平度市城市綜合管理服務平臺建設與實踐

文｜山東青島平度市城市管理指揮中心 秦泗濤

為破解縣（市）級城市管理難題，推進城市精細化管理，以搭建城市綜合管理服務標準化平臺為基礎，圍繞“智慧平度”建設的總體目標，在平度市智慧城市的整體框架下，通過資源整合、手段創新、功能拓展，建成一套符合本地實際的城市綜合管理服務平臺。平臺依托城市大腦和云計算中心平臺，充分利用物聯網、云計算、大數據、互聯網等新一代信息技術，具有快速發現問題、高效解決問題、全方位分析問題和智能化預警問題等優勢，城市管理要素、城市管理過程、城市管理決策等實現全面數字化與智能化。平臺應用后，平度市城市管理公共服務能力水平大幅提升，促進城市管理工作由被動向主動、靜態向動態、粗放向精細、無序向規范轉變，為縣（市）級城市綜合管理服務平臺的推廣應用提供了可借鑒可復制的“平度樣本”。

一、總體建設原則

按照“統籌發展、資源整合、共建共享”要求，遵循“智能性、實用性、安全性、拓展性”標準，在硬件方面，充分利用已建成的“天網”“雪亮”等資源，可在投資最少的情況下，同一攝像頭、傳感器等硬件設施部件多部門共享、多用途共用、數據互通，建設城市管理信息數據池；在系統方面，整合各單位現有平臺基礎上建設城市綜合管理服務平臺；在軟件方面，重點加強前端采集后端分析的應用軟件開發與應用，健全城市管理智能應用平臺。

二、系統建設

平度市城市綜合管理服務平臺建設，充分遵循平度市建立“大城管”的思路，基于平度城市大腦進行搭建。在城市大腦中開辟一塊邏輯上獨立、數據信息互通的城市智能管理專區，建立基于城市管理業務具備AI 學習、科學決策能力的智能中樞。同時，通過建設城市管理信息數據池、基礎平臺和應用平臺，構建“一體兩翼”的城市管理新模式，全面提升城市綜合管理效率。

（一）強基礎

平度市制定了城市大腦的統一規劃，建設平度市城市綜合管理服務平臺數據池。制訂城市管理元數據標準，整合平度城管各部門業務系統的數據，整理數據資源目錄，與“城市大腦”之間互聯互通，形成雙方數據的共享交換，打破部門間的數據壁壘，讓城市管理數據“聚”起來。

目前，已經匯集120 類，超過150 余萬條業務數據，物聯網感知數據超過1000 萬條。接入數據包括：741 輛公交、39 條公交線路、1262 個公交站點，線路總長度1188 公里及全部校車數據；4 家環衛公司137輛環衛車和垃圾焚燒廠相關運行數據；2 家渣土運輸公司186 輛渣土車定位信息數據；86 處工地的監測設備實時監測數據；23 個積水點監測器數據；樓房517條、平房407141 條、醫療機構836 條、教育機構575 條、人口信息1355321 條、社區矯正人員217 條、刑滿釋放人員1362 條、信訪人員19 條等其他社會信息數據。

同時，對城區總采集面積60.61 平方公里的279144 個城市部件進行了普查登記，形成準確可靠的基礎地形數據、地理編碼數據、單元網格數據、三維實景數據等，為系統平臺提供強大的基礎數據支撐。

（二）固主干

根據住房和城鄉建設部有關標準規范和指導性文件，建立城市綜合管理服務平臺。

1.業務指導系統

共用國家平臺的青島市業務指導系統子系統，申請平度市登陸權限，無需重復建設。

2.指揮協調系統

在平度市智慧城管核心系統基礎上，根據城市綜合管理服務評價工作要求，擴展與“干凈、整潔、有序、安全”相關的管理對象，納入城市管理部件事件數據體系、行業應用數據體系和相關行業數據體系管理，實現對城市綜合管理相關部門的統籌協調、指揮調度和監督考核。建設內容包括升級9 大基礎子系統。

（1）監督受理子系統

系統采用圖文一體化的界面設計——將地圖、案件列表與案件關鍵信息集中展現在一個頁面，讓用戶快速識別、一鍵辦理，最大程度地提高問題受理及時性；同時，系統還提供小類助手、相似問題提醒、根據問題描述推薦小類等智能化輔助工具，使用戶能夠全面了解該問題所有可關聯的信息，有效減少受理差錯、提高問題受理精準度。

