執政16年，默克爾背后的“超穩定政府”

謝奕秋

2021年2月，意大利又換總理了。過去75年里，該國44任總理的實際任期，平均下來僅1.7年。其政壇走馬燈之頻，連一度號稱“十年九相”的日本，都要甘拜下風。

德國恰恰相反。聯邦德國總理的實際任期，平均長達9年。當下默克爾的16年超長總理任期，也只是剛剛比肩她的政治導師、“統一總理”科爾，比“西德首任總理”阿登納多了兩年而已，符合德國政府“慣性穩定”的預期。

雖然德國不在全球前10個政治最穩定的國家之列，但在經濟總量排名前10的大國里面，它的政治穩定性數一數二。如同德系車高速上的平穩是基于新型發動機、風阻設計、懸掛調校等技術偏好，德國總理能獲得相對長的任期，也與戰后國民性、憲政設計、政黨協商等制度文化的影響有關。

厭惡不確定性

制造業立國的聯邦德國，有著厭惡政治風險的天然偏好。不同于農業、建筑業、服務業等偏向于本地消費，制造業是以全球開放型市場為開拓目標的。制造業大企業不希望受到本國和出口對象國的政治不確定因素干擾。

上屆德國大選后，兩大主流政黨雙雙席位縮水。第二大黨社民黨，吸取參與上屆聯合政府的教訓，不愿第三次為默克爾站臺，有意退出結盟談判。其標志是2018年1月，社民黨以黨代會表決形式，否定了該黨主席舒爾茨與默克爾就推進組閣談判所達成的合作意向。這讓德國政治的不確定性風險，上升到多年來新高。

但兩個月后，默克爾再次組建與社民黨的“大聯合政府”，讓懷疑者大為驚訝。

這主要是由于社民黨受到了本國制造業的壓力。比如，德國機械設備制造業聯合會總裁蒂洛·布羅特曼說：“正當美國發起貿易戰之時……我們卻不必要地專注于內部事務?！睋Q句話說，德國制造業大企業不希望“二戰結束以來德國最長時間的政治僵局”威脅到德國接下來的貿易談判地位。

社民黨是德國歷史最悠久的政黨，也是西德工業區最強大的政黨。而制造業不同于金融業的特點在于，它不光關乎資本，更關乎藍領的大量就業崗位。社民黨傾向于為工人提供社會保障，就不能無視本國制造業上下的呼聲。

工人家庭出身的社民黨籍總統施泰因邁爾，很清楚這一點。他在默克爾的聯盟黨與自民黨和綠黨的三黨聯合組閣方案流產后，為了國家利益，力推社民黨與聯盟黨“復合”。

當時，曾任歐洲議會議長、原本想入閣擔任外長的社民黨主席舒爾茨，為了爭取黨內少壯派對于“大聯盟”方案的支持，同意辭去黨主席，并推舉在上屆“大聯合政府”中擔任勞工部長的納勒斯接任黨主席。

納勒斯在社民黨左翼團體中頗有影響，她出面支持“大聯盟”，加上舒爾茨2月辭職后，社民黨副主席、漢堡市長肖爾茨代理黨主席，內定入閣擔任財長，所以3月的社民黨注冊黨員全體表決，結果（66%贊成“大聯盟”）就不令人意外了。

這個國家對不穩定的極度恐懼，可以追溯到魏瑪共和國，當時議會平均有14個政黨就座，執政聯盟就和好萊塢婚姻一樣不穩定。

問題是，納勒斯4月接任黨主席，次年6月便因本黨在歐洲議會選舉和不來梅地方選舉中的慘敗而辭職。社民黨為展現新貌，由全體黨員選舉雙主席，結果社民黨籍的副總理兼財長肖爾茨及其競選搭檔，竟不敵兩位曾明確承諾要退出與默克爾“大聯盟”的候選人。

就在外界以為默克爾時代或將在2019年夏季提前終結的時候，社民黨黨內元老又紛紛發話，向兩位低知名度的新主席施壓，表示德國經濟承受不起再一次政治波動的代價（當年德國經濟已現衰退跡象）。

于是奇跡般地，兩位新主席艾斯肯和博爾揚斯從左派的煽動者變成了溫順的官員，為了經濟大局，不再提“恢復意識形態的純潔性”了。

聯邦德國政客是有大局觀的經濟動物，這一點再次得到了證明。

這種從懸崖邊緣撤退的反應，也植根于德國歷史。這個國家對不穩定的極度恐懼，可以追溯到魏瑪共和國，當時議會平均有14個政黨就座，執政聯盟就和好萊塢婚姻一樣不穩定。

魏瑪共和國是德國的第一次民主試驗。它成立于德國一戰戰敗后，需要簽署不受歡迎的《凡爾賽條約》，并且不斷受到左右翼極端分子和軍方的破壞，最后因為無力應對大蕭條帶來的經濟和社會危機（危機最嚴重時1/3的德國人失業，而股市暴跌的美國無法再提供德國所急需的貸款），被迫結束15年的短暫政治生命。

