樞紐？別扭？

袁明

一、樞紐型社會組織有必要存在嗎？

中華人民共和國成立至改革開放的三十年間，中國處于“總體性社會”時期，政府提供著幾乎所有的公共服務(wù)，是公共服務(wù)的單一供給主體，其他社會力量缺乏參與空間和參與能力，政府負(fù)擔(dān)過重，限制了公共服務(wù)提供的效能，無法很好地滿足社會公眾日益增長和多元化的公共服務(wù)需求。20世紀(jì)90年代傳統(tǒng)“單位制”福利體系迅速瓦解，舊的社會資源分配體系、控制機制、整合機制正趨于解體，而新的體系與機制尚未完善并真正起作用[1]，政府必須迅速作出反應(yīng)，以填補社會快速轉(zhuǎn)型所形成的福利制度空隙[2]。

傳統(tǒng)公共服務(wù)部門如民政、財政、司法、教育、信訪等部門，以及工青婦殘等人民團體，都在針對其各自領(lǐng)域開展綜合性服務(wù)，但各領(lǐng)域、各部門之間的界限不完全清晰，部分工作存在交叉重疊，存在重復(fù)投入、浪費資源的風(fēng)險。隨著政府職能轉(zhuǎn)移和事業(yè)單位改革的深化，部分部門或團體可能將逐步取消財政撥款機制，建立以市場為基礎(chǔ)的政府購買方式予以支持。與此同時，政府逐漸釋放空間和權(quán)力，給社會組織的發(fā)展和壯大營造了良好的環(huán)境。近年來，社會組織蓬勃發(fā)展，但普遍存在著結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)發(fā)展不平衡、專業(yè)能力不足、自力更生能力弱、社會公信力低、對政府依賴尤其是資金依賴程度較高等諸多問題，難以承接政府職能轉(zhuǎn)移之重任；且各組織背景和訴求各異，能力參差不齊。因此，樞紐型組織工作體系建設(shè)勢在必行。

二、誰能成為樞紐型社會組織？

“樞紐型”社會組織一詞最早出現(xiàn)在2008年中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》中，意見指出：“加快推進政社分離、管辦分離，構(gòu)建‘樞紐型社會組織工作體系”“充分發(fā)揮人民團體等‘樞紐型社會組織在社會組織管理、發(fā)展、服務(wù)中的重要作用，努力探索中國特色的社會組織管理模式。以人民團體為骨干，確認(rèn)一批‘樞紐型社會組織”。2011年中共上海市委頒布的《關(guān)于進一步加強本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》中也明確指出，要“充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)和社聯(lián)、文聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團體的橋梁和紐帶作用，團結(jié)、聯(lián)系相關(guān)領(lǐng)域的社會組織，逐步形成社會組織管理和服務(wù)樞紐；鼓勵和支持市經(jīng)濟團體聯(lián)合會、市商業(yè)聯(lián)合會、市體育總會等若干具有樞紐作用的社會組織，搭建社會組織黨的建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和合作共治的平臺，逐步形成社會組織自我管理、自我服務(wù)和自律自治的運作機制”。

人民團體能成為樞紐型社會組織嗎？人民團體政治性強、組織性高、群眾性基礎(chǔ)穩(wěn)固，既有“民”的身份，又有“官”的支撐，是聯(lián)系國家和社會組織之間的重要橋梁和紐帶。正因為其有“官”的支撐，因而能獲得源源不斷的人、財、物、制度和政策支持，避免出現(xiàn)其他民辦社會組織極易面臨的資金缺乏、人才短缺、合法性不足等類似問題。但人民團體普遍存在機構(gòu)臃腫、服務(wù)效能低、專業(yè)性弱、組織透明度低、行政化嚴(yán)重、公信力較差等諸多問題，且其用人制度改革相對滯后，各級財政投入不足等，本身力量十分薄弱，問題重重，無法勝任復(fù)雜的社會組織管理、孵化、培育和服務(wù)工作，很難發(fā)揮對其他社會組織的樞紐型作用；且隨著政府職能轉(zhuǎn)移和事業(yè)單位改革的深化，諸多人民團體將告別財政撥款和養(yǎng)人制度，最終轉(zhuǎn)型為社會組織，放歸市場參與競爭，如何加強自身能力建設(shè)是其急需解決的重要問題。那么，民辦社會組織能否成為樞紐型社會組織？諸多樞紐型社會組織建設(shè)指導(dǎo)意見指出，在現(xiàn)有人民團體業(yè)務(wù)覆蓋不到的領(lǐng)域，通過改造、提升、新建等形式，構(gòu)建一些新的“樞紐型”社會組織。但社會組織普遍存在資金缺乏、專業(yè)人才緊缺、組織和管理能力有限、資源鏈接與整合能力不足等諸多問題，社會組織在服務(wù)能力和服務(wù)水平上與政府、群團組織、公益類事業(yè)單位相比并不存在顯著優(yōu)勢；且部分社會組織爭當(dāng)樞紐型社會組織的初衷是獲得政府資金和政策支持，很多地方樞紐型社會組織對自身的定位是“龍頭”，但實際運行過程中卻很有“江湖氣”，因成為“樞紐型社會組織”而沾沾自喜，甚至有意破壞社會組織生態(tài)。“龍頭”不是引領(lǐng)者，而成了“龍頭老大”，長期下去，極易造成壟斷和行政化危機。

