城投企業全面預算管理的困境及對策探討

黃曉娜

摘要：隨著市場經濟體制改革不斷深入，各行各業技術水平迅速提高，產業規模不斷擴大，傳統的管理模式和制度已經難以適應新時代的發展。凡事預則立不預則廢，城投企業面臨實體改革轉型，脫離政府平臺，全面預算管理可能會遇到系統認知不足、編制不全面、預算制度與績效考核未掛鉤、實施管理缺陷等困境，以前單一的業務不復存在，為了確保更好地生存，城投企業必須認識到全面預算的重要性，上下一致，通力協作做好戰略規劃，嚴格執行預算考核制度，落到實處，以提高準確度達到預算的目標值。

關鍵詞：城投企業;全面預算管理;困境

一、企業全面預算管理的理論概述

（一）全面預算管理的定義

全面預算管理是公司實現其戰略和發展規劃目標的管理工具，它以量化形式反映其所有業務活動的計劃和工作目標，并在此基礎上對其進行控制和管理。全面預算管理將有效保障國有企業的目標管理模式實現，完善各項職能。全面預算管理是預算管理的最高形式。在如今的市場經濟環境下，全面預算管理的關鍵是將預算指標與戰略相結合。

（二）全面預算管理的特點

1. 以企業預算目標為中心

企業全面預算管理是為企業戰略目標服務的。企業的戰略目標通常是一個模糊化、概念化的長遠愿景，而全面預算管理則是讓這種愿景變為現實的有用工具。全面預算管理通過適當授權、合理分配責任等手段將企業上層目標分解為具體的作業定額，管理要求等可操作性較強的指標。這不僅有利于企業目標的實現，也有便于企業進行績效考評。

2. 注重企業預算全面控制

全面預算管理在制定時，涉及企業生產、經營、銷售、存儲、投融資等方方面面的信息，這就要求管理人員具有較強的信息整合分析能力。在預算執行的過程之中，各部門之間是相輔相成、環環相扣的，并不是孤立的，他需要相互溝通和協調，共同促成企業目標的達成，全面預算管理強調的是全員參與，綜合匯總。從基層抓起直至上層全面分析綜合預算。

（三）全面預算管理的關鍵

1. 成本控制

全面預算管理職能是要做好成本控制，關鍵在控制上，確保企業增加收入就得嚴格把控，促使生產經營活動創造價值，產生利潤，另外還得做好成本控制，減少成本的發生才可能實現預算利潤。

2. 各部門溝通合作

全面預算需要企業各部門相互配合。全面預算由不同預算模塊構成，大方向如生產預算、管理預算、銷售預算等模塊。這些預算間是相互聯系，不可獨立的，由于各部門職責不同，目標預算內容也不一樣，同時也不可避免出現沖突，這就需要足夠的溝通，針對問題全面了解并解決。

3. 統一匯總

綜合是企業內部控制的核心管理機制。最后將各模塊統一匯總，是內部控制的有效工具。通過統一匯總結果可以體現經營戰略的高度，能更好的控制、激勵、評價預算的執行。為財務管控提供依據，同時促進企業戰略目標有效實施。

二、城投企業全面預算管理面臨的困境

（一）對全面預算缺乏系統認知

全面預算的推行是一項系統工程，想要達到實行全面預算的效果，需要對“全面”有真正的理解，使他區別于傳統思路下固有的預算的概念。所謂“全面”體現在三個方面。

1. 全員參與

即從領導層開始，到各部門負責人，再到各崗位員工都必須參與預算編制與實施。各層次人員了解的情況都不同，層層參與，盡量做到準確。

2. 業務范圍全面覆蓋

包括采購、生產、銷售、企業管理、投融資、財務、工程建筑等各項活動，以及人、財、物的各個方面。

3. 管理流程全程跟蹤

體現在各項經濟活動的事前、事中和事后都必須納入預算管理。但在實際推行過程中，部分領導及編制人員還是將全面預算等同于傳統預算，將預算編制任務簡單地分派到財務部門，讓財務部門獨自負責編報、匯總。雖然，財務人員工作認真負責，但是，財務部門是公司的某一職能部門，對公司戰略的理解和把控缺少前瞻性，更是欠缺全面性，同時由于各業務部門參與度不足，對指標理解常態化等，導致預算的數據難以準確反映公司的經營結果。

（二）沒有建立完善的全面預算專門機構

在推進全面預算的過程中，企業應該建立健全全面預算專門機構，比如成立全面預算管理委員會等。

雖然在全面預算管理制度的制定中設定了預算專門機構及其職能，但是國有企業尚處于轉型階段，在實際運作當中，各方面工作千頭萬緒，并且由于業務待定、多變等諸多原因，企業缺乏可用的專業人才，因此沒建立完善的全面專門機構。

（三）全面預算制度與績效考核缺乏有機結合

要把全面預算管理真正實施到位，必須要有一個規范、合理的績效考核機制。嚴格執行預算考核制度，通過獎懲和考核激勵全員按照預算操作。但是，多年來，城投公司的業務特殊性、公司的管理體系和方式具有濃厚的政府色彩，對于業績的考核，往往由國有資產管理部門出面，更多的關注點是融資資金的到位、項目的建設進度、資金的使用軌跡、國有資產的保值與增值、社會效益的產出等指標，對于公司的運營效益、員工的訴求關注較少。