德國人對于煽動性的政治激情的不信任，還來自魏瑪之后的事情。那種在華盛頓或倫敦被視為司空見慣的高談闊論或言語攻擊，會令某個年齡段的德國選民憂心忡忡?！耙驗橄Ｌ乩眨敶聡无o令的調色板故意狹窄、謹慎和乏味?！庇鴼v史學家蒂莫西·加頓·阿什說。

雙向制約權力

在聯邦德國70多年的民主實踐中，只發生過一次與大選無關的重大政局異動。議會制下這種罕見的政治穩定，要歸功于1949年通過、且定期修繕的《德意志聯邦共和國基本法》（又稱《波恩憲法》，以下簡稱《基本法》）。

二戰結束后的4年，是德國政治的淬火期。律師之子、曾被納粹政權監禁的科隆前市長康拉德·阿登納，成立了匯集新教徒和天主教徒的“基督教民主聯盟”（基民盟），推動了《基本法》的出臺。

這部憲法兼容了1871年德國憲法的“統一各邦”和1919年魏瑪憲法的“央地分權”特征，同時消除了國家元首的獨斷權力。

阿登納經歷了德意志帝國、魏瑪共和國、第三帝國時期，深知魏瑪共和國總統興登堡伙同總理布呂寧，頻頻使用“緊急法令”繞開甚至解散國會來處理國務，才讓后來任總理的希特勒有機可乘。因此，《基本法》架空了總統職位，同時限制了總理解散議會的權力。

比如，上屆議會大選于2017年9月24日舉行，本屆大選只能在今年秋季擇一星期天舉行（允許的時間窗口為兩個月）；總理不能任意解散聯邦議院，除非在議會針對自己的不信任案被通過（或信任案被否決）卻未能選出新總理之時。

后一罕見情形，在默克爾的前任總理施羅德身上就發生過。當時，施羅德為了將大選時間從2006年提前一年，主動讓議會否決針對自己的信任案，然后對總統提請解散議會、提前大選。但施羅德最后還是弄巧成拙，白白減少了一年任期卻輸掉了大選。

為了貶低政治冒險主義、平衡總理與議會的關系，《基本法》規定，議會不能僅以簡單的不信任投票就罷免總理（即便投票通過，總理依然掌權，反倒可以解散議會），而只能通過“建設性的不信任投票”來尋機罷免。所謂“建設性”，即在排擠現任總理的同時，需要提出一個新總理人選。這是同步操作，因為不確定性大，有野心者若想得到多數議員支持，所需技巧堪稱宮廷政變級的。

自1949年美英法占領區合并為西德以來，德國只有兩次（1972年和1982年）進行了“建設性的不信任投票”，只有一次（1982年）成功，即當時擔任基民盟主席已有9年的赫爾穆特·科爾，伙同自民黨拉下社民黨籍的總理赫爾穆特·施密特那次。

這種特殊類型的不信任投票是德國人發明的，但今天也在其他國家得到使用，如在比利時、西班牙、匈牙利、斯洛文尼亞和非洲的萊索托。

如果僅僅是讓總理與議會在任期上相互制衡，還不足以防止一時控制議會的執政大黨萌生突破憲法而擴權的沖動，或像日本那樣，由于執政黨黨內的派閥政治導致黨首頻繁更迭，影響政權穩定性。

德國通過聯邦參議院（Bundesrat）的設置以及賦權給各州，重新審視和放慢立法進程，且減少了政客們對于聯邦政府權力的無謂爭奪。

《基本法》規定，議會不能僅以簡單的不信任投票就罷免總理（即便投票通過，總理依然掌權，反倒可以解散議會），而只能通過“建設性的不信任投票”來尋機罷免。

聯邦參議院又被稱為“第二議院”。不同于聯邦議院（即通常所稱的德國議會），聯邦參議院的69名成員不是選舉產生的，而是由各州州政府推薦的。聯邦參議院必須同意聯邦議院提出的幾乎所有立法，但可以阻止對地區權力的侵犯，還能以1/3以上票數否決對《基本法》的修改。

不像日本有多達47個“平行”的都道府縣，8300多萬人口的德國只有16個州級行政區。其中，柏林和漢堡市被稱為“城邦”，而不來梅則由市、港市兩個城區組成；其余13個“地區州”從人口1700多萬的北威州到只有100多萬居民的薩爾州，大小不一。

州份少，州長政績容易凸顯，何況《基本法》將自然保護、文化發展、高等教育、公共衛生等方面的權力更多保留給各州。所以，聯邦政府以外有政治野心者，可以競選更容易直取總理之位的州長，而不是做普通的聯邦議員（每屆可達六七百人）。

聯邦德國共8任總理中，庫爾特·基辛格、勃蘭特、科爾、施羅德，曾分別主政巴符州、西柏林、萊法州、下薩克森州，而赫爾穆特·施密特和默克爾則當過聯邦議員。

德國沒有美國那樣迭出總統候選人的實權參議院，也就缺少格外對抗性的日常政治；美國參議員是以批評總統、杯葛立法吸引眼球的，而德國聯邦和州的主政官員要做成實事，才能積累聲譽。長此以往，德國政治中講求共識的溫和文化就占了上風。

