高校學生申訴制度的歷史演進、運行困境及完善路徑

劉馳

摘要：學生申訴制度是維護學生合法權益的重要制度安排。伴隨著教育立法理念的變化，其經歷了艱難探索、發展完善和逐漸成熟的歷史演進過程。檢視當前學生申訴制度，仍存在學生申訴處理委員會職能發揮不夠、申訴處理程序有待細化、省級行政教育部門作用仍需加強、“兩投”事項處理程序亟待優化等問題。對此，要從優化學生申訴處理委員會審查程序和委員構成比例、擴大委員會審查權限、修改申訴期間學生處分或處理執行原則、健全學生申訴程序等方面進一步完善，真正使學生申訴制度符合當前實踐變化，在維護學生合法權益中發揮更大作用。

關鍵詞：申訴;歷史演進;運行困境;完善路徑

當事人受到侵害時救濟權既是權利保障的最后一道屏障，也是傳統法律規范中必不可少的一個環節。申訴制度就是學生被處分后實現救濟權的重要制度之一。近年來，伴隨著依法治教進程的加速推進，學生權利保護意識明顯增強，高校和學生的訴訟也呈遞增趨勢。據中國裁判文書網顯示，2014年涉及學生處分的案件為9件，2016年則猛增為21件，其后則保持年均20件的訴訟規模，其中多數案件高校處于敗訴地位。剖析這些案件發現，正是由于申訴制度這個最后“守門人”的作用沒有充分發揮，最終導致了學生合法權益和高校聲譽受損。自1983年《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》首次規定學生申訴制度至今，不可否認的是，該項制度為限制高校學生處分權濫用、保障學生合法權益提供了重要作用，但理性面對2017版《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱2017版《規定》）實施以來的學生申訴實踐，檢視現有學生申訴制度，仍需不斷創新完善。鑒于此，本文以政策文本為基礎，對學生申訴制度的歷史嬗變進行梳理再現，凸顯其邏輯進路，分析學生申訴制度的現實困境，進而提出優化路徑，以期為學生申訴制度的頂層設計提供決策依據和科學參考。

一、改革開放以來學生申訴制度的歷史演進

回望學生申訴制度近四十年變遷，可以說，伴隨著教育立法從管理法到權利法立法理念的發展變化，總體而言，它也經歷了艱難探索、發展完善和逐漸成熟的歷史演進之路。

（一）保護學生權益的萌芽：學生申訴制度的艱難探索

這一時間段指1977年8月13日全國高等學校招生工作會議召開至1990年《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱1990版《規定》）頒布之前。我國學生申訴制度是伴隨著改革開放高等教育的恢復逐漸開始建立起來的。建國后尤其是1952年高等教育部成立，新中國高等教育進入了發展時期。這一時期，國家也出臺了《關于高等學校學生學籍問題的幾點指示》《高等學校課程考試與考查規程》《各人民民主國家來華留學暫行管理辦法》《高等學校培養研究生工作暫行條例（草案）》等一系列學生管理工作制度。尤其影響很大的是《教育部直屬高等學校暫行工作條例（草案）》，它對新中國初期學生管理的許多重大問題做了比較詳細的規定。如首次規定了警告、記過、留校察看、開除學籍四種學生紀律處分類型;將處分學生的權力歸屬于系務委員會，確定了系務委員會的組成議事規則和組成人員，奠定了后期黨政聯席會議的雛形。但遺憾的是，這一時期雖然在立法層面進行了學生紀律處分的制度設計，但卻沒有學生申訴方面的條款內容，顯而易見，保障學生合法權益的觀念尚未形成。

1977年8月13日全國高等學校招生工作會議在北京召開，高等教育事業逐漸恢復。此后，教育部先后頒布了以《高等學校學生學籍管理的暫行規定》和《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》為代表的一系列學生管理制度，這些制度體現出教育立法中保護學生權益精神的萌芽。具體到學生申訴制度而言，首次在部門規章中賦予了被處分學生申辯權和申訴權。《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》第42條規定：“處理結論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對本人的申訴，學校有責任進行復查。”該條明確規定了三個部分內容：首先，處理決定與本人必須見面。這是對高校的義務性規定，處理結論必須和本人見面，可以防止背靠背，保證學生對學生處分的知曉權。其次，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。這是首次賦予被處理學生申辯權和申訴權，通過這種賦權，在程序法律關系中實現了雙方地位的平等。最后，對本人的申訴，學校有責任進行復查。這是對高校的義務性規定，既可以防止學生申訴的空轉，一定程度上也可以防止錯誤處分行為發生。當然，這一時期學生申訴制度的立法語言有一定口語化的痕跡，規范性還需要提高。同時，法條規定得較為籠統，比如，何為“見面”？如何“見面”？學生提出申辯、申訴的具體程序是什么？何為“復查”？哪個機構“復查”？什么程序“復查”？這些都欠缺條款的具體規定。但不可否認的是，這些變化仍具有巨大的進步意義，不僅為改革開放初期學生申訴提供了一定的制度依據，也為其后申訴制度的發展奠定了良好的理論和實踐基礎。

