濟南市優化營商環境的思路與對策

杜書英

摘要：當前，營商環境被視為提高國家或區域核心競爭力的主要因素之一。文章通過分析濟南市營商環境現狀以及營商環境所面臨的突出問題，從改革地方行政制度、推進“放管服”改革、優化網上政務平臺、加大留住人才力度以及壯大民營經濟等方面，提供了優化濟南市營商環境的新思路。

關鍵詞：營商環境;“放管服”改革;政校企關系

習近平總書記和李克強總理在多種場合多次強調，要營造穩定公開透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。2019 年10月22日，《優化營商環境條例》的出臺，使我國結束了關于營商環境方面的無國家層面立法的歷史。良好的營商環境正逐漸演變為衡量一個國家或地區經濟發展水平的重要判定標準，也順理成章的成為各級地方政府治理其城市的“香餑餑”。

2020年中國個體勞動者協會、中國社科院社會學所、紅盾大數據公司聯合對全國重點城市進行了問卷調查和統計分析，形成了《全國重點城市民營企業家對營商環境評價調查報告》。其中，濟南在營商環境指數排名中進入前十，位列第七位。

山東省省委、省政府明確提出了“讓濟南這個山東經濟龍頭揚起來”，濟南作為省會城市，要積極融入京津冀協同發展國家戰略，打造央企與跨國公司北方總部基地，建設“大強美富通”的現代化國際大都市，爭創國家中心城市。濟南市為努力營造良好的營商環境，與其省會城市的地位相匹配，迫切需要改革、優化、創新目前的營商環境的思路和路徑。

一、濟南市營商環境的現狀

（一）地方制度內容不能滿足企業運營需要

綜觀我國的營商環境優化改革，從國家領導人提出改革思路與政策方向，到國務院發布的《優化營商環境條例》、各省的省級政府頒布的《優化營商環境條例》、國務院各個部委頒行的部門規章、到各省市地方政府頒行的地方政府規章，再到各廳、局、區級政府部門出臺的各類規范性文件，都從不同的級別和方向為我國營商環境的整體提升提供了不同的制度保障，我們完全可以將這些層層遞進、層層具體化的制度體系，看作實現國家治理一整套營商環境現代化的制度體系。作為這一整套制度體系的“制度末梢”——地方政府頒行的“未被立法法直接賦予法律效力”的地方政府規范性文件，恰恰是現階段影響我國營商環境優化領域國家治理能力全面提升的關鍵節點。

從濟南市現有的地方制度上看，存在下面兩個方面的問題：

第一，對企業關心的問題普遍有規定，但不完善、不具體、不明確。

制度內容完善程度”和制度內容具體化程度不能滿足企業需要。在內容具體化程度上，主要表現在現有規定的制度細節上。現實的企業運營決策需要具體的、詳細的、準確的規則信息，忽略制度細節的制度規定無法滿足市場上企業決策的需要。

第二，規范內容缺乏法制化思維。

按照法律制度條文撰寫規律，對約束方行為產生約束力的規范，應該對不同約束方激勵與懲罰機制、權利義務內容進行明確規定，只有這樣，被約束方才能清楚地知道可以做什么、不可以做什么、何種行為會面臨何種激勵或懲罰，這樣的制度規則才能通過清晰的因果關系真正起到預先影響約束方行為決策作用。但是大量地方政府規范性文件只有應當做什么的規定，并沒有具體明確企業的權利義務、沒有明確具體的操作程序以及未明確獎懲方式和獎懲強度等，這樣的規范性文件使得企業只知道該文件會對自己有約束力，但具體怎么要求、怎么做、能不能不做、不做會怎樣、能不能提出異議等問題都模糊不清。

（二）當地人才數量不足制約企業要素市場

人才是最重要的生產要素，高素質的青年人才的流出能夠綜合反映一個地區經濟發展的水平。《濟南市人口發展“十三五”規劃》中，到2020年濟南市城區常住人口規模達500萬人以上，濟南市常住人口將達到770萬人，邁入全國一線特大城市行列。隨著萊蕪并入濟南，目前濟南市常住人口已突破800萬大關，已經實現了人口特大城市的轉變，但通過大量調研發現，濟南的省屬高校和市屬高校數量雖然排在全國前列，但大部分高校畢業生在畢業以后都不愿意留在濟南，更多的高校畢業生更愿意去機會更多的沿海城市和北上廣發展和創業，人才的大量流失嚴重影響了城市的長遠發展。

（三）周圍大型城市影響了當地的投資規模

作為山東省省會城市的濟南，其在全省的政治、經濟、文化、科技和交通的中心地位牢不可動，并且地處京津冀、長三角等多個國家戰略交匯點，也是中國由南向北、由東向西技術發展的重要節點城市，優質資源相對集中。在京津冀協同發展的環境下，京津冀經濟圈也同時覆蓋到濟南，這對濟南來說既是一個機遇同時也是一種挑戰。在京津冀經濟圈中，北京、天津屬于特大城市，雖然濟南屬于二線城市，但經濟基礎相對薄弱，最近幾年又一直被青島甩在后面，引不起投資商的注意。這對于濟南投資的規模程度造成了一定的限制，進而使得濟南的經濟發展與京津冀以及周邊較強的城市缺乏競爭力。

