基于“三生”空間協同發展的縣域鄉村建設規劃編制研究
——以山西省平陸縣為例

楊曉娟，趙柏伊，李明磊

（陜西省城鄉規劃設計研究院，西安 710072）

引言

自新中國成立以來，由于城鄉二元社會結構的長期作用，重城市、輕鄉村的發展路徑相當程度上制約了鄉村的發展建設。城市大踏步實現現代化發展的同時，鄉村的各方面發展都相對滯后。國家統計局公布的2019人口數據顯示，我國鄉村人口約為5.52億人，占到全國總人口的39.40%[1]，廣大農村地區在目前且今后相當長的時期內仍然是中國各方面發展建設的重點區域。就目前施行的城市規劃編制體系而言，城市總體規劃重點著眼于中心城區、鎮區的規劃建設，對域面的村鎮體系內容著力較弱，對其規模、發展方向等層面的研究普遍呈現支撐不足、引導不夠等問題。同時，受制于現行城鄉規劃體系與土地規劃等相互銜接不夠，導致目前在域面上對生態空間、生產空間、生活空間的管控作用偏弱。

基于此，以規劃實施、建設管控為目的縣域鄉村建設規劃成為當下解決縣域鄉村建設問題的重要技術依托。這對于在縣域層面統籌實現鄉村“三生”空間協同發展，營造山青水綠、宜居宜業鄉村新風貌具有重大意義。

1 縣域鄉村建設規劃政策發展歷程及研究現狀

1.1 縣域鄉村建設規劃政策發展歷程

縣域鄉村建設規劃首先提出于2014年住建部村鎮司的相關文件中，之后歷經中共中央、住建部等文件指導，形成了縣（市）域鄉村建設規劃編制的指導意見，并進行了全國不同區域的試點，為縣域鄉村建設規劃的推廣奠定了一定基礎。同時，山西省市層面亦推行了相關指導性文件、技術要求。總體而言，縣域鄉村建設規劃從無到有，目前已經初步形成了較為完善的規劃體系（表1）。

1.2 縣域鄉村建設規劃研究現狀

20世紀80年代之前，對于鄉村地區的發展研究較少，關注的重點主要集中在村莊的功能布局、農村居住條件的改善。20世紀80年—20世紀末，隨著國家政策層面對農村發展的持續關注，鄉村逐漸引起地方政府、設計機構等重視，鄉村規劃編制工作逐步開展，但受制于專業技術人員的欠缺以及對當地經濟、社會、環境等研究的不足，鄉村規劃工作推進慢，對村莊建設工作指導性較弱。2000年后，鄉村景觀風貌營造、鄉村旅游規劃、鄉村生態恢復、鄉村聚落體系規劃以及鄉村基礎設施建設等多層次、多角度的鄉村規劃研究類型快速增加，包括GIS、RS等新技術也應用到鄉村規劃研究之中。但總體而言，鄉村規劃仍然聚焦在單一的村、鎮層面，研究對象較為局限。

2015年以來，全國多個縣（市）均進行了縣（市）域鄉村建設規劃試點實踐，對縣域層面的鄉村建設規劃進行諸多思考和摸索。江蘇省寶應縣基于鄉村特色發展區的建構構想，從縣域層面統籌謀劃鄉村產業特色化、體系化，實現“三生”空間協同發展[2]。江蘇省灌云縣通過確立鄉村地區的“三生”空間格局，構建“縣域分區”“村莊分級”和“村莊分類”的“三分”式鄉村體系，實現村莊建設發展的精細化管理[3]。河北省安新縣縣域鄉村建設規劃提出了“規劃引導+建設指引+重點示范”相結合的規劃模式[4]。廣東省廣州市增城區在明確“體系搭建、三生共融、人地掛鉤、制度建設”的技術方法的基礎上，闡述了其“縣域城鄉發展體系+美麗鄉村群建設規劃”的具體做法[5]。安徽省歙縣縣域鄉村建設規劃實踐指出，縣域鄉村建設規劃側重于發揮中觀層面的規劃統籌與建設指引作用，倡導建立統一的綜合規劃管理信息系統[6]。陜西省咸陽市楊陵區提出通過構建三農現代化發展空間平臺及其支撐體系和實施保障機制，以及分期、分級、分類且建設主體明確的項目庫等，以落地實施的物質空間規劃為抓手，配合政策保障和體制機制改革，共同助推國家戰略在縣域層面的落地實施[7]。山東省青島市西海岸新區提出構建以鄉鎮為單元的圖則化管控方法，建立實用性的上下傳導機制，規范實施成果管護體系[8]。整體而言，關于縣域鄉村建設規劃的研究、實踐均處于起步、探索階段。在目前國土空間規劃體系構建的語境下，縣域鄉村建設規劃編制應該如何應對，已是亟待規劃從業者關注的議題。

