解密脫貧攻堅

姚佳瑩

“挨家挨戶地了解、談心、登記、申請，扶貧需要考慮方方面面，很多地方都講究細節。”一名基層扶貧干部對《財經》記者說。

從中共十八大開始，中國加快了扶貧的進程，直至2021年宣布脫貧攻堅戰取得全面勝利。

4月6日上午，國務院新聞辦發表《人類減貧的中國實踐》白皮書，這份3萬余字的文件回顧了自中共十八大至2020年底，中國歷史性地整體消除絕對貧困的舉措和經驗。這是中國首次解密脫貧攻堅戰的細節。

白皮書公布了八年來的脫貧成績。中國實現9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，14個集中連片特困地區區域性貧困問題得到解決。同時，脫貧人口全部納入基本醫療保險、大病保險和醫療救助。此外，生活生產設施得以改善，90萬戶、2568萬脫貧人口告別泥草房，住上安全房;新改建公路110萬公里，新增鐵路里程3.5萬公里，農村地區基本實現穩定可靠的供電服務全覆蓋，脫貧村通光纖和4G比例均超過98%。

收入方面，脫貧地區農村居民人均可支配收入，從2013年的6079元增長到2020年的12588元，年均增長11.6%，人均純收入為10740元，高于世界銀行2015年公布的國際貧困線標準（每人每天生活支出1.9美元，約合人民幣12.4元）。

2020年是解決區域性整體貧困的收官之年，盡管新冠疫情暴發，但在“必須如期實現”的最高要求下，隨著11月底貴州9個貧困縣摘帽，全國832個貧困縣全部實現脫貧摘帽。2021年2月25日，中共中央總書記習近平宣布脫貧攻堅戰取得全面勝利，中國完成了消除絕對貧困的艱巨任務。同日，國家鄉村振興局在北京原國務院扶貧辦辦公大樓掛牌。

機構的更新替換意味著工作重心的轉變，脫貧攻堅逐步轉入鄉村振興的新階段。八年脫貧攻堅戰如何進行？脫貧攻堅戰收官并不意味著貧困的永遠消除，如何防止規模性返貧？

精準扶貧

扶貧首先要解決的是“扶持誰”的問題。

根據國民經濟社會發展水平和貧困人口基本生活需求確定扶貧標準，是中國實施大規模、有計劃、有組織扶貧以來一直的做法。

中國第一次制定扶貧標準是1986年，為206元，對應的貧困人口數量為1.25億，彼時主要解決的是溫飽問題。第二次是2001年制定第一個十年農村扶貧開發綱要時，扶貧標準提高到865元，對應的貧困人口數量為9422.8萬。第三次是2011年制定第二個十年農村扶貧開發綱要時，將扶貧標準提高到2300元（為2010年不變價，2020年現價約4000元），對應的貧困人口數量為1.22億。

確定了扶貧標準后，2014年建檔立卡工作啟動，全國識別了2948萬貧困戶，8962萬貧困人口，首次摸清了貧困人口的分布、致貧原因、脫貧的需求等基本情況;2015年8月到2016年6月，在近一年的時間里，對不符合條件的貧困戶予以清退，對符合條件的、最初沒有納入的人口予以納入。從2017年之后，每年進行動態調整，精準扶貧。

脫貧攻堅以來，中央、省、市、縣財政專項扶貧資金累計投入近1.6萬億元，其中中央財政累計投入6601億元。

白皮書顯示，各級財政專項扶貧資金從2013年的730億元增長到2015年的1000億元。2015年12月初，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布，脫貧攻堅的沖鋒號正式吹響。2016年各級財政專項扶貧資金增長到1700億元，至2020年達3520億元，年均增長超過350億元。

精準扶貧工作中，四川涼山州麥架坪村結合高山實際，大力發展養殖業促進當地群眾增加收入。圖/人民視覺

“扶貧工作起初主要解決的是需要國家政策兜底的情況，接下來就是通過走訪調查，精準地根據每家每戶的情況進行幫扶。像五保戶、殘疾戶這種家庭的問題其實解決起來相對簡單，直接申請國家兜底即可。難點在于就業幫扶和發展當地產業。”一位基層扶貧干部對《財經》記者介紹。

