為了實現“兩個一百年”奮斗目標，當下中國不僅堅持穩中求進，協調推進“四個全面”戰略布局，而且制定并落實了參與國際合作建設的一系列重大舉措，例如提出“一帶一路”倡議、促進亞太自貿區建設等。這些都是規劃國家發展的重大戰略，是各領域的智庫專家聯動研究出來的結果。從國家層面來說，對于國家和國際戰略級別的研究必須具有前瞻性和豐富的知識與智力基礎，因此儲備大量智庫人才的需求就體現出來了。作為我國未來發展的人才基礎和國際人才需要，智庫人才的培養必須具備前期梯隊人才培養的基礎。鑒于新時代的發展和世界格局的大變革，當前我國需要更多受過國際教育的新型智庫人才，他們要更懂得國際文化、學術往來和國際規則等。因此，智庫人才也將是我國的緊缺人才，需求量巨大。

三、國際教育的發展走向

為了防控疫情蔓延，讓教學不受影響，目前大多數國家正在鼓勵并支持開展海外留學生教育的高等院校實施線上教學，這種教學模式的轉變引發我們對國際教育發展走向的新思考、新認識。

（一）促進人文交流是國際教育的重要使命

我國十分重視國際教育領域。國際教育的使命有兩大塊，一是為我國經濟建設提供高端人才支撐;二是促進我國與外界的人文交流。人文交流非常重要。二戰后亞洲發生了兩次大的戰爭（越南戰爭和朝鮮戰爭），中美兩國都不同程度地被卷入這兩次戰爭中，給兩國帶來了不同程度的損失。但是在1979年中美建交后，兩國再也沒有發生如前所述的沖突，因為這40多年中，我們進行了大量的人員交往，特別是留學生的交往，促進了年輕人相互間的思想交流和文化理解。據統計，美國15～29歲的年輕人中對中國的好感度達75%以上，這是中美兩國年輕人交流過程中所獲得的成果。所以，當今的人文教育、中美交流，不是簡單的教育問題，更是深遠的戰略問題。國際教育應當完成好國家所賦予的“促進人文交流”的重要使命，這是一件功在千秋的大事。

（二）國際教育不會受疫情影響而阻滯

2020年6月，教育部等八部委發布的《加快和擴大新時期教育對外開放的意見》，給了國際教育領域重大的信心。雖然面臨全球疫情，但2020年全國近千所國際學校的招生人數并沒有大幅下滑，而且原本就計劃到國外讀書的學生，已注冊的有95%。也就是說，真正受疫情影響改變留學計劃的僅5%[11]。而且這5%中，又有一部分選擇進入了國內的中外合作辦學項目。由此可見，國內很多家長在對待子女的國際教育上是十分有遠見的，同時也說明我國有關國際教育政策的出臺和指導也是很及時的。

（三）推進制度創新是未來國際教育發展的關鍵

改革開放40多年來，我國國際教育主要依靠引進國外的教育資源，引進專家、教材、考試和教學理念。未來30年，也就是我們實現第二個百年奮斗目標的過程中，除了引進教育資源，更要大力推進教育領域的制度創新和制度變革。制度創新的最大意義在于推動行業的全面發展和改變人的思維方式。從美國兩百多年的歷史來看，制度創新帶來的收益很大，但難度也是最大的，主要難點在于轉變人的觀念。從目前發展來看，制度創新包括四個方面，即外部專家的引進、促進雙邊學生的交流、推進網絡教育和合作辦學。這四個領域也是當年我國和WTO進行談判的四個領域。其中前兩個領域，相對來說沒有存在太多政策性障礙，當前的重點主要是如何推動后兩個領域。

一是關于網絡教育的開放。在網絡教育方面，目前我國只認可國外的培訓項目，不承認網上學位項目。新冠肺炎疫情迫使國際教育采取了線上線下高度融合的新模式。線上課程的出現，讓學生擁有了更多選擇，可以利用一半時間在國內上網絡課程，另一半時間赴海外完成線下課程和體驗當地的風土人情。在當前疫情影響下，我們是否要考慮認可網上學位，或者在教學中，我們是否要適當放開網絡教育，這是需要著重思考的問題。與20年前不同，當年對于網絡教育的限制與擔憂，已經不太適合現階段學生的需求與發展。線上線下課程融合方面，中美兩國都在積極探索。中國提出的是“在線教育常態化”，即將線上教育的位置擺到了和線下教育同樣重要的位置。

