國有企業戰略管理困境解析

劉志斌

[摘要]戰略管理對企業經營發展極其重要。國有企業作為我黨執政興國的重要物質基礎和政治基礎，在經濟社會改革發展中肩負重要責任。面對世界百年未有之大變局，身處“兩個一百年”奮斗目標交匯的重要歷史節點，國有企業強化戰略管理工作意義深遠。實踐中，國有企業戰略管理卻面臨諸多困境，其表現和原因究竟為何？如何做好國有企業戰略管理工作？本文以地方平臺型國有企業戰略管理實踐為依托，對相關問題進行研究探討，并給出政策建議。

[關鍵詞]國有企業? 戰略? 戰略管理? 責任

黨的十九屆五中全會，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱“《建議》”）。《建議》由習近平總書記親自領導制定，是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的綱領性文件，是今后五年乃至更長時間中國經濟社會發展的行動指南。參考過往幾屆五中全會流程經驗，有機構預測2021年全國兩會將正式通過并公布“十四五”規劃全文;2021年下半年，各行業領域“十四五”具體規劃將逐步落地，國資系統“十四五”規劃便是其中之一。

自2020年下半年以來，中央企業和各地方國有企業紛紛啟動了“十四五”規劃編制工作。國有企業戰略管理再次成為熱點話題。“紙上畫畫，墻上掛掛”似乎成為很多國有企業戰略規劃的窘迫寫照;“國有企業不需要戰略”的觀點也有不少認同者。事實真是這樣嗎？

筆者長期供職于國資監管部門和大型平臺類國有企業，先后參與多個戰略規劃編制項目，也多次就戰略管理工作向中央企業、地方國有企業、國資監管部門、大型咨詢機構的領導或專家進行咨詢請教。結合工作體會，現對國有企業戰略管理的現實困境，以及如何有效開展戰略管理的話題進行探討分析。

1? 從戰略到戰略管理：概念梳理

戰略，從字面意思可理解為戰爭的策略。韋氏詞典對戰略一詞的解釋便可歸納為：規劃、指揮大型軍事行動的科學，在和敵軍交戰前作出部署，調動軍隊進入最具優勢的位置。在進入管理學范疇后，戰略一詞被賦予了新的內涵。被譽為“戰略管理第一人”的哈佛商學院教授邁克爾·波特認為：戰略是定位、取舍和建立活動之間的一致性，就是企業在競爭中做出取舍，其實質是確定什么可以不做。全球頂尖營銷戰略家、“定位”理論之父杰克·特勞特則提出：戰略是指企業如何在顧客心智中建立差異化定位，并由此來引領企業內部運營。其實，戰略不僅應用于軍事和企業，同樣可用于國家、地區、特定組織或群體。從這個角度講，百度百科的解釋更具適用性：戰略，是一種從全局考慮謀劃以實現全局目標的規劃，戰術只為實現戰略的手段之一;戰略是一種長遠的規劃，遠大的目標。爭一時之長短，用戰術就可以達到，如果是“爭一世之雌雄”，就需要從全局出發去規劃，這就是戰略。

聚焦國有企業這一特定研究范圍，立足企業管理視角，筆者對國有企業的戰略與戰略管理給出如下解釋：

1.1? 戰略

指國有企業面向未來一定階段，綜合內外部環境資源條件，結合國家戰略、城市定位、國企 職責、產業發展等因素，所確定的自身發展目標，以及為實現目標所明確的具體路徑、關鍵舉措、保障安排等組成的全局性、系統性策略集合。

戰略規劃與戰略意思相近。當戰略規劃作名詞理解時，含義與戰略基本相同，但一般指代更為具體的策略集合，類似行動方案;當其作動詞理解時，指國有企業制定戰略的具體工作流程及成果文件。