表1 政策發展歷程

2 “三生”空間協同視角下縣域鄉村建設規劃編制路徑思考

2.1 空間辨識：問題導向

就目前縣域村鎮空間布局方式，辨析縣域層面村鎮“三生”空間要素分布，對縣域層面村鎮空間存在的問題進行深入分析，以問題為導向，探尋空間優化策略。

2.1.1 規劃體系銜接不足，域面鄉村體系規劃缺位

城市總體規劃、城鎮體系規劃等縣域鄉村建設規劃的上位規劃均聚焦于以點（鎮）帶面（鄉村）的規劃編制思路，對縣域廣大鄉村的關注度不足。而鎮、村規劃往往將關注重點集中于公共服務設施完善、基礎設施建設、村容村貌整治等層面。整體而言，兩個層級規劃的視角、編制內容等方面均存在銜接度不足的問題，導致上位規劃指導性弱，下位規劃管控不足，缺乏域面鄉村建設專項規劃作為銜接。

2.1.2 研究對象單一，缺乏整體系統考量

目前，城鄉規劃編制體系中對鄉村建設有直接指導的為村莊規劃，但就其法定地位以及編制內容而言，均只是著眼于單一村莊建設規劃的編制，在鎮域、縣域乃至更大區域范圍內無法形成系統性的規劃體系，無法有效地指導各類型村莊的發展建設。

2.1.3 偏重生活空間布局，弱化生態、生產空間控制

目前關于村莊建設的規劃類型較多，如新農村建設規劃、美麗鄉村規劃、美麗宜居村莊規劃等，但各規劃的重點均集中在村莊建設空間的品質提升上，重近期項目落實而輕遠期發展指引。對于生產空間、生態空間仍然停留在分區劃片的“粗線條”式規劃手法。

2.2 空間戰略：目標導向

基于對問題導向下縣域層面村鎮空間存在問題的辨識分析，從空間發展理念的引導性作為目標，確定全域統籌、多規融合、分區分級、分類管控以及底線控制5條基本戰略。

2.2.1 全域統籌，城鄉發展一體化

從市（縣）域層面整體考量，協調好城市、鄉村的互補關系。優化城鄉空間格局，弘揚鄉村特色文化，差異發展，保證城鄉要素資源流動暢通。聚力發展區域識別，培育重點鎮，帶動周邊鄉鎮發展，圍繞完善配套、彰顯特色、示范帶動的思路，全面提升重點城鎮綜合承載力和輻射帶動作用，實現全域協同發展。

2.2.2 多規融合，研究口徑同一化

落實多規合一，統一研究邊界，年限等口徑，通過對全域管控要素的識別，明確縣域保護與發展的空間，實行管控與發展雙導向，對禁止建設的區域嚴格管控，對適宜建設的區域鼓勵發展，鄉村建設用地規模以總量控制、分區內部動態平衡為原則，實現對縣域空間規劃建設的有序管理。

