國(guó)內(nèi)高爾夫產(chǎn)業(yè)政策變遷及原因研究

張國(guó)華

（廣州體育職業(yè)技術(shù)學(xué)院 體育產(chǎn)業(yè)系，廣州 510650）

1 高爾夫運(yùn)動(dòng)及產(chǎn)業(yè)概況

多數(shù)人傾向于認(rèn)可現(xiàn)代高爾夫運(yùn)動(dòng)起源于歐洲的蘇格蘭地區(qū)，迄今約600 年時(shí)間。經(jīng)過數(shù)百年發(fā)展，高爾夫已和足球、網(wǎng)球一起，被譽(yù)為當(dāng)今世界最有魅力的三大運(yùn)動(dòng)和體育支柱產(chǎn)業(yè)。從全球范圍看，以高爾夫賽事為核心，包括球場(chǎng)設(shè)計(jì)與建造、球具及服裝生產(chǎn)與貿(mào)易、旅游、房地產(chǎn)等相關(guān)的高爾夫產(chǎn)業(yè)鏈已然形成，并在很多國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著重要地位。相較西方較長(zhǎng)的高爾夫運(yùn)動(dòng)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，我國(guó)高爾夫運(yùn)動(dòng)及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起步晚、底子薄，但是發(fā)展速度較快，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)也日漸顯著。但是，我國(guó)高爾夫產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不順利，特別是在球場(chǎng)建設(shè)方面。

2 高爾夫相關(guān)的政策性文件梳理與研究

為全面了解我國(guó)政府出臺(tái)的高爾夫相關(guān)政策和法規(guī)，本文選取全面涵蓋法律法規(guī)和司法案例等法律信息的智能型法律信息檢索平臺(tái)“北大法寶”進(jìn)行信息查詢。通過該平臺(tái)，搜索包含關(guān)鍵詞“高爾夫”的行政法規(guī)及規(guī)范性文件，查詢到直接由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)1 份，國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件22 份（其中由國(guó)務(wù)院直接發(fā)布17 份，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布5 份），司法解釋10份，部門規(guī)章257 份，黨內(nèi)法規(guī)3 份。另查詢到地方規(guī)范性文件20 份，其他工作文件65 份。通過對(duì)國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)范性文件和部分地方規(guī)范性文件梳理和分析，可大致確定我國(guó)政府對(duì)高爾夫產(chǎn)業(yè)特別是球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的態(tài)度。

2.1 第一階段（1984-1992 年）：支持發(fā)展階段

查詢結(jié)果表明，自1984 年中山溫泉高爾夫球會(huì)（新中國(guó)成立以后我國(guó)大陸地區(qū)的首家高爾夫球會(huì)）開業(yè)以后，國(guó)務(wù)院直到1992 年10 月才首次發(fā)布與高爾夫球相關(guān)的政策性文件。1992 年10 月4 日，國(guó)務(wù)院以規(guī)范性文件形式連續(xù)發(fā)布10 份批復(fù)，同意建立大連金石灘等11 個(gè)國(guó)家旅游度假區(qū)，這11 個(gè)國(guó)家旅游度假區(qū)中除福建武夷山和三亞亞龍灣未明確包括高爾夫球場(chǎng)外，其余10 個(gè)旅游度假區(qū)均包括高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目的規(guī)劃與建設(shè)，這也是我國(guó)較早具有合法手續(xù)的10 個(gè)高爾夫球場(chǎng)，具體情況參見表1。

從10 份文件可見，當(dāng)初建設(shè)高爾夫球場(chǎng)均沒有提及不能使用耕地，也沒有提及繳納耕地使用稅。1984-1992 年期間，我國(guó)的球場(chǎng)數(shù)量穩(wěn)步增加，到1992 年年底已有16 家高爾夫球場(chǎng)開業(yè)。由此可見，1992 年以前，我國(guó)在政策上對(duì)高爾夫球場(chǎng)建設(shè)上總體持支持和鼓勵(lì)態(tài)度。

2.2 第二階段（1993-2003 年）：限制發(fā)展階段

1993 年起，國(guó)務(wù)院及其部委、地方政府都相繼出臺(tái)規(guī)范性文件以強(qiáng)化對(duì)高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)的管理。部分規(guī)范性文件名稱、發(fā)文號(hào)等信息參見表2。