（二）從“管理到保護”理念的轉變：學生申訴制度的發展完善

這一時期大致從1990版《規定》正式實施之后至2017版《規定》正式實施之前。這一時期，學生申訴制度的集大成者是1990版《規定》和2005年9月1日實施的《普通高等學校學生管理規定》（下簡稱2005版《規定》）。此階段的學生申訴制度明顯呈現出從對學生“有效管理”向“保護合法權益”理念轉變的基本導向。

1990版《規定》完全承襲了《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》第42條的立法語言。而2005版《規定》修訂時，學生申訴制度是其重點修改的內容之一，不僅加大了學生申訴法條的比重，法條數量從之前的1條增加至5條，而且創新性設計了多項程序和實體內容，完善了學生申訴的路徑安排，極大增強了申訴制度的操作性。首次規定了兩級申訴制度，它是指學生對學生處分或處理不服，可以向學校學生申訴處理委員會提出申訴，如果對委員會復查決定不服，也可以向省級教育行政管理機關申訴。兩級申訴制是針對1990版《規定》只規定了學校處理申訴的一級申訴制而言的，它首次把省級教育行政部門也納入受理學生申訴的機構之內。這樣既能引起學校對學生申訴工作的重視，也能督促省級教育行政部門及時加強對高校學生申訴工作的指導，有利于更好地維護學生合法權益，保證申訴制度落到實處。同時，規定了學生申訴的處理機構、組成人員、提出時間、處理時間等具體事項。一是明確了受理學生的法定機構是學生申訴處理委員會，并對委員會的職權和人員構成做了明確的規定，解決了學生向誰申請的問題。學校層面專門成立學生申訴處理委員會專門受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴，學生申訴不再由二級學院進行處理，避免了學院尷尬的角色定位。二是增加了申訴程序中的時限等要求，防止申訴事項的久拖不決。如提出學生提起申訴（5個工作日）、申訴處理委員會處理申訴（15個工作日）、學生二次提起申訴（15個工作日）與省級教育行政部門處理申訴（30個工作日）四個時限要求，既克服了學生提起申訴的拖延猶豫，也保證了各個環節的申訴處理能快速解決。2005版《規定》相比1990版《規定》而言，更加重視學生合法權益保護，完善了處理學生申訴的流程，體現了科學化、法制化、人性化的現代學生管理制度，它的很多制度都被2017版《規定》所繼承，是一部具有歷史意義的學生管理規定。

學生申訴制度的完善也推動了司法實務的發展。從早期的學生對紀律處分不服起訴不予受理，如1997年，劉燕文在知曉自己未能獲得北京大學博士學位后，到北京市海淀區法院尋求司法救濟，法院以“尚無此法律條文”為由不予受理[1]，再到1998年田永不服北京科技大學拒絕頒發學歷證書、學位證書案，甘露訴暨南大學案等一系列典型案件的審理，推動了高校和學生權利與義務復歸原位，教育法律條款的內涵得以明晰。典型案件的審理使得2005版《規定》法律條文煥發出生命活力，通過闡明內涵落地生根，教育法律實施途徑更為通暢。[2]

（三）保護學生合法權益理念的確立：學生申訴制度逐漸成熟

這段時期應該從2017版《規定》正式實施至今。在當前，我國教育行政訴訟受案范圍不可能全面放開的情況下，制定程序健全、操作規范的申訴條款就成為保障學生申訴權的重要途徑。[3]2017版《規定》條款設計體現了學生申訴制度逐漸成熟，也標志著教育立法保護學生合法權益理念的確立。