三、樞紐型社會組織如何建？

樞紐型社會組織在實踐探索過程中，積累了許多寶貴的經(jīng)驗，如北京市懷柔區(qū)婦聯(lián)多措并舉助推女性社會組織的服務(wù)與管理：一是引領(lǐng)婦女社會組織黨建及婦女組織建設(shè)；二是項目化引領(lǐng)社會組織參與服務(wù)；三是增強婦女社會組織的管理運營及服務(wù)能力；四是強化婦聯(lián)組織的自身建設(shè)，提高培育管理和監(jiān)督能力。通過培育婦女社會組織，發(fā)揮婦女社會組織的積極作用，共同開創(chuàng)了婦聯(lián)工作社會化、專業(yè)化格局，使得婦聯(lián)組織可以做到“從婦女中來，到婦女中去”，更好地發(fā)揮黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶作用[3]。又如，重慶市加強對職工服務(wù)類社會組織的政治引領(lǐng)、示范帶動、聯(lián)系服務(wù)，通過加強互聯(lián)互通、聯(lián)合打造平臺、推進購買服務(wù)等多種方式做好聯(lián)系引導(dǎo)工作，通過委托、承包、購買服務(wù)等方式交給社會組織承擔(dān)的有效方式，為職工服務(wù)類社會組織提供組建保障、業(yè)務(wù)拓展、能力提升等方面的服務(wù)，推動社會組織健康發(fā)展。共同搭建需求調(diào)查、訴求反映、工作評估、解決問題的交流平臺，建立職工服務(wù)類社會組織民主協(xié)商議事機制，促進資源共享、共同發(fā)展[4]。探索初步形成“人民團體+社會組織”工作新格局，創(chuàng)新“1+1>2”的社會化服務(wù)模式。

簡而言之，樞紐型社會組織并非把某些社會組織做大做強，關(guān)鍵在于平臺的搭建、制度的建設(shè)以及服務(wù)生態(tài)的打造。需要扭轉(zhuǎn)思路，建樞紐型社會組織并非目的，而是手段，目的在于進一步培育和發(fā)展社會組織，盤活社會資源，激發(fā)社會活力，引領(lǐng)社會力量廣泛參與社區(qū)建設(shè)、服務(wù)居民，促進社區(qū)發(fā)展，推動社會治理重心向基層下移，打造新的服務(wù)生態(tài)。社會組織建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，必須堅持系統(tǒng)性謀劃、綜合性治理、體系化推進及協(xié)同性發(fā)展。建立集需求采集、關(guān)系協(xié)調(diào)、資源整合、社會監(jiān)督、服務(wù)管理、孵化培育于一體的信息化社會綜合服務(wù)平臺，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)合、社會協(xié)同、全民行動的社會治理機制，構(gòu)建“精準(zhǔn)、規(guī)范、快速、高效”的社會服務(wù)體系，實現(xiàn)社會治理問題“及時發(fā)現(xiàn)、及時處置、及時反饋”，切實改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升公共服務(wù)效率，滿足社會服務(wù)需求。與此同時，注重促進基層探索與頂層設(shè)計的良性互動，逐步建立起社會組織服務(wù)體系。

參考文獻

[1]洪大用.應(yīng)對高風(fēng)險社會[J].瞭望新聞周刊，2004（6）：61.

[2]李培林，王思斌，梁祖彬，等.構(gòu)建中國發(fā)展型的社會政策：“科學(xué)發(fā)展觀與社會政策”筆談[J].中國社會科學(xué)，2004（6）：4-8.

[3]懷柔區(qū)文明辦.懷柔區(qū)婦聯(lián)多措并舉助推女性社會組織的服務(wù)與管理[EB/OL].（2018-11-06）[2020-12-23].http：//www.bjwmb.gov.cn/ xxgk/xcjy/t20181106_914490.htm.

[4]中國工會新聞.重慶探索工會組織引領(lǐng)社會組織服務(wù)職工新模式[EB/OL].（2018-11-06）[2020-12-23].http：//acftu.people.com.cn/ n1/2016/1109/c121801-28847236.html.