1.2? 戰略管理

指國有企業制定戰略，以及依靠企業內部能力與資源配置將戰略付諸實施，并在實施過程中進行持續評估和調整優化的所有相關管理活動。

戰略管理是企業管理的重要組成部分，它不僅包括戰略制定，而且包含將制定的戰略付諸實施，以及對戰略進行評估并調整等環節，因此是全過程管理，是一種動態的、總體性管理活動。

2? 國有企業戰略管理的重要意義

黨的十九屆五中全會，對我國在新階段面臨的新形勢進行了科學研判。當前，我國正處于全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵時期。世界正經歷百年未有之大變局，我國發展環境面臨深刻復雜變化，不確定性和不穩定性明顯增加，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠。我國已轉向高質量發展階段，制度優勢顯著，經濟長期向好，市場空間廣闊，發展韌性強勁，同時發展不平衡不充分問題仍然突出，重點領域關鍵改革任務仍然艱巨。

國資國企改革正是上述“重點領域”之一。國有企業作為中國特色社會主義市場經濟的重要主體，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。多年來，中央企業和地方各級國有企業，在推動經濟社會發展、保障和改善民生、增強國家綜合實力等方面做出了重大貢獻。但面向未來，面對日益激烈的國際競爭和轉型升級的巨大挑戰，國有企業如何更好地適應市場化、現代化、國際化的新形勢新要求，真正做強做優做大，為實現中華民族偉大復興中國夢作出新貢獻，是所有國資系統從業者共同面對的時代課題。在國有企業改革過程中，相比于混合所有制改革、三項制度改革等焦點議題，國有企業戰略管理受到的關注較少，相關工作還有很大改進空間。無數成功與失敗案例均表明：戰略管理對國有企業而言，具有極端重要性。主要體現為：

一是統一思想。國有企業制定戰略的過程，是一個廣泛聽取意見、匯聚集體智慧的過程。通過資料調研、訪談、實地調研、問卷調查、座談、專題研討等方式，可以全面梳理企業經營發展中的優勢、劣勢、機遇、威脅，客觀研判外部環境，準確評估內部各方面資源能力條件，聚焦國有企業職責定位，集思廣益、群策群力，圍繞國有企業的價值實現與使命擔當，廓清最小公倍數，找到最大公約數，最終形成國有企業特定發展階段的一致追求，有效推動企業全員，尤其是管理層彌合分歧、統一思想、強化共識、形成合力。

二是把準方向。戰略的核心要素是目標。確定了發展目標，國有企業才能明確發展方向，才會找到自身在區域、產業中的發展愿景，找準所需實現的經濟價值、社會價值、政治價值，并為之開展經營管理活動，有效運營國有資本。在分工高度發達的今天，沒有一家企業需要去做所有的事，也沒有一家企業能做所有的事。沒有目標就不知道要去哪里，激烈的市場競爭也不允許企業不斷試錯。找不對發展方向，就會誤入歧途并越走越遠。所謂方向比努力更重要。如果說私企虧損破產會造成投資者血本無歸，那么國企經營不善則意味著國有資產流失，蒙受損失的是國家和全體人民。

三是驅動發展。與過往依賴投資驅動、追求做大規模不同，未來國有企業將不斷深化供給側結構性改革，聚焦高質量發展。戰略驅動日益成為國有企業創新發展的重要動能。國有企業戰略目標不僅要在企業內部達成共識，更要符合國有資本布局整體安排，符合地區經濟產業發展客觀要求。戰略是國有企業對上級股東，對本企業干部職工，以至對國家和人民的莊嚴承諾。鑒于戰略目標必然具有前瞻性、挑戰性，需要國有企業對標行業標桿，持續加強黨建、市場拓展、科技研發、基礎管理、風險管控、人才建設、文化建設等各方面工作才能實現。通過分解戰略，將戰略目標融入各年度工作安排，作為績效考核重要內容，必然驅動國有企業相關工作不斷提升新水平、取得新突破。戰略落地的過程，就是國有企業全面提升的過程。