2017版《規定》相比2005版《規定》，制定和修改了大量條款，將學生申訴條款獨立編成第6章，與原所在第5章獎勵與處分并列，并將具體條款從6條增至7條，體現出學校處分權和處分救濟權的同等重要地位。一是拓寬了學生申（投）訴對象的范圍。在保留學生向省級教育行政部門申訴權的基礎上，新增“兩投”條款，即學生可以投訴學校及其工作人員的違規行為和做出學生處分所依據的規章制度。二是增加了學生申訴處理委員會的眾多強制性條款。在人員組成上，強化法律專業性，不僅要求必須將法律事務負責人納入到委員會中，還規定可邀請校外法律、教育等方面專家參加;在制度建設上，必須健全委員會組成與工作規則，提供必要條件，保證其客觀、公正履行職責;在權限設置上，賦予了學生申訴處理委員會認為有必要時，建議學校暫緩執行學生處分決定的權力，或者學生申訴處理委員會認為處分事實、依據、程序等存在問題時建議撤銷或變更學生處分的權力，這些規定避免了不當處分在審查期間造成不可挽回的后果。三是增加了省級教育行政部門針對學生申訴的處理類型。新《規定》第63條要求，省級教育行政部門在處理學生申訴時，可以針對不同情況分別作出予以維持、責令學校予以撤銷、責令學校變更或重新作出決定的處理決定，填補了2005版《規定》的空白。四是修改了學生提出申訴時限條款。將學生提起申訴時間由5日延至10日，特殊情況下，最長可達6個月，最大限度維護學生合法權益。2017版《規定》結合學生管理實際，制定了程序健全的學生申訴條款，使學生申訴流程更具操作性和規范性。以上立法設計，契合了教育領域“學生權利保護法”的立法宗旨。對學生處分采取的謙抑立法態度，體現了學生申訴制度更尊重學生主體地位，突出了以維護學生合法權益為主的立法理念。[4]

二、高校學生申訴制度的運行困境

學生申訴制度經過近四十年的發展，可以說，設計更加合理，實際操作性更強。尤其是2017版《規定》出臺后，有效指導了學生申訴實踐的開展，促進了學生管理法治化工作的推進。但檢視2017版《規定》實施至今近三年的實踐運行，發現仍存在一些實踐運行和制度設計方面的問題。

（一）學生申訴處理委員會職能發揮不夠

各個學校雖然成立了學生申訴處理委員會，按照2017版《規定》，組成人員也由學校相關部門負責人、教師和學生代表及負責法律事務的相關機構負責人構成。但從實際執行情況看，雖然學校負責法律事務負責人（一般為校辦負責人）參加委員會會議，但并不必然具有法律背景，而且有些負責人法治思維不強，導致立法目的未能實現;委員整體法律意識薄弱，同時由于對組成人員比例沒有規定，導致大量高校行政干部進入委員會，使其成為一個行政機構的微縮版。因此，學生申訴處理委員會行政色彩濃厚，委員法律思維能力薄弱。雖然學生申訴有成功的例子，但基本上以失敗告終，最終導致大量的學校和學生之間的糾紛進入省級層面的處理環節或進入司法程序，學生申訴處理委員會作用發揮不夠，一定程度上喪失了在學生申訴處理委員會框架內對錯誤學生紀律處分進行糾正的機會。

（二）省級教育行政部門作用有待加強

從上述歷史沿革可知，2005版《規定》將學生申訴只由學校受理的一級申訴制轉變為兩級申訴制，是學生申訴制度的一個歷史性飛躍，符合當時學生工作和司法審判實踐的發展。可以說，省級教育行政部門的參與，一定程度上促使高校學生紀律處分行為更加規范。但是，2017版《規定》在修訂時，雖然對省級教育行政部門的處理意見做出了詳細分類，但是，仍然繼承了2005版《規定》兩級申訴的立法精神。隨著形勢的發展，兩級申訴制度設計效能逐漸下降，省級教育行政部門的監督作用減小。根據行政訴訟法相關規定，當事人對行政復議不服才可以復議機關為被告，而對于申訴處理則不能提起行政訴訟。由于制度設計中缺乏行政復議環節，省級教育行政部門不用承擔相應責任，因此省級教育主管機關的申訴結果往往比較草率。從現有陜西省近三年相關學生申訴案例分析看，省級教育行政部門基本上都是做出了維持結論，導致大量涉及開除學籍和退學的學生處分或處理最終走上了訴訟程序，加重了司法負擔。