（四）預算編制粗糙，缺乏實質性指標控制

在全面預算編制過程中，會發現層級單位，包括各業務部門，各下屬公司編制的預算過于簡單、粗糙。究其原因，主要是因為各層級單位對全面預算缺乏足夠的重視。如果說全面預算管理是一項系統性、綜合性的管理活動，是全局性的系統工程，各部門、各下屬公司的全面預算管理則是本部門、本公司的“一把手”工程，同樣需要在編制的過程中提到本層級戰略高度進行編制，而不是作為普通的一項日常工作，交給員工進行粗略的估計，沒有具體的指標設置，沒有將未來年度的預算通過實質性的指標進行分解、量化，導致本層級的預算粗略，所以導致企業的預算粗略，進而導致企業的預算編制缺乏依據。

三、城投企業全面預算管理問題的改善對策

（一）創建全面預算的良好氛圍

在推進全面預算的過程中，一些企業存在認識上的偏差，認為預算是行政事業單位的事情。長期以來，城投類國有企業雖然是法人單位，但其經營決策和運作受制于地方政府，法人治理結構及投資決策制度形同虛設，導致主題定位不明確，企業更多地是努力配合政府完成政府目標，在經營目標上缺乏動力。在此背景下，對全面預算的建立缺乏實施的基礎，但是，在如今轉型升級的大背景下，企業要想生存、發展，除了積極向外拓展經營范圍，依靠資源、規模、技術的優勢以外，更要積極向內即提升管理要效益，是企業實行全面升級，真正做大做強。在這方面，除了企業自覺提升以外，也要主管部門做好宣傳，引導是全面預算的概念深入人心。

（二）建立真正的全面預算管理機構

為了順利開展全面預算，企業應該設置相應的管理機構。承擔的職能主要有：一是制定頒布全面管理制度，組織編制綜合平衡預算方案。二是根據年初戰略規劃制定目標，并確定全面預算編制方案。三是下達經批準的全面預算方案，協調解決和執行匯總的重大問題。四是審議最終調整方案，綜合評定。五是審議考核和獎懲方案，對全面預算總的執行情況進行考核。六是其他全面預算管理事宜。同時，設立管理委員會，由企業負責人擔任主任，總會計師任副主任，其成員一般還包括各副總經理和主要職能部門負責人等，通過這個架構，使預算的觸角深入到企業的各個角落，取得各條線的第一手資料，使得變高的預算更穩健，更具有可信度。真正體現了“全面”背景下預算的覆蓋，帶動公司的各個業務納入到預算中回來。

全面預算的順利推行和有效實施，需要一個良好的基礎環境。上至頂層的領導，下至一線員工，需要全面的參與，積極配合。這一系列的工作，都離不開一支高素質的員工隊伍，人才隊伍建設是企業可持續建設發展的關鍵，在實際工作中，可以采取以下措施：加強培訓，企業可以制定完善的培訓計劃，對企業急需人才進行突擊培訓，快速適應企業某方面的人才需求;做好職業規劃，建立職業管理體系。

（三）建立真正與企業預算掛鉤的績效考評制度

為了全面預算真正“落地生根”，讓員工自覺參與到預算中來，在實踐中，建議把員工工資分為基本工資與績效工資兩部分，績效工資按照年終決算結果分配比例。讓企業員工在全面預算中獲得實實在在的好處，讓事權與財權相融合。但在實際操作過程中，考核的權限，工資薪酬的設定往往設在政府主管部門，母公司缺乏對下屬公司考核，在行政事業單位編制預算是一項非常普遍的事情，如今已向績效邁進。但在國有企業，往往沒有這方面的硬性指標。僅僅是對某些可控費用做一些指標量化，但是這僅僅是全面預算的一部分，如何使國有企業預算的編制如行政事業單位預算編制一樣深入人心，形成共識，除了企業內在的不斷努力之外，還要有大的環境作支撐，取得政府部門，如財政，國資的大力支持等。年末將決算上報國資，按照考核結果定級，績效工資最后按比例發放。

（四）制定切實可行的考核指標，便于預算的全面推進

預算是在戰略規劃和預測、決策的基礎上，以數量和金額的形式反映的特定期間的具體行動計劃。根據這個表述，應該將各層級的業務用數量和金額進行細化，在平時，把這個作為行動的準繩，使具體行動計劃看得見，摸得著，在年度考的時候，又可以作為考核的指標。各層級部門針對實際情況制定合理的目標責任狀，對照這些指標的完成情況，予以獎懲，從而提高工作的可控性和明晰性，促使預算目標的實現。

四、結語

在全面深化國企改革的背景下，城投公司的轉型發展與規范治理是適應經濟新常態，構建現代企業制度的必然要求。雖然在改革的過程中，會遇到很多的問題，但是，只要我們有堅定的信念和勇氣，借助已有的資源優勢及多年來在進行城市建設過程中所積累的各種經驗，深刻理解《關于深化國有企業改革的指導意見》等文件精神，順勢轉型升級為地方性國有資本投資運營主體，城投公司一定會有更加輝煌的明天。

參考文獻：

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（作者單位：通遼市城市投資集團有限公司）