四是整合步調。每戶國有企業都是中國特色社會主義市場經濟的重要主體，都是所在地區國資系統的重要組成單位。步入“十四五”關鍵時期，國有企業不僅要實現國有資本保值增值，在深化供給側結構性改革、引領高質量發展，穩增長、調結構、促就業、保民生等領域也肩負著重要使命。十八大以來，黨和國家對國資國企改革作出一系列戰略部署，客觀要求國有企業不僅要目標明確、路徑清晰，更要步調統一。單個國有企業的戰略，既是對本級國資系統整體部署的承接貫徹，也為實現國資國企改革宏偉目標提供了微觀支撐，與國資系統戰略是部分與整體的有機關系。單個國有企業內部需要做到“一盤棋”，統籌調配資源;某一層級或地區的國有企業改革發展，更須要堅持大局意識，統籌謀劃安排。國資監管部門通過指導、規范國有企業戰略管理工作，將各項改革任務嵌入各企業轉型發展，是推動相關工作落地見效的有效手段。

3? 國有企業戰略管理的現實困境

實踐中，國有企業戰略管理面臨諸多困境。這些困境具體表現和產生的原因包括以下幾個方面。

3.1? 困境表現

3.1.1 編制流于形式，戰略束之高閣。部分國有企業缺乏主動謀劃，僅滿足于按照上級要求，完成五年規劃或三年滾動規劃這些規定動作，只求交差，不求質量，不關心戰略是否科學、可落地。制定戰略過程中，相關工作蜻蜓點水，遇到難題繞著走，不深究、不系統，造成規劃編制不嚴謹，結論不科學，戰略成果無法指導企業與時俱進地高質量發展。規劃除了用于上報，大多掛在墻上或躺在文件柜里，隨著時間流逝而少人問津。

3.1.2 調整變化頻繁，戰略執行中斷。國有企業始終處于國有資本布局優化和結構調整過程中。近年來，通過混合所有制改革、清理僵尸企業等方式，國有資本正加速從不具備競爭優勢的充分競爭領域退出，向符合國家戰略，關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業、關鍵領域、優勢企業集中。地方國有企業還需加大對地區支柱產業、新動能產業及民生保障、基礎設施等領域的投資力度。國有資本布局優化和結構調整直接表現為企業調整重組，如股權劃轉等。經常是某國有企業戰略剛確定，甚至還在制定中，企業的核心資產、業務或人員就因重組發生了顯著變化。“計劃趕不上變化”造成戰略執行頻繁中斷，最后往往不了了之。

3.1.3 缺乏機制保障，戰略作用受限。有的國有企業董事會下設的戰略委員會空有其名，實際不履行相應職責，造成戰略管理缺失重要一環，董事會也難以從戰略角度對公司重大投資決策等進行有效把關;有的國有企業未設置專職戰略部門，相關工作由其他部門代行，造成職能弱化、邊緣化;有的國有企業雖有專職戰略部門，但人員少、專業不對口，且被非戰略工作占據大量時間精力;有的國有企業戰略管理制度缺失，流程不明，工作開展缺乏制度依據和流暢機制;有的國有企業戰略制定與執行兩張皮，戰略只停留在口頭，年度經營計劃不體現，績效考核不納入，作用無法得到發揮。

3.1.4 陷入“外腦”困惑，迷失自我角色。有的國有企業過度迷信中介，認為只要聘請第三方機構就能解決所有戰略問題，從管理層到對口部門都當上了甩手掌柜，一切工作交給中介。合作過程中只問結果，對工作流程、質量管控漠不關心，需要甲方配合的資料查閱、訪談、調研等也支持不足，不參與戰略關鍵內容研討或敷衍了事，結果就是戰略編制周期反復延長，戰略報告針對性不強，應用價值差。有的國有企業過度排斥中介，認為請中介既麻煩又費錢，還沒效果，習慣于組織內部力量，定個框架、列個分工就開編，先安排各部門分頭寫，最后簡單匯總，既不專業也無效率，注定在宏觀環境分析、行業對標、問題總結等方面缺乏深度廣度，造成戰略質量不高、權威性不足，難以被認可和應用。