2.2.3 分區分級，職能體系協作化

縣域層面進行產業分區、職能體系分級，根據鄉村各自的發展實際，在建設模式、用地布局、設施配置、產業發展和環境整治方面予以針對性的引導，避免因“一刀切”的粗放規劃管理導致其實施性大打折扣，對于鄉村建設活動的指導性大大降低。

2.2.4 分類管控，引導措施差異化

在扎實調研、基礎資料翔實的基礎上，對縣域鄉村進行整體分類，并相應地制定村莊發展方向、產業布局、公共設施配套、環境提升的具體策略，做到差異化發展。

2.2.5 底線控制，“三生”空間協同化

嚴格遵守“三區三線”的底線控制要求，以保為主，在確保生態空間不被侵占、破壞的前提下，合理布局生產空間、生活空間，實現“三生”空間協同發展。

2.3 空間格局：結果導向

根據《住房和城鄉建設部關于改革創新、全面有效推進鄉村規劃工作的指導意見》和《山西省縣（市、區）域鄉村建設規劃編制試點技術要求》等政策文件要求，縣域鄉村建設規劃的編制內容主要包括鄉村建設規劃目標、鄉村體系規劃、鄉村用地規劃、鄉村重要基礎設施和公共服務設施建設規劃、鄉村風貌規劃、村莊整治指引。規劃重點在于探索符合新的空間規劃體系以及鄉村振興戰略要求，堅持底線控制的基本原則，提煉適宜縣域村莊發展的模式，實現生產、生活、生態“三生”空間的協同發展。

3 實證研究——山西省平陸縣縣域鄉村建設規劃

3.1 研究對象

平陸縣隸屬山西省運城市，地處秦、晉、豫三省交界處（圖1）。北與運城、南與三門峽等區域中心城市聯系緊密、交通便捷。鄭西高鐵自一河之隔的三門峽市穿過，運三高速、209國道縱接南北，522國道（平風線）橫貫東西，連霍高速、大運高速、運風高速與之相接，沿黃旅游公路建設完成，行政村道路均已實現村村通，整體交通優勢明顯。

平陸縣北靠中條山，南臨黃河，境內生態資源豐富，大天鵝景區享譽全國，全域生態區位極其優越。與此同時，平陸縣域境內山垣溝灘遍布，地形地貌復雜，大致可分為山地、塬地、溝壑、灘地4種類型。據統計，全縣每平方千米平均有溝2.7條，獨特的地貌特征孕育了平陸獨有的鄉村空間格局。通過前期調研分析，平陸縣村莊發展普遍存在一定的空廢化趨勢，人口的持續流失造成各鎮、村人口結構不同程度失衡，鄉村生產、生活、生態空間失穩。具體表現在現狀鎮、村體系以及職能類型分布不合理，未在縣域層面根據村莊特色明確具體分類，村莊發展缺乏方向引導，呈現出發展緩慢甚至停滯或發展同質化嚴重的兩種極端發展態勢。故本次研究選取平陸縣作為實證研究對象。

圖1 平陸縣區位

3.2 技術路線

本研究基于對規劃背景的深入解讀，確定整體規劃思路，剖析現狀鄉村建設存在的問題，針對性地制定目標策略。從實現“三生”空間協同發展的目標視角，將具體規劃內容進行對應深化，做好空間落位（圖2）。

圖2 技術路線

3.3 規劃策略

3.3.1 協同發展策略

（1）重構縣域村鎮體系，合理配置職能類型

依據上位規劃戰略引導方向，結合平陸縣村莊布局現狀，將縣域村鎮體系規劃為縣城—重點鎮—一般鎮—集鎮—中心村—基層村6級。根據資源稟賦以及發展條件，將各鄉鎮分為農業型、農貿型、農旅型、綜合型和工礦旅游型5種職能類型，將行政村劃分為工業型、旅游型、農業型村莊3種職能類型（表2，圖3），除中心村以外的村莊為生活型居民點，實施村莊人居環境整治。