（2）協同工作子系統

系統將業務辦理與地圖、多媒體緊密結合，并提供了多種信息查詢、幫助功能，不僅將日常的業務信息集中展現在統一的辦公平臺上，還將各種信息通過快速鏈接與業務案件匹配,可快速查詢案卷表單信息、案卷辦理經過等，使辦公人員在工作時能夠隨時了解案件所有相關信息。同時，系統設計的操作均可以一鍵完成，并提供智能表單填寫、案件自動批轉等智能化輔助服務。系統根據用戶權限的過濾，實現了不同級別、多類型用戶的業務案件過濾，向不同用戶提供可定制信息服務，提供個性化的用戶操作界面設置。

（3）地理編碼子系統

為無線采集、呼叫受理、協同工作、監督指揮等子系統提供地理編碼服務，實現地址描述、地址查詢、地址匹配等功能，實現對市政綜合監管信息的空間定位。

（4）監督指揮子系統

該平臺包括體現數字城管業務總體運行體征的各項數據指標，還包括案件、人員、視頻、基礎數據、綜合評價等專題展示。系統采用以地圖為主的方式進行展現，同時各類數據在地圖上直觀顯示。

（5）綜合評價子系統

綜合評價子系統運用綜合評價模型，將信息化技術、監督評價的工作模式應用到城市管理中，建設綜合評價系統。通過基于系統的信息存儲和信息查詢，實現對歷史數據按期或實時的統計，并通過城市管理評價體系運算評價等級，使其以圖形化或表格化的方式顯示出來。

（6）應用維護子系統

應用維護子系統是系統管理員使用的工作平臺，通過該平臺，可以快速搭建業務，定制業務工作流程，設置組織機構，并能夠方便快捷地完成工作表單內容樣式調整、業務流程修改、人員權限變動、系統數據備份等日常維護工作。利用自定義構建平臺，系統管理人員可以方便地調整系統使之適應用戶需要，并可以在使用中不斷地變更系統配置，無須軟件開發者干預，充分賦予了用戶自維護、自發展、自適應的能力。

（7）基礎數據資源管理子系統

基礎數據管理子系統的使用對象為系統管理員，系統主要用于實現基礎資源管理平臺的快速搭建和配置，實現地圖數據的專題配置。沒有權限的人員無法登陸系統。

使用基礎數據管理子系統可以管理地理信息所需的地圖數據，地圖圖層分類、地圖圖層及其所包含的各種地物要素均可定制，系統可提供缺省的適應城市管理需求的圖層和要素名稱，用戶也可根據自己的需要對圖層和要素進行定制和擴充，每類地物均可定制相應的屬性信息。

（8）數據交換子系統

數據交換子系統用于實現不同級城市管理系統間以及數字城管系統與其他業務系統間的信息傳遞與交換，交換信息包括部件與事件問題信息、業務辦理信息、綜合評價信息等。通過建立統一的政務信息交換標準規范及數據交換系統，實現城市電子政務信息的整合與共享。

（9）智信系統

智信系統是以“網格化”城市管理模式為基礎，以城市管理“全移動”為應用模式，利用“互聯網+”、地理信息引擎技術、“云計算技術”“3S”技術，搭建全移動信息系統平臺。該平臺具備功能包含：城市管理城管通、處置通、領導通、市政通、執法通等手機終端全部整合至一個APP，實現城市管理“多通合一”，將城市管理的各類系統、各方位數據、各個部門、各類一線人員進行連通，實現城市管理全移動辦公，提高城市管理效率。

3.行業應用系統

行業應用系統應包括市政公用、市容環衛、園林綠化和城市管理執法等業務系統。上述業務系統應與數據匯聚系統進行數據對接，實現城市管理行業應用數據的整合應用。

（1）智慧公用系統

智慧公用監管系統，通過對市政設施全面普查摸底，建立城市綜合數據庫；基于網格化管理模式，通過物聯網傳感器、攝像頭等設備，實現對監測設施的主動巡檢管養，提升設施的管養水平和運行效率；借助物聯網技術可以掌握市政設施的實時狀態，通過監測預警及早發現問題隱患。目前，平度市城市公用監管系統實現對接應用包括供熱、供氣等設施的自動監管。

（2）智慧環衛系統

智慧環衛系統，通過對環衛業務所涉及的各類數據進行普查，建立環衛業務數據庫，并匯集至城市綜合數據池（庫）中。基礎數據包括環衛設施數據、公共廁所、垃圾收集點、垃圾中轉站、垃圾處置場、垃圾箱等；業務數據包括環衛車輛作業軌跡等。通過對各種物聯網設備的應用與整合，實現環衛監管一張圖：能夠在一張地圖上查看全區域的車輛、人員、設施信息及地圖分布、綜合視頻、專題圖層等信息，實現對環衛作業全過程的實時管理。