（四）優化營商環境過程存在國際路徑依賴

營商環境被視為政府向當地企業提供的一種“公共產品”之一，企業的需求以及滿意度理應該作為衡量營商環境這種產品質量好壞最重要的標準。濟南市在2018年6月召開的優化營商環境大會上，針對濟南市營商環境存在的突出問題，濟南市政府對標先進城市，為優化營商環境制定了一系列改革措施，并提出了評價營商環境的各類指標。這些評價指標體系，與世界銀行公布的《營商環境報告》評價指標中的相關指標體系并無明顯的區分與地域差異。國際學術界對世界銀行公布的《營商環境報告》中的評價指標體系從來沒停止過一定的批評與質疑。質疑的點主要集中在兩方面：一方面，全球各國在經濟體制、政治體制、行政文化、產業定位以及經濟發展水平存在巨大差異的環境下，世界銀行對評估全球一百九十個左右的經濟體營商環境所采用的評價指標標準完全一致，嚴格來說，這是一種很不客觀的評價。評價不同類型經濟體營商環境時，需要與自身所處的發展階段相結合，應該從不同的視角和關注點出發，需要與評價的特定的經濟體發展環境相結合。學術界質疑的另一方面，包括世界銀行提供的《營商環境報告》評價指標體系在內的大多數評價指標體系，對于消費營商環境這一“公共產品”的企業的滿意度都采取了忽略的態度，卻把大部分的關注度集中在生產營商環境這種“公共產品”的政府身上。營商環境作為市場經濟中的一種“公共產品”之一，在制作評價體系或者評價標準的時候，更應該區關注消費者的需求以及消費者的滿意度。

二、濟南市營商環境存在的問題

（一）民營企業籌資貴籌資難問題突出

最近幾年來特別是今年，受經濟下行以及疫情的影響， 中小企業特別是民營企業的中小企業，融資難的問題更為突出。根據深入調查以及訪談數據表明，走訪的20家中小民營負責人，針對外部融資，95%的負責人表示企業融資難的原因主要有兩大方面：一方面是信用評級、融資擔保等金融服務機構經營不規范，經營制度不健全。因為某些中小企業存在長期拖欠銀行貸款本息的情況，致使一些擔保機構或信用機構不敢甚至也不愿意參與民營的中小企業借貸擔保。即便符合條件，也會比大型的國企或上市公司承擔的籌資成本要高很多。隨著互聯網金融的發展以及網絡借貸平臺的頻繁暴雷以及地方中小銀行不良資產率的增加，地方中小企業的民營企業融資更舉步維艱。二是中小企業的民營企業自身規模本來就比較小，并且大部分企業是無固定資產運營，從規模和資產上就已經金融機構排除在外，更難以獲得銀行籌資的主動支持。調查中有企業反映 “國家扶持小微企業發展的各項優惠政策好，結果小微企業去銀行申請貸款，銀行說和個人貸款要求一樣， 這么好的政策我們享受不上”。

（二）放管服結合的廣度和深度有待加大

濟南按照中央政府的部署要求，深化推進“放管服”改革，并如期完成目標。在這個過程中，不僅優化了政務資源的配置，降低了地方運行的行政成本，并且還提高了地方政府的服務效率。但在改革提升的路上，還有兩方面的問題需要重視：一方面在領悟政策和統籌協調方面不到位。基層政務服務人員認知能力的局限性會導致其對上級有關文件解讀不透徹，所以就難以根據當地的實際情況制定精準的解決措施以及更為有效的應對方案;另一方面雖然行政部門簡政放權的數量增加了，但質量卻沒有提升。地方政府同級部門或者上下級部門間存在放權力度以及放權標準不統一、不同步的問題，從而導致政務服務效率跟不上。特別是某些審批事項權限的下放存在互為前置的現象，雖然經過了層層審批，但最后企業的問題依然沒有得到快速解決，甚至出現了互相推諉扯皮。

（三）網上政務服務領域信息技術應用不足

中央黨校（國家行政學院）發布的《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告（2019）》中顯示，濟南市在我國重點城市評估排名第 21位，青島市第7位。濟南市在 “互聯網+政務服務”建設方面有待進一步強化。網上政務服務方面的瓶頸主要表現在以下方面：第一是地方政府政務數據難以做到共享、同源、安全。政務數據不能做到標準化、同步化以及統一性，并且共享開放程度不高;第二是企業和老百姓對地方政府的政務服務平臺的服務獲得感和體驗感欠缺。隨著互聯網以及自媒體的日新月異，“以消費者為中心”的引導式、集成式、個性化套餐式服務模式日趨流行，作為為企業和老百姓服務的政務平臺更要注重體驗式的服務;第三是政府辦公數字化轉型服務各部門間協作力度不夠。有些部門需要紙質材料，有些部門不需要，政務服務在戰略和資源上缺乏資源整合和深遠規劃，部門間數字協同效率不高，未充分體現政務服務的“互聯網+”改革。第四是區域內發展不平衡。根據調研數據，從總體分析，濟南市區級層面的網上政務服務水平滿意度較高，但基層的網上政務服務能力卻深受詬病。