相關調查數據顯示，2014年建檔立卡登記為貧困人口的人群中，60歲以上的老人占20%，喪失和無勞動能力占40%;因病致貧的占38.5%，其中患大病的占27.7%;小學文化程度以下的占54.7%，其中文盲或半文盲的占14.8%;另有34.8%的致貧原因是缺資金，21.3%的是因為缺技術。

“一個家庭只要有一份穩定的經濟收入，基本就能實現脫貧。外出務工有一定收入，但收入高低、是否穩定、能否照顧到家里，這些都會影響到整個家庭是否貧困。”前述基層扶貧干部說。

由于當地水稻收成欠佳，在高校人員提供了土地種植建議后，農戶種植起了瓜蔞，一種用途較廣的經濟作物，后期還在村里建起加工廠。保收和加工制品的售賣逐步提高了農戶的收入。

發展產業是脫貧最直接、最有效的辦法。白皮書顯示，脫貧攻堅戰期間，累計建成各類產業基地超過30萬個，發展市級以上龍頭企業1.44萬家、農民合作社71.9萬家，72.6%的貧困戶與新型農業經營主體建立了緊密型的利益聯結關系。產業幫扶政策覆蓋98.9%的貧困戶，有勞動能力和意愿的貧困人口基本都參與到產業扶貧之中。

多管齊下

扶貧舉措分為就地扶貧和易地扶貧。其中，就地扶貧除了依靠當地傳統農業，以及在此基礎上建立的生產鏈外，光伏扶貧和電商扶貧等新業態新產業成了重要手段。光伏扶貧電站是利用政府性基金投資建設的光伏電站，產權歸集體所有，所有收益均用于當地扶貧。白皮書顯示，截至2020年底，10萬個村擁有村級電站，村年均收益約20萬元。

而電商扶貧則覆蓋了全部832個貧困縣，到2020年底累計投入資金約249億元，貧困縣網商從2016年的131.5萬家增長到2020年的311.23萬家。以典型代表甘肅省隴南市為例，截至2020年，全市開辦網店1.4萬家，累計銷售220多億元，互聯網電商對貧困戶人均貢獻額從2015年的430元增長到2020年的930元。

此外，自2014年起，政府還推出專門針對貧困群眾的信貸產品，即扶貧小額信貸，其特點是“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”。白皮書數據顯示，至2020年底，全國扶貧小額信貸累計發放7100多億元，累計支持貧困戶1500多萬戶。

第二項扶貧的重要舉措是易地搬遷。由于需要易地搬遷的貧困人口主要生活在自然環境惡劣、生存條件極差、無法通水通電、自然災害頻發地區，很難實現就地脫貧，這部分人口其實也是貧困程度最深的群體。

白皮書數據顯示，易地扶貧中，人員搬遷的規模為960多萬人，達到了“一個中等發達國家的人口規模”。

易地搬遷扶貧是在新型城鎮化的背景下進行的。2016年，國家發展改革委印發《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，著意解決居住在“一方水土養不起一方人”地區的貧困人口脫貧問題。該文件明確界定了需要搬遷的人群，且結合新型城鎮化的目標，規定了安置點如何選擇、安置的人口規模等問題，即采取集中安置為主、集中與分散安置相結合的方式。

其中，集中安置人口占搬遷人口總規模的76.4%，分散安置人口占搬遷人口總規模的23.6%。

在集中安置人口中，依托中心村或交通條件較好的行政村就近集中安置的占39%，在周邊縣、鄉鎮或行政村規劃建設移民新村集中安置的占15%，在縣城、小城鎮或工業園區附近建設安置區集中安置的占37%，依托鄉村旅游區安置的占5%，其他集中安置方式占4%。

“情況各有不同，有的是整村搬遷，有的僅幾戶搬離。安置的土地，一般是經過村集體成員協商一致，再由鄉鎮和縣區的土地主管部門核準，再建立新居民點。”前述扶貧干部對《財經》記者說道。

