基層立法聯系點催生“全過程民主”實踐

王海燕 談燕

“通過！”隨著主持人鏗鏘有力的話語和全場響起的熱烈掌聲，修改后的全國人大組織法、全國人大議事規則表決通過。“全過程民主”正式寫入法條，成為法律。

這令坐在主席臺上的全國人大代表朱國萍激動萬分、感慨萬千。作為見證者、實踐者，2019年11月2日，在上海長寧區虹橋街道古北中心的基層立法聯系點，她有幸現場聆聽了習近平總書記的重要講話。習近平總書記在講話中明確指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。

小小基層立法聯系點，背后折射著“全過程民主”開門立法、廣納民意的大氣象，也似一顆種子，催生了更多民主實踐活動。

率先踐行“全過程民主”

6年前，朱國萍向全國人大常委會法工委力薦自己所在的虹橋街道時，萬萬沒想到，這個基層立法聯系點成為“全過程民主”重要理念的率先踐行者。

2019年11月2日下午，正在上海考察的習近平總書記來到長寧區虹橋街道古北市民中心，參觀了基層立法聯系點展覽室，聽取了基層群眾參與立法工作的介紹，與正在參加行政處罰法征集意見的立法信息員親切交流。

當時，朱國萍站在總書記身旁，向總書記介紹了聯系點“開門立法”的創新工作方法。朱國萍說，總書記在詳細了解了全國人大常委會法工委基層立法聯系點的工作后，明確指出我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。

這番話令朱國萍印象深刻，她記住了“全過程民主”這個新詞。朱國萍曾是一名老舊小區的“小巷總理”，退休后創辦“萍聚工作室”，為街道的社區治理發揮余熱。

她所在的虹橋街道，不僅是一個最基層的街道，還是一個國際化程度極高的街道，古北社區居住著來自50多個國家和地區的居民。在虹橋街道，16個居民區和50家區域單位內，都設有“基層立法信息采集點”。一個基層立法聯系點背后，有310余名信息員、10家顧問單位和10個類型的專業人才庫。朱國萍就是其中一位信息員。

虹橋街道人大工委專職干部龔麗介紹，聯系點接到立法征詢任務后，提前一周給信息員和聯絡員送上法律草案和情況說明，召開居民群眾和業務相關人員座談會。其后以書面、走訪調研及座談會形式征集意見。每部法律草案意見征詢，至少開4場座談會聽取意見。

“全過程民主”寫入全國人大組織法，讓朱國萍感到驚喜，又在意料之中。“基層立法聯系點正是‘全過程民主的實踐基地。”在朱國萍看來，從傳統的自上而下的社區管理，到新時代人民當家作主的社會治理，“全過程民主”就是開啟這種轉變的一把“金鑰匙”。

“彩虹橋”覆蓋上海16個區

作為“全過程民主”重要理念的踐行者，上海虹橋街道基層立法聯系點的故事遠未結束。

這座直通國家最高立法機關和地方立法機關的“彩虹橋”，很快在上海遍地開花。

2020年初，上海市委常委會工作要點明確，推動基層立法聯系點優化完善和擴點工作，逐步實現全市各區全覆蓋。2020年9月，上海市委召開全市人大工作會議，出臺了《關于加強新時代人大工作充分發揮人大在推進城市治理現代化中的作用的意見》。

基層立法聯系點正是踐行立法“全過程民主”的一個重要路徑。2020年初，市人大特地邀請了第三方機構對全市先行試點的10個基層立法聯系點作了一次“全面體檢”。評估發現，現有聯系點存在覆蓋范圍有限、代表性不足等問題。

不久之后，上海市人大常委會主任會議修訂了《基層立法聯系點工作規則》，關鍵詞就是“擴點提質”。

2020年4月21日，上海市人大常委會基層立法聯系點“擴點提質”工作推進會舉行，全市擴大后的25家基層立法聯系點名單公布。

2020年5月19日，四川北路街道人大工委基層立法聯系點將工作地選在上海最典型、最具代表的建筑——石庫門里弄的群落中，為的就是讓更多的“街談巷議”從石庫門傳遞出來，直達立法機關。

5月底，浦東新區工商聯基層立法聯系點成立。浦東新區工商聯下屬商會39家，會員企業4000多家。區委統戰部副部長、區工商聯黨組書記姚瓊表示，“要當好聯系點‘有心人，打通民營經濟領域立法民意征集的‘最后一公里。”

2020年6月3日，上海第一家“農”字號基層立法聯系點崇明農業農村委員會揭牌，依托農技推廣中心信息平臺，聯系點將立法意見征詢延伸到基層村居委，直接聽取區、鎮、村三級意見。