大黨也得結盟

聯邦德國的歷任總理，要么出自基民盟，要么出自社民黨。但外界容易忽略的是，這兩大主流政黨都沒能單獨組閣過，哪怕它倆在上世紀80年代末綠黨崛起前，曾長期控制聯邦議院約90%的席位。

過去基民盟（與巴伐利亞州姊妹黨“基社盟”合稱聯盟黨）常與自民黨聯手，社民黨常與綠黨聯手，現在兩大主流政黨之間聯手，卻變得更加常見。一個重要背景是，新世紀白領工作的增加，導致階層之間的壁壘被打破，消除了兩大主流政黨合作的障礙。

另一個因素是，新興政黨崛起背景下，聯邦議院的選舉方式從原先有利于大黨，變得不利于大黨。

大黨通常人才濟濟，擅長在上百個單選區內“地推式”競選，贏家通吃，如聯盟黨在2013年大選中，就輕取全國299個單選區中的260個。但德國的“混合名額比例代表制”卻要求：選民把第二張票投給政黨，再由政黨以州級行政區為單位，按本黨實得政黨票的比例，分配對應的聯邦議席（包括單選區議席）。這在以往無損大黨的優勢，但在擅長造勢的中小型政黨興起后，情況就不同了。

2016年的選舉公平化改革，更強化了這一多黨制趨勢。如果一黨在單選區議席上的累計斬獲超出其政黨得票比例，為了滿足比例代表制的偏好，聯邦議院就得再增加總議席數（譬如，上屆大選后增加到709席），以補償那些沒能從單選區議席上占便宜的政黨。

有了這種類似稅收上“劫富濟貧”的選舉公平化改革，中小型政黨只要搞好形象營銷，在大選中贏得5%以上政黨票（或贏得3個以上單選區議席），不需要在“地推”上下太大功夫，就能分得可觀議席。而基民盟和社民黨，在隨后的大選中雙雙損失不少議席，就是可以預期的了。

木已成舟，聯盟黨（基民盟+基社盟）在2017年大選后分得的議席，只占聯邦議院總議席的34.7%，即便加上自民黨的議席也還是無法過半，只好再跟綠黨談判，希望組建“黑黃綠”（牙買加國旗顏色）三黨聯盟。但三黨協作的難度太高，難產后聯盟黨又只好讓出更多內閣職位，還跟社民黨（占總議席的21.6%）搭班子。

30年前還尖銳對立的兩大主流政黨，近16年里三次搭伙。這跟社民黨在格哈德·施羅德總理任內（1998—2005年）變得更加親商，以及基民盟在默克爾帶領下主動左傾有關。

30年前還尖銳對立的兩大主流政黨，近16年里三次搭伙。這跟社民黨在格哈德·施羅德總理任內（1998—2005年）變得更加親商，以及基民盟在默克爾帶領下主動左傾有關。

相應地，社民黨中的左翼持不同政見者于2007年出走，創建新的左翼黨，在東德地區獲得成功，被視為冷戰時期在東德占統治地位的“德國統一社會黨”的繼承者。

而由于聯盟黨再跟社民黨聯合執政，極右翼的“德國另類選擇黨”居然成了本屆聯邦議院中最大的反對黨。但它幾乎沒有其他政黨盟友，難以憑一己之力撼動“大聯合政府”。

然而，一種不祥的預感，正在兩大主流政黨的成員中間蔓延。

隨著基民盟和社民黨在妥協的陰霾中面目日益模糊，中左翼和中右翼政黨對于普通選民來說，變得難以區分。由于缺乏明確的選項，許多選民感到沮喪，轉而求助于激進分子和民粹主義者。

2015年，高達81%的德國人認為穩定是一種國力，但在5年后的一項民意調查中，只有57%的人持這種觀點，部分原因是這種共識文化的代價越來越明顯。

當你將德國聯邦議院與美國國會或英國下議院進行比較時，一個顯著的區別是，前者在為選民服務方面沒有花費太多時間。在某種程度上，這種差異是由于只有不到50%的德國聯邦議員是直接當選，從而代表一個特定的單選區。但還有一個原因是，主流政黨太在乎領導層之間協商組閣和利益勾兌，而淡忘了問計于民。

太多妥協的另一個代價是，它會導致小思維和失去活力。在默克爾執政的16年里，太多精力被用于執政黨之間的協調和政策捆綁，而沒有任何重大的經濟改革出臺（施羅德還推出了“2010議程”）。在一個加速變化的時期，德國的應變機制似乎鈣化了。自動化和人工智能將擾亂勞動力市場，并威脅到德國引以為豪的制造業強國地位。

穩定勝過混亂和紛爭。但如果它變得自滿和停滯，就可能阻礙一個國家的發展。