二是關于多元化合作辦學的探索。合作辦學方面，我國已發展為擁有最多國際合作辦學項目的大國，未來可以在辦學主體多元化的道路上進一步探索。目前國內規定的中外合作辦學主體為學校，并不包括企業、教育機構和教育集團，且辦學多采用線下模式。但疫情帶來的觀念轉變和手段多元化，使合作辦學由線下發展到線上不僅成為可能，而且很有必要。在這種情況下，辦學主體也有必要進行更多元化的嘗試，對有意愿開展校企合作的企業也可適度放開限制。比如在汽車制造行業人才培養方面，如果學校選擇與奔馳集團合作，就可以讓具有實戰經驗的企業人員進行授課，這種方式帶來的優勢可能要大于與另一所學校進行合作。像中國常熟世界聯合學院這樣的由一所學校帶動一個城市發展的案例有很多，比如斯坦福大學帶動了舊金山，卡內基梅隆大學帶動了匹斯堡。但制度開放的難度依然較大，因為涉及法律、意識形態和管理等諸多方面的問題，影響其能否成功的關鍵可能在于行政主管部門的意愿。從以往情況來看，辦學主體只能是校與校之間，不能是學校與商業主體。對于外國學校獨立辦學，目前我國僅在海南省進行試點。而事實上，在教育領域，目前很多商業主體也發揮了很大的推動作用。所以，對于辦學主體的問題，是否要進行改革，如何凝聚社會之力，值得深入思考。例如涉及工業領域的國際教育，是否必須要求學校與學校而不考慮學校與企業開展合作？實際上，相對應的企業在培養人才方面，也許更具社會指導價值。另外，辦學模式是否也應改革？以前是線下，現在是否可以考慮線上？國內國外是否可以打通？這些都值得我們深入思考、積極探索。在這些方面，從難度上來看是涉及了改革深水區，需要各級行政部門協調研究。但一旦突破難題，其產生的實際成效和獲得的收益將會是最大化的。目前我國的發展已經獲得了很多方面的紅利，放眼未來，也許制度改革的紅利是我們可以積極探索的方向。

四、國際教育未來發展的措施

未來我國國際教育的發展，要堅定不移地擴大對外開放，以“留住”和“引進”國際優質教育資源為行動路線，努力構建具有中國特色的國際教育發展新格局。

（一）加快國際教育的對外開放

通過對《加快和擴大新時期教育對外開放的意見》的解讀，我們可以提煉出三點認識：一是加快擴大，說明我們發展速度要加快，數量規模要擴大;二是提質增效，要把我們現有的與引進來的，實現融合;三是要有序穩定，中國與西方國家有著不一樣的意識形態，而教育是涉及意識形態的一個很敏感的領域，我們必須在保障有序、健康、穩定的前提下，堅持擴大對外開放。

（二）堅持“留住”和“引進”相結合

所謂“留住”，即留住改革開放40多年來所引進的國外優質教育資源，并加快與我國傳統優質教育資源的融合，建立起具有中國特色的教育資源體系與標準。過去，中外合作交流主要以專家、課程和教育設備的引進為主，而如今，學生之間的交流也變得日益頻繁。加強中外教育交流，要善于保留過去的國際優質資源，挖掘其內涵，使其在與本土傳統優質資源的融合中發揮更大作用。比如在課程融合方面，無論是公辦學校還是國際學校，都不能僅滿足于原有課程或引進海外課程，而是要探索中國課程和國際課程的融合，樹立自己的標桿和標準，建立具有中國特色的課程體系。

所謂“引進”，即繼續引進國外優秀的教育資源、先進的教育理念和海外專家。國家綜合競爭力的核心在于人才的數量和質量。目前，我國的人才數量和質量與西方國家相比，仍存在一定差距。中國的服務貿易近幾年發展很快，全世界的服務進出口貿易總量2019年達到59 851.85億美元，美國占14 641.84億美元，中國占7 498.67億美元[12]。但是中國最主要的出口都是在勞務輸出、旅游和運輸方面，而教育占的比例極小，文化也是如此。所以，我們雖是一個教育大國，但確實不是一個教育強國。因此，我們應通過線上線下的方式引進來，依靠內循環和外循環的雙向互動，引進和造就更多人才，讓中國在世界舞臺上立于不敗之地。