白皮書顯示，截至2020年底，共建成易地搬遷集中安置區約3.5萬個，全國易地扶貧搬遷規劃建設安置住房266萬余套，易地搬遷人口全部入住，同時，新建或改擴建教育、醫療、養老、文化活動等服務設施和場所。此外，在就業幫扶、社區管理等后續扶持工作中，易地扶貧搬遷的貧困人口就業比例達73.7%，搬遷貧困家庭中有勞動力家庭就業比例占94.1%。

從防止返貧到鄉村振興

絕對貧困的消除并不意味著貧困治理能一勞永逸。

2月22日，中央農辦主任、農業農村部部長唐仁健公開表示，下一步鞏固脫貧成果、防止返貧的任務依然很重。脫貧地區脫貧民眾雖然總體上已經脫貧，但他們發展的基礎，尤其是自我發展能力還不強，產業基礎也不牢固。

在4月6日的國新辦新聞發布會上，中央農辦副主任、國家鄉村振興局局長王正譜表示，為防止脫貧人口返貧，將對脫貧縣設立5年的過渡期，對現有的幫扶政策進行梳理，調整、優化和完善，逐步由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡，共確定了30多項配套政策，將陸續出臺。

據王正譜介紹，要建立長效的防止返貧的監測機制和幫扶機制。對各地工作進行定期調度，研究分析、通報情況，健全農村低收入人口的監測幫扶機制。

其次，通過產業幫扶、就業幫扶，加強基礎設施、公共服務建設，強化易地搬遷后續扶持工作。在產業幫扶方面，主要是補齊技術、設備、資金、營銷等方面短板，提檔升級。在就業幫扶上，在穩定去年就業規模基礎上，爭取給脫貧戶創造更多的就業機會。據國家鄉村振興局副局長夏更生介紹，今年脫貧人口就業規模的目標是不少于3000萬。

“設置了5年的過渡期，兩類人群是重點的監測對象，一類是脫了貧，但收入水平不高的人群，一類是邊緣人群，如果他們的‘兩不愁三保障發生問題，或者收入大幅下降，就會有相應的幫扶政策，確保他們不會再次陷入貧困。”中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴向《財經》記者表示。

在2021年中央一號文件中，鞏固脫貧攻堅成果是一項重點任務，該文件提出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，設置5年的銜接過渡期，即在整個“十四五”時期做好此項工作，這亦是新成立的國家鄉村振興局的主要任務。

2月25日，國家鄉村振興局掛牌成立，原國務院扶貧開發領導小組的職能由中央農村工作領導小組承擔，國務院扶貧辦重組為國家鄉村振興局，歸口農業農村部管理，主要負責鞏固拓展脫貧攻堅成果，統籌推進實施鄉村振興戰略有關具體工作。“三農”工作的重心歷史性地從脫貧攻堅轉換到鄉村振興。

“接下來還要解決相對貧困的問題，相對貧困任何國家都存在，如果遠低于社會平均收入水平就屬于相對貧困。5年的過渡期只是第一階段，第二階段是在鄉村振興的政策框架下，讓低收入人口繼續發展，從而緩解相對貧困，縮小收入差距。今后鄉村振興的相關政策只會比扶貧政策更廣更多，包括保障政策。”汪三貴對《財經》記者表示。

農業農村部部長唐仁健表示，當前鄉村振興的重點：一是守住18億畝耕地紅線，建好10億畝以上高標準農田，制定相應的價格補貼政策等，讓務農種糧的農民有錢賺。“十四五”時期努力穩定在年產1.3萬億斤以上，并力爭逐年穩中有增;二是守住不發生規模性返貧的底線，在西部地區還要確定一批重點幫扶縣，在鄉村振興過程中幫助其發展。

三是利用農業和鄉村的生態涵養、體驗休閑、文化傳承等功能，增加農民的收入。四是建設鄉村的軟硬件設施。下一步的工作重點是推動行政村以下，特別是道路的修建，包括通村組的路、村內的主干道、產業路、資源路、旅游路等。打通農產品的倉儲保鮮冷鏈物流脈絡。