（三）學生申訴處理程序還有待細化

2017版《規定》雖然對學生提起申訴的程序有較為健全的安排，但是，面對每年增多的紀律處分糾紛和學生法治意識的提升，學生申訴的處理程序還需要進一步細化。如2017版《規定》僅要求學校應當制定學生申訴具體辦法，同時要求健全學生申訴處理委員會的組成與工作規則，保證客觀公正履行職責。但是，關于如何保證公正、客觀并沒有硬性的規定。目前，在實際的操作中，學生申訴處理委員會處理學生申訴時，往往依據學生申訴材料和紀律處分相關證據材料采取書面審查的辦法做出審查復查結論，缺少和被處分學生及做出處分的部門進行現場聽證對抗的環節。這種做法最大的弊端是缺少了對相關證據來源的審查，導致有些缺乏效力的證據成為了定案的依據。另外，2017版《規定》要求委員會的處理結果告知申訴人，但對告知形式、告知內容都缺乏詳細的規定，導致告知程序成為一個模糊籠統地帶，又引發了大量新的爭議。

（四）“兩投”事項處理程序有待進一步優化

2017版《規定》的主要變化之一就是在學生申訴章節增加了關于“兩投”的規定。兩投是指既可以對侵害其合法權益的學校及其工作人員投訴，也可以對學校制度投訴。通過這種立法設計，實現了學生對紀律處分、學校及其工作人員和依據制度的維權全覆蓋。但是，由于2017版《規定》同時要求，只有學校所在地省級教育行政部門有權受理學生上述投訴，學校相關機構并不是法定的受理主體，導致大量的“兩投”案例涌入了省級教育行政部門，這些部門要么沒有時間受理，即使受理，通常情況下也是批轉至學校先行處理。而實際上，這些年隨著學校依法治教工作的開展，很多高校對“兩投”情形很重視，但根據2017版《規定》卻不能先行受理并進行審查。這種制度設計不僅增加了行政部門負擔，學校也失去了先行糾錯的機會，不利于“兩投”事項的快速解決，也浪費了國家的行政資源。

三、高校學生申訴制度的完善路徑

學生申訴制度是學生利用訴訟救濟權利的前置程序，是規約學校管理權合法行使，及時糾偏失當的學校管理行為，保障學生合法權益的有效制度。[5]要充分發揮學生申訴制度的重要作用，就必須使其符合學生法治化工作發展實際，克服實踐中的運行困境，不斷創新和完善現有制度，真正實現有效性和實效性、原則性和靈活性的高度統一。

（一）完善學生申訴處理委員會審查程序，將聽證、回避等引入議事程序

回避和聽證是行政法領域非常重要的程序。《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政處罰法》對此都有明確的規定。回避程序是指存在可能影響案件公正處理的司法人員及時退出訴訟的程序。聽證程序則是聽取當事人陳述、申辯和質證，然后根據雙方質證和材料做出決定的一種程序。上述程序在保證公平審理和保護相對人合法權益方面發揮了重大作用。為了更好發揮申訴的糾紛解決功能，防止學生申訴處理程序流于形式，真正落實2017版《規定》中學生申訴處理委員會必須“客觀、公正履行職責”的審查要求，如西北政法大學、陜西科技大學等高校已經將以上兩個程序引入到學生申訴處理委員會復查程序中，最大限度防止了公權力對被處分學生合法權益的侵害。從實際調研結果看，這些學校的學生申訴處理委員會都做出過建議撤銷或變更的復查意見，委員會逐漸邁上了獨立專業的發展方向。因此，學生申訴制度進行下一步修訂時，可將回避和聽證納入學生申訴處理委員會審查程序中。在回避方面，可仿照訴訟法領域之規定，對委員回避對象、啟動方式、提出時間等做出具體的規定。在聽證程序方面，聽證方式可采取申請聽證和強制聽證兩種。申請聽證適用于所有處理或處分，在學生申請后實施;指定聽證即必須組織的聽證，可將開除學籍或強制退學等重大學生處理或處分列入必須聽證的范疇，盡可能保證學生的合法權益。通過這些程序化的設置，保障學生申訴處理委員會復查的公平和公正，最大限度保護學生的權益。