3.2? 原因分析

3.2.1 道的層面：對戰略管理認知不足，定位錯誤。不少國有企業認為戰略只是表面文章，業績是干出來的，不是規劃出來的。實干沒有錯，但所謂既要埋頭苦干，更要抬頭看路。面對復雜的國際局勢和艱巨的改革任務，科學確定發展目標、發展路徑和關鍵舉措對國有企業至關重要，這些正是戰略管理的成果輸出。雖然國有企業調整變化多，但充分預判可能的變化，也是制定戰略的一部分。國有企業的戰略愿景絕不局限于企業自身，更要著眼于國資國企整體質量提升與功能發揮。唯有以科學的戰略為指引，國有企業才能適應時代要求，加快轉型升級，提升核心競爭力，才能更主動地應對各類變化，甚至主導推動調整重組。錯誤地認為國有企業只需執行上級命令，沒有自主發展空間和必要，在機構設置、人員配備、戰略分解與考核等方面缺乏系統安排，這類國有企業沒有真正樹牢市場主體意識，必然在實踐中走向失敗。

3.2.2 術的層面：對戰略管理理解不深，應用過窄。部分國有企業認為戰略的任務只是確定長遠發展目標，與日常經營管理關系不大;對戰略的應用僅限于印制手冊、張貼標語、豐富企業宣傳片。戰略應用少，作用不突出，自然會覺得它不重要。事實上，戰略管理不僅包括戰略制定，更重要的是戰略目標的分解、考核、評估，也包括戰略環境的持續監測，戰略指標的動態調整，以及為實現戰略而相應開展的組織架構優化、體制機制完善等。更重要的是，通過戰略管理，在企業全員心中樹立戰略驅動的發展理念，打造戰略引領的企業文化，不斷提升向心力、凝聚力，匯聚強大的發展動能。

3.2.3 器的層面：對戰略管理缺乏實踐，工具匱乏。很多國有企業投入大量資源編制形成了質量較高的戰略，但對戰略如何分解落地、如何融入績效考核，進而轉化為企業發展的重要驅動力沒有實操經驗，缺乏有效工具和手段，極大地限制了戰略成果應用，也無法扎實推進戰略確定的各項安排。此外，因為無法對戰略進行有效宣貫，造成戰略雖好卻只停留于少數管理者頭腦中，沒能成為企業全體干部職工的行動宣言與共同理念，用來指導具體工作。

4? 國有企業戰略管理的關鍵要素解構

國有企業戰略管理是一項系統性工作，影響其成敗的因素很多。受篇幅所限，筆者結合工作體會，從參與主體、基本流程、外在因素、保障手段這四個維度對國有企業戰略管理要素進行分析解構。

4.1? 國有企業戰略管理的參與主體

4.1.1 國有企業股東（或國資監管部門）。國有企業股東（或國資監管部門）作為國有企業戰略的審批或備案單位，重點關注戰略對本級工作任務的承接與支撐，肩負指導、推動、規范職責。其直接影響國有企業管理層對戰略管理的重視程度。

4.1.2 國有企業。國有企業是戰略管理的實施主體和實踐對象。其中，黨委（黨組）會和董事會審議戰略報告，管理層統籌領導推動戰略管理工作;專職部門牽頭戰略管理，負責完善制度、具體組織、對接中介、宣貫分解、持續評估，以及提出動態調整建議等職責;企業全體干部職工是戰略管理的參與者和執行者，獻計獻策，通過本職工作推動戰略落地。

4.1.3 中介機構。中介機構是國有企業戰略管理的外部支持單位，可為企業戰略管理提供專業咨詢意見和操作指導，常見形式是接受國有企業委托，提供戰略制定、戰略咨詢等有償服務。