（2）明晰村莊布局分類，實現鄉村差異發展

根據《山西省住房和城鄉建設廳關于加快縣域鄉村建設規劃編制相關工作的緊急通知》《山西省縣域鄉村建設規劃編制技術要求》，結合村莊與城鎮發展關系、村莊的發展特點等因素，科學制定分類標準，將縣域內現狀村莊劃分為5個大類（表3），引導鄉村差異化發展。

3.3.2 生態空間

（1）劃定空間管制分區，嚴守生態安全紅線。

對縣域層面的土地利用總體規劃、縣城總體規劃、城鎮開發邊界、濕地保護區等涉及的內容進行銜接、平衡和統籌布局（圖4），在此基礎上進行縣域空間管制規劃，強調對生態空間與生活空間的指引和細化，突出底線控制。

表3 村莊分類標準一覽

圖3 村鎮職能結構規劃

圖4 管制要素劃定依據

表2 平陸縣村鎮職能結構規劃

通過綜合考慮水資源、地形坡度、地質災害易發區、基本農田、重要生態廊道等因素疊加分析，劃定空間管制分區（圖5）。通過空間管制分區明確保護與開發的空間界限，保障域面生態安全。

（2）加強綠化景觀整治，提升村落生態品質

綠化美化：宜將村口、道路兩側、宅院、建筑山墻、不布置建筑物的濱水地區以及不宜建設地段作為綠化布置的重點；保護和利用現有村莊良好的自然環境，特別要注意利用村莊外圍和河道、山坡植被，提高村莊生態環境質量；保護村中的河、溪、塘等水面，發揮其防洪、排澇、生態景觀等多種功能作用。

景觀規劃：村口景觀方面，風貌應自然、親切、宜人，并能體現地方特色與標志性。可通過小品配置、植物造景、活動場地與建筑空間營造等手段突出景觀效果。水體景觀（包括沖溝等）方面，盡量保留現有河道水系，并進行必要的整治和疏通，改善水質環境；河道坡岸盡量隨岸線自然走向，宜采用自然斜坡形式。對于大的沖溝應進行完整保護，保持沖溝的通暢性，確保行洪安全，位于城鄉居民點等集中建設區的沖溝應加強綠化景觀營造。道路景觀方面，道路兩側綠化以喬木種植為主，灌木為輔，避免城市化的綠化種植模式。其他重點空間景觀方面，主要包括宅旁空間和活動空間，宜以落葉樹種為主，保證夏有樹蔭、冬有陽光；村莊宅旁空間綠化景觀應做到品種適應、尺度適宜，充分利用空閑地和不宜建設地段，做到見縫插綠；村莊活動空間以公共服務為主要功能，結合農村居民的生產、生活和民俗鄉情，適當布置休息、健身活動和文化設施，形式要求自然、生態、簡潔。

3.3.3 生產空間

（1）構建綠色產業體系，契合戰略職能需求

圖5 空間管制疊加分析

①提升基礎產業

依托中條山、黃河等生態優勢，以及黃河金三角的門戶區位優勢，著力提高糧食生產能力，大力發展設施農業，提升農業現代水平。以生態有機等特色產品為主線，建設現代農業產業基地，打造更多具有自身特色和優秀品質的名牌產品，提高農業效益和競爭力，積極推動種、養、加一體融合發展，進一步提升農業基礎產業，助力鄉村振興。

②工業集群化發展

立足礦產資源和綠色產品優勢，堅持“園區化發展、集群化招商”思路，推進“煤電鋁材一體化”產業園區和曹川新材料工業園建設，做大煤電鋁材產業，積極推動新材料產業升級發展。并圍繞特色農產品資源，大力發展農副產品加工產業集群，拓展工業發展的廣度與空間，發揮其強大的輻射帶動作用（圖6）。