（三）加強中外教育、科技、人文交流與合作

雖然特朗普時期，中國留學生在簽證和涉及敏感專業等問題上頻頻受挫，但困難是暫時的，仍要充滿信心。未來的留學生規模會繼續擴大，中美在科技方面的合作會加強，中西文化高度融合的趨勢也會日趨明顯。從目前的預測來看，拜登勝選可能會緩和或改善當前的中美教育關系，使收緊的政策慢慢放寬，因為主張科技和教育發展的民主黨更注重社會建設和高端人才的引進，在移民政策上也可能會相應放寬。未來可嘗試加快線上中國文化走出去，比如通過網上的孔子學院去傳播和宣揚中國文化，避免建設線下學院所需的高成本。此外，要主張將文化傳播的重心放在中國歷史和優秀傳統文化等方面。國與國相交，學生流動最重要。二戰后的越南戰爭和朝鮮戰爭的爆發，缺乏年輕人之間的交流可能是導致戰略誤判的重要因素。所以，學生交流有很多深層的政治意義在里面。雖然因疫情影響，學生的交流受到了阻礙，但如前所述，絕大多數原計劃出國留學的學生對國際教育的選擇沒有改變。

（四）加快推進我國國際教育國際化、法治化和便捷化進程

我國在加快對外開放、推進國際教育發展的同時，一定要保持高度的國家安全意識，要辯證地看待和處理好國家安全和教育發展的關系。一是要堅持國際化。國際化主要指的是標準的國際化，借鑒國外的標準主要是為了樹立我們自己的標準，我們的標準應當高于國外的標準。二是推進法治化。法治化最主要體現在我們的管理技術上，要用法律的手段來進行管理，最好在國際教育方面做一個負面清單，告訴國外教育合作機構在中國進行教育合作交流有哪些方面是不可觸碰的。三是要實現服務便捷化。包括我們開展合作辦學的審評流程、外國人在華的工作簽證等，都要進一步完善相關服務。堅持國際化、法治化和便捷化，應成為國際教育未來發展的重要舉措。

綜上，疫情穩定后，國際教育的重要性和發展趨勢不會改變，各國之間的教育交流活動不會被削弱。目前，國際上最頂級的大學大多在西方國家，不少國家的教育體系確實存在很多優勢，尤其是一些歐美國家，它們能提供高質量的本科及研究生教育，同時也為學生提供了個性化發展的機會。因此，無論從教育發展的大方向來看還是從個人發展來看，出國留學的道路仍然會充滿光明的前景。

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Trends and Future Development of International Education Policy： Influence of Covid-19 Epidemic

CEN Jian-jun

Abstract： Since the outbreak of Covid-19 epidemic， the international situation has become more complicated， and the educational exchange activities between China and the United States have been affected greatly. The educational exchange between China and the United States during the epidemic is a typical case of international educational exchange. Analysis of change and unchanged behavior of China-US educational exchange is one of the important ways to grasp the trend of the current international education policy. The change behavior in China-US educational exchange are mainly reflected in the change of country orientation for Chinese students studying abroad， the strengthened control on visa issuance for Chinese students to study in the United States， and the significant decrease in the work visa for Chinese students studying in the United States. However， unchanged behavior includes， after the epidemic is stable， Chinese students studying in the United States will still be the mainstream， American education will still welcome Chinese students， and science and technology circles will have no change in their attitude towards Chinese students. Under the concept of normal development of education， the scale of China's international education may decline slightly within a reasonable range. However， international talents， small language talents， international organization talents and think tank talents with one specialty and multiple abilities are still in short supply， and the demand will be strong for a long time. In the future， the development trend of international education will mainly focus on promoting people to people exchanges， avoiding the impact of the epidemic as much as possible， and promoting the innovation of international education system. While actively retaining and introducing foreign high-quality educational resources， China should also speed up the opening up of international education and adhere to the internationalization， legalization and convenience of international education， which is of great significance and value to the future development of China's international education.

Key words： international education; China-US educational cooperation and exchange; policy trend; development trend; diversified cooperation in running schools

（責任編輯 ?李震聲）

收稿日期：2020-12-21

作者簡介：岑建君（1957-），男，浙江寧波人，中國教育國際交流協會出國留學服務分會理事長，教育部國際合作與交流司原司長、港澳臺辦主任，中國駐美國使館教育處原公使參贊，主要從事國際教育和外交政策研究;北京，100816。