構建支撐新型城鎮化行政區劃格局

林拓 虞陽

行政區劃作為國家的基礎性制度安排，奠定了國家治理的基礎格局。行政區劃設置與城鎮體系、區域格局緊密相關，近年以人為核心的新型城鎮化戰略持續推進，驅動行政區劃體系結構優化調整，而行政區劃的優化也在支撐新型城鎮化戰略布局和建設現代化城市中發揮了舉足輕重的基礎性作用。

以人民為中心，引領行政區劃優化設置

行政區劃優化作為國家治理的重要組成部分，必須堅持以人民為中心的發展導向，對歷史負責，順應民意、尊重民意，將廣大群眾根本利益作為行政區劃優化的首要基點與重要標尺，才能真正推動以人為核心的新型城鎮化。

近年來，行政區劃管理和優化設置工作始終堅持以人民為中心，讓行政區劃改革更有溫度，讓人民群眾更有獲得感，也為下階段工作奠定良好基礎。

一是充分回應人民訴求，助力破解城市發展突出問題。我國新型城鎮化建設取得豐碩成就，截至2019年，全國城鎮化率已突破60%，戶籍城鎮化率達到44.38%，同時，也要看到，城市空間結構不合理、城市治理能力不強、“城市病”有所蔓延等問題也仍然存在，其中有的問題與行政區劃設置直接相關，有的問題可以通過行政區劃優化得到破解。

因此，要把解決人民群眾在城市（鎮）發展和生產生活中的普遍關切作為行政區劃研究、管理和優化設置的重要考慮因素，著力突破當前和中長期新型城鎮化發展的突出問題，讓更加合理完善的行政區劃體系結構作為高質量發展和高品質生活的基石。

二是充分保障人民權益，引導群眾有序參與區劃調整?！坝惺潞蒙塘?，眾人的事情由眾人商量”，行政區劃與群眾切身利益息息相關，區劃設置及其優化的公眾意見征求極為重要，應當增進公眾對行政區劃的科學認識，有效引導群眾合理有序參與行政區劃各項工作。

要把人民群眾的訴求放在更加優先的位置，依托數字化新技術，探索更加有效反映群眾真實呼聲的意見征求方法。同時，行政區劃承載著悠久的歷史文脈，應當充分尊重人民群眾的地域文化認同，進一步增強文化傳承與活力，讓行政區劃優化不僅突出地方特色，更活化地域血脈。

三是充分提高人民福祉，有效放大行政區劃調整紅利。行政區劃確立了地方公共服務的基本格局，在行政區劃調整中要進一步放大對民生服務的促進作用，應著重把握以下方面：充分把握我國公共服務資源層級化配置的內在機制，促進層級之間的協同，切實提升服務能力與服務效率。

根據人口與規模實際需求配置資源，實現公共服務資源下沉的精準化，防止行政區劃調整不當對人民群眾造成的不良影響。促進行政區劃體制與基礎教育、醫療衛生、社會保障等同步改革，以行政區劃優化牽引高質量公共服務和相對公平資源供給。

優勢地區為重點，發揮中心城市和城市群作用

中心城市和城市群等地區在新型城鎮化中至關重要，是我國生產力高度發達的重要地區，在國家經濟發展和戰略布局中扮演著關鍵角色。

近年來，不少中心城市根據自身特點和發展趨勢，相繼開展行政區劃調整工作，有效優化了城市空間格局，提升了城市發展能級，促進了城市群一體化發展。開啟新征程，中心城市和城市群還將承擔更多的使命任務，亟須建立和完善與之相匹配的行政區劃格局。

一是優化中心城市空間格局，提升綜合承載力。我國超大和特大城市中心城區人口密度過高、城市轄區格局破碎割裂等問題嚴峻，優化中心城市行政區劃是提升城市承載力的關鍵舉措。

一方面，引導和支撐超大、特大城市構建多中心發展的城市空間結構，探索郊區新城行政區劃設置方式;另一方面，以部分中心城市擴容撬動大區域行政區劃的結構性優化，在避免中心城市盲目擴張的前提下，適時適度推動部分中心城市擴容，有力推動大都市圈建設。

二是推動功能區與行政區協調，發展先進生產力。京津冀、長三角、大灣區和成渝等區域星羅棋布的開發區、高新區等功能區域是支撐經濟高質量發展的核心載體。

在當前加快構建新發展格局的背景下，迫切需要提升城市重要經濟功能區的行政區劃設置質量，完善城市重要功能區的行政區劃設置，加快破解部分大中城市重要功能區（如城市新區、開發區、高新區等）與行政區之間的矛盾問題，支持人口集聚態勢良好、具備較強發展動能、區域邊界穩定的功能區設置行政區，促進產城融合發展，增強重大戰略承載能力。