圖6 產業空間布局規劃

③激活“三產”活力

大力實施“三產”帶動經濟轉型和結構調整戰略，建設大市場，發展大商貿，搞活大流通，完善城鄉商業網點布局，加快推動現代商貿流通體系逐步形成，建成現代服務體系。圍繞歷史文化、自然和農業三大資源，堅持“旅游帶動”的發展思路，以“全域旅游”和“‘三產’融合”的理念，打造全域旅游發展格局，重點打造生態和文化旅游兩大品牌，實現全域景區的目標，把旅游業培育成為全縣經濟社會發展的主導產業之一（圖7）。

（2）推進“三產”融合，帶動產業經濟振興

圍繞推進農業供給側結構性改革，推動農產品精深加工，延伸產業鏈條，并依托特色農業發展，積極培育農業觀光示范點，建設觀光農業園、休閑農場、農家樂、旅游農莊等，培育鄉村旅游，著力構建農業與第二、三產業交叉融合的現代產業體系，帶動平陸鄉村振興。

3.3.4 生活空間

（1）按照生活圈層理論，均衡布置公共服務設施

針對平陸縣村鎮居民點空間分布特征，按照農村居民的出行距離、使用頻率、設施服務半徑的特點，對居民公共服務需求進行綜合分析，構建不同層次的鄉村生活圈，為城鄉統籌發展提供基礎支撐。考慮到平陸縣域地形地貌及交通可達性，適當調整生活圈服務范圍，如將基本生活圈服務范圍由1 000 m調整為2 000 m，增強生活圈劃分的科學性、可實施性（圖8）。

（2）加強鄉村風貌建設，深挖人居環境潛力

圖7 旅游產業發展規劃

圖8 鄉村生活圈劃分

按照鄉村風貌控制類型，進行點、線、面相結合的縣域鄉村風貌控制。將鄉村居民點作為“點”要素進行風貌控制；黃河沿線、河道沿線及高速、國道、縣道及綠道沿線兩側分布的村莊，根據交通沿線景觀風貌和河道沿線景觀風貌作為“線”要素進行控制；根據縣域地形地貌、民風民俗劃定4個風貌區，作為“面”要素進行差異化、特色化的鄉村風貌規劃控制（圖9）。對點、線、面空間要素分別進行對應的規劃指引。通過建筑形式、建筑材料、肌理布局、建設風格以及片區所含鄉鎮等控制要素的引導，全面管控風貌片區的建設活動。

（3）編制村莊整治導則，彰顯村莊差異特質

規劃將一般整治型村莊的整治內容定義為A類，重點整治型村莊的整治內容定義為A+B類，特色整治型村莊的整治內容定義為A+B+C類，將村莊整治內容導則化，有效指導村莊發展建設。其中，A類為一般整治型，整治導則包括村莊安全以及涵蓋生活圈范圍內農房、綠化、環境、交通等方面；A+B類為重點整治型，整治導則在包含A類整治的基礎上，對農房、綠化、環境、設施、資源保護利用等方面進行完善提升；A+B+C類為特色整治型，整治導則在包含A類和B類整治的基礎上，對村莊風貌、文化旅游、歷史保護等方面進行完善提升。

本次規劃共對143個村莊進行村莊整治規劃（圖10）。其中，一般整治型村莊86個，占60%，重點整治型村莊30個，占21%，特色整治型村莊27個，占19%。

4 結語

縣域鄉村建設規劃作為一種新的規劃類型，有效彌補了現行城鄉規劃編制體系對鄉村建設指導不足的缺憾。然而，在新的國土空間規劃框架體系下，縣域鄉村建設規劃也應及時做出規劃應對。本文結合山西省平陸縣縣域鄉村建設規劃實踐，嘗試通過村鎮體系重構、空間管制分區劃定、綠色產業體系建構、鄉村風貌建設、整治導則編制等具體策略，探索縣域層面鄉村“三生”空間協同發展路徑，以期為同類型的縣域鄉村建設規劃提供有益借鑒。對于“三生”空間協同視角下縣域鄉村建設規劃相關問題的探討還需進一步深入分析，形成的規劃策略也需要在實踐中進行調整和完善。

圖9 村莊風貌規劃

圖10 村莊整治指引