4.1.4 其他相關方。其包括行業監管部門、客戶、產業鏈合作伙伴等。作為國有企業開展資本運營和生產經營活動的相關方，它們對國有企業制定戰略和實施戰略管理有重要影響，是檢驗戰略是否科學、戰略管理是否有效的重要參考。

4.2? 國有企業戰略管理的基本流程

4.2.1 戰略編制。國有企業按照上級單位要求或自身轉型發展需求，在特定時點啟動戰略編制工作。一般由管理層發起，由專職部門具體組織推動。為利于統籌協調推進，建議成立由國有企業黨委（黨組）、董事會主要負責同志掛帥的專項領導小組，由公司管理層、各職能部門和經營主體負責同志組成的相關工作組，還可結合實際由專職部門與中介機構組成聯合項目組，具體開展戰略編制工作，直至戰略報告經黨委（黨組）會、董事會審議通過，報上級單位審核或備案。

4.2.2 戰略分解。戰略要落地，必須將遠大目標轉化成具體工作任務，分解到各部門、經營主體甚至具體崗位。這一步至關重要。戰略源于生產經營，也必須回歸生產經營。實踐中，可以將戰略目標先進行階段劃分，再以年為單位做進一步細化，并將具體目標融入年度經營安排，納入各部門、經營主體的年度重點工作，尤其要納入年度績效考核指標體系，明確完成標準、成果形式與時間節點。

4.2.3 戰略執行。戰略執行就是國有企業的日常經營發展;戰略執行的過程，就是踏踏實實做企業、凝心聚力發展企業的過程。國有企業的發展成果，無論收入、利潤等經營指標，還是市場占有率、同類企業排名等行業指標，抑或品牌價值、社會榮譽等其他價值體現，都是戰略執行的具體效果。

4.2.4 戰略評估。在戰略執行過程中，國有企業的內外部環境會持續變化，細小、線性的變動往往影響較小;重大、突發的變動則會影響顯著，甚至改變行業格局或區域環境。要保證戰略管理順利實施，必須通過戰略評估體系對制定并實施的戰略效果進行評價，以便采取相應措施完善。建議戰略評估以半年或季度為周期開展，可與經濟運行分析工作統籌進行。對于內外部環境條件的重大變化，專職部門要及時形成專題報告和建議，推動管理層決策，及時有效應對。

4.2.5 戰略動態調整與更新。依托于持續不斷的戰略環境監測，以戰略評估為基礎，適時對戰略進行動態調整，并在必要時進行戰略更新十分必要。動態調整是戰略管理的重要內容，戰略本身就蘊含著與時俱進的內在要求。當國有企業的核心資產、主業構成、商業模式等關鍵變量發生根本變化時，對原有戰略進行調整已經無法適應需要，就需要更新戰略，即重新制定戰略。新戰略不應完全另起爐灶，要做好企業多年發展過程中沉淀的核心能力、優秀文化等的傳承與創新。

4.3? 國有企業戰略管理需重點關注的外在因素

4.3.1 國家戰略。作為企業，國有企業除了要自主經營、自負盈虧，創造經濟價值外，還須履行好黨和國家所賦予的政治責任、社會責任。這是與非國有企業的根本區別。國有企業制定戰略，必須始終以國家戰略為指引，找準自身在國家戰略中的位置。只有融入國家戰略、服務國家戰略、借力國家戰略，國有企業才能搶抓政策紅利，贏得發展主動。

4.3.2 城市發展。除中央企業外，各級地方國有企業均在所在地扮演著重要角色，貢獻利稅、保障就業、做強產業，甚至影響區域金融、營商、生態環境。地方國有企業注定帶有其所在區域尤其所在城市的烙印，與所在城市相輔相成，甚至榮辱與共。國有企業制定戰略，需要充分結合所在區域和城市的發展定位，找準自身在當地產業或城市功能體系中的位置，將服務城市發展作為重要考量，與所在城市良性互動。