2020年8月28日，金澤鎮人大基層立法聯系點揭牌。依托環淀山湖毗鄰鎮人大的區位優勢，金澤鎮人大將立法意見的收集范圍擴大到長三角生態綠色一體化發展示范區。

短短數月中，25家基層立法聯系點覆蓋了上海16個區，構建起匯民情、聚民智的直通車。

2020年7月，《中華人民共和國未成年人保護法（修訂草案）》向社會征求意見。華政附中學生事務中心的同學們提出17條修改建議，通過虹橋街道基層立法聯系點轉呈全國人大常委會法工委。李駿豪提出的一條修改建議得到了全國人大常委會法工委的采納和來函表揚。

據上海人大相關負責人介紹，一年多來，上海25家基層立法聯系點開展立法調研200多次，提出建議2770條，其中247條在國家和本市立法中得到采納。

“基層立法聯系點參與立法的內涵也在不斷豐富，在‘全過程民主立法上有了全新探索。”上海市人大常委會法工委主任丁偉說，所謂“提質”，就是將聯系點的功能從法規征詢環節，延伸到立法前和立法后。比如立法前組織征求立法規劃、立法計劃的意見，協助開展立法調研;立法后，協助開展法律法規實施情況調研，協助做好法律法規在本區域的宣傳普及工作。

《上海市優化營商環境條例》通過后，市注冊會計師協會主動參與到該法規實施后的專項監督中，積極為立法后的實施情況收集企業意見建議。一位聯絡員感嘆：“聯系點向大家展示了民主立法的全鏈條、全流程，拉近了群眾與立法工作的距離。”

打通聯系群眾“最后一公里”

“人民城市人民建，人民城市為人民。”上海這座“人民的城市”，除了擁有25座基層立法聯系點“彩虹橋”，還架起了6248座“家、站、點”連心橋。

作為代表聯系人民群眾的制度化平臺，“家、站、點”被寫入《全過程民主十條》第五條。

去年11月，《中共上海市委關于制定上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，“堅持把全過程民主、實質性民主貫穿到城市生活的各個方面”。

當月，上海市人大常委會從提高認識、深化探索、制度保障三個方面作出《關于深入學習貫徹習近平總書記在上海基層立法聯系點考察時的重要講話精神 充分發揮人大在推進“全過程民主”探索實踐中的作用的意見》（簡稱《全過程民主十條》）。

“《全過程民主十條》最顯著的特點就是充分發揮人大代表在探索實踐全過程民主中的主體作用。”上海市人大常委會研究室主任劉世軍說。

黃浦區余留的舊改地塊都是難啃的“硬骨頭”。記者在老城廂采訪發現，動遷居民一有什么政策疑惑，或是矛盾糾紛，會去征收基地找人大代表。原來，小東門街道的代表聯絡站直接建在了動遷地塊。

目前，全市有6248個“家、站、點”平臺，基本做到了每平方公里就有一個，打通了代表聯系群眾的“最后一公里”。

全市1.3萬余名各級人大代表是一座民意寶庫。在上海人大看來，“民意”正是“全過程民主”中的關鍵一環，應建立社情民意反映平臺，把代表的民意表達優勢充分發揮出來。這個意見寫入《全過程民主十條》第六條——加強社情民意收集、分析、研判，針對涉及本市改革發展穩定的重大問題、人民群眾高度關注的問題、階段性集中突出的問題等組織深度調研，提供工作研究和決策參考。

去年，上海人大開展“十四五”規劃編制專項調研，向全市1.3萬余名四級人大代表開展問卷調查，組織8070多人次各級人大代表召開2170多場座談會，聽取2.6萬余人次社區群眾意見建議7600多條。

民意反映上去后，如何辦理？《全過程民主十條》第七條明確，加強常委會主任會議重點督辦、專門委員會專項督辦、代表工作委員會協調督辦，推動改進實際工作。

督辦讓代表建議的辦理進入快車道。去年，常委會制定相關辦理工作規程，組織對8個專題涉及的119件代表建議開展督辦，緊盯跟蹤落實，推動答復承諾兌現，經過督辦有105件答復為“解決采納”，解決率達到88%。

2月26日上午，長寧區虹橋街道“中國特色社會主義全過程民主基層實踐基地”在古北市民中心揭牌。

基地揭牌當天，古北市民中心內設立了6個議事場景，聚焦立法意見征詢、規劃決策意見征詢、人民意見征集、社區公共事務協商等4大板塊。在民心工程（電梯加裝）建議征集會上，來自街道、居民區、物業和加裝電梯項目公司的代表，集中討論了電梯加裝中如何做到低層居民與高層居民的利益平衡、電梯加裝后長期維保方案選擇等兩大棘手難題。

上海市人大常委會主任蔣卓慶說，下一步，上海市人大將促進基層立法聯系點從參與立法向監督執法、促進守法和宣傳普法不斷拓展深化。充分發揮人大代表主體作用，積極暢通社情民意反映渠道，以地方基層的生動實踐豐富“全過程民主”的時代內涵。