三、濟南市營商環境優化的思路及路徑

（一）大力推動制度創新

在保障我國營商環境優化的整個現代化國家治理制度體系中，位于“制度末梢”的各級各類地方政府規范性文件是決定微觀主體所關心的“制度細節”的關鍵性節點，是國家經濟干預決策實際影響企業決策的關鍵性節點，是營商環境優化領域全面完善現代化國家治理體系和提升國家治理能力的重要著力點。

地方行政制度改革是一項系統性長遠性工程，這個過程并非一蹴而就。地方制度創新要與本區域外部環境與時俱進。濟南最近兩年，從政府層面一直在學習借鑒發達地區的先進經驗，但是要想根本突破優化營商環境過程中遇到的各種瓶頸，就要因地、因時、因事把營商環境的痛點解決掉，用實際行動不斷推動制度創新，才能徹底優化當前的營商環境。

（二）繼續擴大和深化“放管服”改革

擴大和深化“放管服”改革，要從樹立“有限小政府”理念做起。收縮政府直接參與市場競爭的領域，有利于理清政府與市場邊界，減少政府既當裁判又當運動員的現象，為企業生產經營提供更廣闊的市場空間。創新政府監管企業方式的同時，將政府的公共權力用于建立并維護好公平公正、 公開透明的市場規則，這樣更有助于與國際接軌，為企業生產運作提供國際化的競爭環境。

樹立“有限小政府”理念，可以從以下四方面著手：一是對政府事權按照重要性排序，尤其是對政府與市場交叉的領域要進行排序;二是制定明確的政府事權兜底標準，然后按照財政收入依重要順序為事權履行提供資金保障，優先保障只能由政府履行的事權;三是在保障國家安全的情況下，盡量放開各競爭領域的市場準入，允許民營資本和外資進入;四是按照政府的責任清單和權利清單行使公共權力。

（三）升級以區塊鏈為基礎的“互聯網+政務服務”應用技術

區塊鏈是信息技術的新型應用模式，是互聯網應用技術的又一次技術革新。推進以區塊鏈為基礎的“互聯網+政務服務”應用技術，不僅可以解決網上政府政務服務應用存在的數據共享和安全難題，更能借助物聯網技術支持，通過構建涉及多層級、多部門、多應用的政務數據共享平臺，從而在根源上控制數據安全風險，并且根本性解決“信息孤島”問題。“互聯網+政務服務”技術，每個城市都在進行積極探索。在探索的過程中，濟南市應重點從以下四個方面進行突破：一是政務數據的共享、同步和安全;二是地方各級政府政務資源的整合;三是政府政務服務官網“一站式模式”和客戶端APP“一體化平臺”的統一;四是政府政務業務流程的面板重塑。現階段，政府要以大數據智能化創新為技術引領，推進政務服務共享化、標準化、信息化、聯動化，加大政府信息數據開放力度，暢通聯接政府與企業、老百姓的信息通道，切實提高政務服務質量。

（四）建立人才就業大數據平臺

全面放寬落戶門檻、簡化落戶手續，為外來人口提供均等服務，使城市的常住人更為穩定。雖然濟南的落戶新政已經實施，但對各類精尖人才的吸引力不夠，對高校畢業生在濟就業的幫補力度還不夠。應該進一步加深政、校、企之間的合作，為廣大企業輸送更多的綜合性人才。應充分利用大數據的獲取與處理功能，對不同類型人才的優勢進行精準識別，從而達到吸引人才、留住人才，實現人崗匹配，長期發展的效果。

（五）推動民營經濟進一步發展壯大

雖然濟南市政府確定2020年為“民營經濟服務年”，決心為民營企業全力提供更加細致、周到、貼心的服務，但對民營企業的表彰激勵機制還不健全。應該更好的發揮好“濟企通”服務企業云平臺作用，全力打造泉城特色的惠企“直通車”一體化平臺，進一步健全常態化溝通聯系機制，推動企業家參與涉企激勵表彰政的策制定。

四、結語

當前，各類資源全球化配置，營商環境已經成為一個國家或地區的核心競爭力之一。濟南市要借助互聯網的優勢，通過加快基礎設施建設、創新改革地方行政制度、加大各類人才吸引力度、營造良好的民營企業發展環境等有效措施不斷提升營商環境的區域競爭力，進而實現更高效、更高質、更長深遠的發展。

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*基金項目：2019年度山東省經營管理科研立項課題“濟南市優化營商環境的思路與對策研究”（課題編號：JZ201910）。

（作者單位：山東英才學院）