4.3.3 產業環境。國有企業制定戰略，要對所處產業或行業進行系統、深入、全面分析，尤其要結合新一代信息技術、消費升級等因素，合理預判產業發展變動趨勢。只有將自身置于產業或行業中，明確價值鏈的利益相關者和彼此訴求，找準商業模式，才能在市場競爭中生存發展。要樹立專業創造價值理念，不能依靠國有身份謀求壟斷政策或資源并坐享其成、坐吃山空。要秉持開放理念，將利益相關方融入國有資本運營生態圈，謀求互利共贏，營造產業發展良好生態。

4.4? 國有企業戰略管理的保障手段

4.4.1 管理層重視。管理層對戰略管理工作的真正認同與高度重視，是國有企業戰略管理的先決條件，決定著相關工作機制是否順暢和資源配置能否到位。隨著國資國企改革不斷深化，國有企業經營管理者水平持續提升，對戰略管理的重視程度明顯增強，但部分國有企業仍需進一步改善。

4.4.2 配套機制健全。一是要健全完善國有企業戰略管理相關制度與工作流程，做到有章可循、流程優化;二是要在切實發揮黨組織把方向作用基礎上，做實董事會下設戰略委員會，發揮好董事會及專門委員會的戰略管控職能;三是要配齊戰略管理工作專職力量，通過培訓等多種方式不斷提升其履職能力和實操經驗。

4.4.3 考核應用充分。戰略要用起來，而非掛起來。推動戰略落地最有效的方式之一，就是建立戰略導向的績效考核評價體系。將戰略指標做年度分解，納入企業的年度經營計劃，融入各部門、經營實體考核指標體系;將戰略部門納入績效考核小組，對戰略項目和任務完成情況打分，直接與被考核對象的績效獎懲、職位晉升、解續聘等掛鉤。

4.4.4 企業文化彰顯。戰略驅動要成為企業核心發展理念之一。企業文化中必須體現戰略確定的使命、愿景、企業價值觀等核心內容。只有當戰略充分融入企業文化，為企業全員所認同，才能內化于心、外化于行，驅動國有企業上下一心，向著共同目標奮進。要做好宣傳引導，切實發揮企業文化對戰略落地的促進和保障作用。

5? 優化國有企業戰略管理的幾點建議

5.1? 認清自己

國有企業戰略管理的基礎是企業實際，終極目標是做優做強做精主業，進而完成好使命責任。因此，必須對企業自身有準確、全面、客觀的認知，要堅決摒棄諱疾忌醫的錯誤心態，不能在制定戰略過程中刻意回避、有所隱瞞、信息不真、資料不實。實事求是是科學制定戰略的前提。同時，也要合理看待企業當前情況，不要妄自菲薄、裹足不前，而要深挖潛力，抓住自身核心資源和優勢，找準問題和短板，把握住機遇，明確發力方向，實現突破發展。

5.2? 研判形勢

要堅持全局思維、動態視角，科學研判國際形勢、區域發展和產業演進，既認清現在，又合理預見未來的變化和趨勢。要辯證分析機遇與挑戰的關系，善于在危機中育新機，于變局中開新局，尤其是要做到居安思危、未雨綢繆，在日子舒服的時候就要主動謀劃長遠，不要等到危機來臨才被動求變。

5.3? 用好中介

高水平的中介機構，可以給國有企業制定戰略、做好戰略管理提供有力支持。中介機構基于其成熟的理論體系、豐富的項目經驗、高效的工作流程、多樣的工具手段，以第三方身份開展戰略制定等工作，在內部訪談、總結問題、提出業務調整與架構優化建議等方面，更容易得到企業認可與重視。但并不排除有的中介機構基于自身水平不高、中標價過低等因素，不真正投入資源，套用其他項目成果拼湊對付。國有企業必須堅持以我為主，在規范程序、選好中介基礎上，明確雙方責任分工，全力支持配合中介，同時有效發動內部力量，凝聚集體智慧，直接參與戰略研討，盯緊項目質量，確保制定的戰略適應企業實際需要。