（二）明確學生申訴處理委員會委員比例構成，提升委員會專業性和廣泛性

學生申訴處理委員會處理學生申訴，雖然表面看似是一個學生管理的常態行為，但實際上，由于更多是對紀律處分證據等實體和程序方面的審查，因此，保證具有一定法律素養尤其是對學生紀律處分法律業務精通的人員進入委員會就顯得尤為關鍵。雖然校外專家在2017版《規定》中只是一個可選項，但如果學校負責法律事務機構負責人不具有法律學科背景，可設置實體條件，保證法律顧問作為校外法律專家參加委員會，體現委員會的專業化水平。另外，為了更好地體現學生申訴處理委員會的多元化，在修訂制度時可將教師和學生代表的比例予以明確規定，并輔以專門的產生機制，杜絕委員會行政化的發展趨勢。

（三）擴大學生申訴處理委員會審查權限，將“兩投”事項納入受理范圍

2017版《規定》第65條雖然增加了學生針對學校及其工作人員違規行為和學校規章制度投訴的權利，但根據規定，學生只能選擇直接向省級教育行政部門投訴，學生申訴處理委員會無權審查。這一規定與現行《中華人民共和國教育法》第43條相沖突。根據后者規定，如果學校、教師侵犯學生人身權、財產權等合法權益，受教育者可提出申訴或者依法提起訴訟。可見，法律已經規定了學生可以就學校及工作人員的侵權行為向學校提出申訴，因此學生申訴處理委員會的審查內容應僅由“學生處理和處分決定”擴展至“學校及其工作人員的違規行為和學校規章制度”，即對學生申訴和投訴事項都可以進行先期審查。這樣修改既符合立法精神，同時也減少了省級教育行政機關的工作壓力，給學校一個內部審查糾錯的機會。

（四）修改學生申訴期間學生處理或處分的執行原則，以暫緩執行為原則，不暫緩執行為例外

2017版《規定》有一個重大修改，就是增加了學生申訴處理委員會對學生處分或處理的暫緩執行建議權。從其第61條規定可知，在學生申訴期間，學生處理或處分是以不暫緩執行為原則，除非學生申訴處理委員會提出暫緩執行建議，才可能暫緩執行。這雖然和行政復議期間行政具體行為的執行原則一致，但實際上，被處分學生的實際危害性較小，和傳統的行政違法行為有很大差別，且學生培養還是以教育為主，加之有可能影響學生申訴期間獲得獎勵等其他權利。因此將此原則修改為“以暫緩執行為原則，不暫緩執行為例外”，即在學生申訴期間，除非該學生可能會對校園安全造成實質性威脅，否則可暫緩執行。這既是行政法“比例原則”的內在要求，也可避免錯誤學生處分或處理在學生申訴期間給學生造成更大的傷害。

（五）改變學生對重大處分或處理的申訴程序，把兩級申訴制改為一申訴一復議制

這里的學生重大處分或處理是指強制退學、開除學籍、不發放學歷證書或學位證書等直接影響學生受教育權的處分或處理，而對于警告、嚴重警告、記過、留校察看、限制獲得學術和榮譽稱號等不影響受教育權的處分或處理則不在討論的范圍。根據2017版《規定》精神，由于學生申訴程序實行“兩級申訴制”，因此，如果學生對省級教育行政機關申訴處理結果不服，不能將該機關作為行政訴訟對象。而如果是行政復議，如果學生對復議結果不服，則可以復議機關作為訴訟對象。因此建議將學生對重大處分或處理的申訴由現行的兩級申訴制改為一申訴一復議制。即，學生先向其所在高校學校申訴處理委員提出申訴，如對復查決定有異議，再向學校所在地省級教育行政部門提出復議，申訴和復議程序全部處理完后仍對結果不服的，學生可以省級教育行政部門為被告進入行政訴訟程序。這樣既可以落實省級教育行政部門責任，形成對高校的有效監督，保障學生合法權益，也能避免大量糾紛直接進入司法程序，造成司法資源浪費。

綜上所述，學生申訴制度肩負著規范學校紀律處分權合法行使，維護學生合法權益的最后防線使命，有著非常重要的意義。學生申訴制度應根據學生申訴的現實困境，及時進行頂層設計和立法修訂，使之更好適應和服務于實踐需求，這既是制度實施的必然法律步驟，也是學生管理實務中的必然要求。相信健全完善的學生申訴制度，會更好地促進學生合法權益的維護和推動依法治教的發展。

參考文獻：

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（責任編輯 陳志萍）