三是加強城市群行政區協同優化，提升輻射帶動力。城市群是新型城鎮化的主體形態，重點城市群行政區劃優化設置應進一步加強統籌協調。

首先，要建立以城市群為整體的行政區劃協同優化機制，推動中心城市以及重要軸線和廊道沿線地區的行政區劃調整。其次，要大力提升設區市的市域一體化發展水平，提高區域中心城市資源配置能力，夯實區域一體化發展的市域基礎。再次，要促進交界地區從屏蔽效應向中介效應的有效轉化，推動重點城市群市域及省域交界地區探索行政區劃設置模式創新，發揮重要交界地在區域一體化發展中的橋頭堡作用。

促進大中小城市和小城鎮協調發展

系統觀念是“十四五”時期必須遵循的五大原則之一，也是未來一段時期行政區劃管理和優化設置的重要指引。構建支撐新型城鎮化的行政區劃格局必須加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進。

當前，新型城鎮化正面臨新變化，對我國行政區劃格局產生深遠影響，表面上是調增或調減行政區劃，實際上是對行政區劃設置的創新及系統優化提出了更高要求。

一是面向大中城市，優化完善城市空間結構和管理體制。隨著常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，大中城市成為我國吸納農業轉移人口市民化的重要載體，優化行政區劃的需求更加迫切。

對此，要以穩妥推進大中城市區縣重組為重點，以優化市域空間結構、完善功能布局、提升治理能力為導向，解決好大中城市“縣包圍區”“市縣同城”“一市一區”等問題，既滿足大中城市發展的空間需求，也加強城市的生態和安全保障。

二是面向小城市（鎮），推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。我國數量眾多的縣城是吸納農民市民化和擴大內需的重要支撐點，對此，要進一步穩妥有序推進設置縣級市，培育發展新增長極。

針對部分發展能級較高的縣級市，必要時可適當考慮升格為地級市，或具有相當于地級市的權限，釋放更大的發展活力。同時，有序推進具備條件的特大鎮設市，以新型市制推進行政管理體制創新，提高行政效率與推動長遠發展相統一。

三是面向特殊區域，探索創新和改進行政區劃設置模式。進一步優化邊境口岸設市布局，著力增強對外交流、對外合作、對外貿易的市制功能，促進從區域邊緣向區域重心的提升。創新兵團設市模式，全面形成城鎮職能互補、具有新疆兵團特色的城鎮體系。加強對收縮型城市行政區劃創新優化的研究，形成適應不同地區特點的收縮型城市行政區劃調減策略。

提高城市治理的現代化水平

基層行政區劃及行政管理體系的全面建立和有效運轉，是新中國成立以來維護基層穩定、激發基層活力的關鍵所在，面向新型城鎮化下我國城鄉基層治理格局的深刻變化，城鄉基層單元將肩負起更加重要的承載功能，以基層政區優化設置撬動多領域改革，重塑城鄉經濟和治理版圖，夯實基層政權和基層組織建設。

一是引導各地優化鄉鎮和街道基層行政區劃設置。鄉鎮和街道行政區劃改革進程正在加快，許多省（市）以基層行政區劃優化為契機，統籌推動多領域改革。結合前期部分地方成功經驗，應當鼓勵各?。ㄗ灾螀^、直轄市）編制鄉鎮和街道行政區劃的總體規劃，合理確定符合各地城市化發展實際情況的街鎮設置模式，加快實現從以往滿足傳統農業生產生活需要，向適應新型城鎮化高質量發展需要轉變。

同時，以鄉鎮和街道優化設置為契機，推動基層治理空間結構重塑、行政體系重塑和服務網絡重塑。

二是促進城鄉社區優化布局和提升綜合服務能力。城鄉社區是群眾的溫馨家園，是社會治理的基本單元，把社區建設好、治理好，事關城鄉居民福祉，事關社會和諧穩定。面對城鄉社區人口結構、功能結構、需求結構的系統性變化，應當將加強社區建設作為治理現代化的重要抓手。

以城鄉治理薄弱地區為重點，從硬件和軟件協同提升社區建設水平：在硬件方面，加大社區基礎設施建設力度，補齊社區歷史欠賬，積極推動城鄉社區“微基建”;在軟件方面，優化社區干部隊伍結構，因地制宜完善社區基本公共服務，推動建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

三是創新郊區快速城市化地區行政建制和治理模式。近年大中城市郊區出現一批人口快速集聚的城市化區域，成為吸納新市民群體的重要載體，往往也是社會治理的薄弱地帶。

從地方實踐來看，應優化郊區快速城市化地區的基層政區設置及職能，加強大中城市郊區快速城鎮化地區尤其是非鄉鎮政府所在地區域的基層治理創新，以區域化黨建為引領，以社區自治共治為基本方式，形成社會管理和服務資源配置的不同體制模式。

總之，新型城鎮化下的行政區劃優化必須從整體性治理的戰略高度，構建更完善的行政區劃優化新方略，夯實大國治理的空間基礎，強有力地助推國家治理體系與能力現代化進程，讓緊密聯結著個人、地方、國家的行政區劃優化更有戰略高度、群眾溫度、發展效度、歷史厚度。