（3）智慧工地管理系統

智慧工地管理系統是通過整合和設置建筑工地的在線監控、監測設備，借助先進的信息采集終端，實時捕捉工地靜、動態信息，結合數字化城市管理方法與管理流程，創新工地管理模式，搭建管理與決策平臺，實現工地管理的實時監控、科學預防、快速處理及合理決策，全面提升對建筑工地的管控能力。

（4）全民城管受理子系統

依托平度官方微信公眾號和APP，設置“守護家園”微信受理子系統，市民可直接拍照上傳反映身邊的各類問題，相關問題經核實后，進入城市綜合管理服務平臺派遣至相關處置部門辦理，架起了政府與市民溝通的信息橋梁，協調解決群眾訴求，回應民生關切，實現了網上反映受理、網上協調辦結。

三、體制機制建設

要實現平度市城市綜合管理服務平臺的運行，除了技術開發與應用外，還需要機制體制的保障，為進一步建立完善城市管理長效機制，平度市堅持“精細化”先行、“標準化”跟進的總體思路，并在實踐中作了諸多探索，通過改革創新和流程再造，形成了一套較為完備的工作體系和管理機制。

（一）建立“串”形管理體系

2019年，平度市組建了市城市管理指揮中心，作為市級城市管理統籌協調指揮機構。從體制上突破了傳統的城市管理辦公室（設置在城市管理部門）的同級監督模式，形成了城市管理指揮中心統一調度、統一協調、統一指揮、統一考核的“串”形管理體系。

除了為城市管理賦職，平度市還建立了城市管理考評制度，出臺考評辦法，每年由平度市級財政列支1000 萬元作為專項考評獎勵資金，拿出“真金白銀”對城市管理優秀單位進行重獎，為城市管理賦權。考評辦法堅持按照“一鎮一策”“動態管控”原則制定，因地制宜，重實效、看實績，全市重點推進的專項行動靈活納入各月考評當中，以問題為導向，發揮考核的“指揮棒”作用。

通過體制機制在“頂層設計”上的大膽改革創新，使得平度市在城市管理工作上理順了關系，實現了以“高位監督”為主線的“串”形工作體制，工作落實上效率大幅度提高，力度明顯加大，同時，也充分調動起了城市管理屬地鎮（街道）和行業主管部門的工作積極性。

（二）構建“網”狀工作架構

高位監管體制和科學考評機制落實后，平度市著力拓展精細化管理的地域范圍和業務范圍，構建“大城管”的“網”狀工作架構。

1.覆蓋范圍拓面。一是數字化城管由城區向城鄉結合部拓展；二是將各鎮駐地納入數字化城管監管范圍，實現全市13 個鎮級行政駐地全覆蓋。

2.內容增項擴容。一是屬地和行業部門全部進入城市網絡。目前，全市各鎮（街道）及公安局、綜合執法局、城鄉建設局、交通運輸局等共22 個單位均進入市城市管理指揮中心的監督協調指揮范圍之中。二是城市管理行業覆蓋大幅度擴容。以行業主管部門職能監管為案件分派主線，以屬地（鎮街）處置為落腳點的“職能監管、條塊結合”工作網絡構建完成后，全市道路交通設施、公用設施、園林綠化、環衛保潔、水熱氣管網維護企業等共364 個處置部門同步納入平度市城市綜合管理服務平臺的管理范圍之內，構建起城市管理“全要素”覆蓋的工作網。

（三）科技賦能，建立“動靜兼備”“空地一體”“人機結合”的信息采集工作模式

2020年，平度市與北京數字政通公司合作研發了移動視頻采集技術，并投入應用，打造城市管理信息采集“人機結合”的新模式。該模式具有信息采集便捷、上傳迅速、分辨準確、公正客觀等優勢。兩部視頻移動采集車投入運行以來，共上報數據49801 條，審核立案47559 條，系統準確識別率95.50%，案件處置結案率99.96%。同時，平度市開發應用了無人機視頻信息采集平臺，整合了“天網”“雪亮”6000 余路固定視頻攝像頭資源，視頻智能信息采集實現了“動靜兼備、空地一體”的全新工作模式。

（四）打造“動車”工作模式

在創新運用新技術手段的同時，平度市還建立“鎮街互查”“鎮街吹哨”等工作機制，實現城市管理自我監督、互相監督、第三方專業監督“三位一體”的監管機制，充分激發城市管理的內部活力，打造起了各城市管理單位主動參與、積極作為、共同發力的“動車”模式。

2020年3月份，平度市城市綜合管理服務平臺建成投入運行以來，共處置各類城管問題29 萬余起，處置率99.81%，實現了“干凈、整潔、有序、安全、群眾滿意”的城市綜合管理服務目標。