1993 年8 月16 日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控具體措施的通知》明確規(guī)定，“對(duì)不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、資金來源不落實(shí)、建設(shè)條件不具備、市場(chǎng)前景不明的在建高爾夫球場(chǎng)，停緩建設(shè)，且不宜新建”，“對(duì)所有在建固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行一次審核排隊(duì)，予以清理……（五）存在上述問題的高檔賓館、寫字樓、高檔別墅、度假村和跑馬場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)等項(xiàng)目”，“跑馬場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)等項(xiàng)目不宜再新建”。

1995 年5 月26 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布規(guī)范性文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的通知》，嚴(yán)格控制高檔房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的審批，特別提及“嚴(yán)格禁止新上高爾夫球場(chǎng)、仿古城、游樂宮等項(xiàng)目”。

2002 年3 月4 日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于〈外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄〉的復(fù)函》，限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄包括高爾夫球場(chǎng)的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)。除國(guó)務(wù)院外，黨內(nèi)法規(guī)、部門規(guī)章等也對(duì)高爾夫項(xiàng)目做出了特別的限制性規(guī)定，部分文件信息參見表3。

表1 國(guó)務(wù)院1992 年批復(fù)同意建立的11 個(gè)國(guó)家旅游度假區(qū)名錄

表2 1993 年-2003 年間頒布的國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件

表3 1993 年-2003 年間頒布的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件及部門規(guī)章

1997 年5 月18 日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》規(guī)定，“五、加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)的管理……嚴(yán)格控制征用耕地出讓土地使用權(quán)。禁止征用耕地、林地和宜農(nóng)荒地出讓土地使用權(quán)用于高爾夫球場(chǎng)、仿古城、游樂宮、高級(jí)別墅區(qū)等高檔房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)”；“六、加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督檢查……全面清理整頓經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目（包括高爾夫球場(chǎng)等）用地。對(duì)未按審批權(quán)限依法辦理審批手續(xù)的用地，要逐個(gè)依法清理檢查。對(duì)未按照合同規(guī)定期限進(jìn)行開發(fā)的土地，也要依法清理檢查，屬于農(nóng)田的，必須限期恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途。”由此可見，1997 年開始，對(duì)高爾夫用地類型的要求不斷提高，嚴(yán)禁占用耕地等優(yōu)質(zhì)土地。

1999 年4 月19 日，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄（試行）》，將高爾夫球場(chǎng)列為對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書。

2000 年7 月17 日，國(guó)土資源部發(fā)布《國(guó)土資源部關(guān)于報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》，指出“征用基本農(nóng)田以外的一般耕地超過35 公頃或征用一般耕地和非耕地總面積超過70 公頃的，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”高爾夫球場(chǎng)占地一般都在千畝（1 千畝≈66.7 公頃）以上，由此可見高爾夫球場(chǎng)用地審批權(quán)已經(jīng)不能由地方政府拍板，均需國(guó)務(wù)院審批。

2001 年4 月19 日，《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整部分娛樂業(yè)營(yíng)業(yè)稅稅率的通知》（財(cái)稅［2001］73 號(hào)）指出：“為加強(qiáng)對(duì)娛樂性消費(fèi)行為的調(diào)節(jié)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從2001 年5 月1 日起，夜總會(huì)、歌廳、舞廳、射擊、狩獵、跑馬、游戲、高爾夫球、保齡球、臺(tái)球等娛樂行為的營(yíng)業(yè)稅統(tǒng)一按20%的稅率執(zhí)行。”

上述文件顯示，1993 年起，我國(guó)政府對(duì)高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目的態(tài)度由支持轉(zhuǎn)為限制，具體表現(xiàn)在對(duì)高爾夫項(xiàng)目的用地類型、審批、稅收、環(huán)評(píng)等方面的諸多規(guī)定和限制。究其原因，多份文件均有明確表述，例如高爾夫球場(chǎng)盲目上馬、違法占用耕地、以高爾夫球場(chǎng)名義變相搞房地產(chǎn)開發(fā)等問題日漸顯露。另外，高爾夫球場(chǎng)占用土地面積大、耗水嚴(yán)重，進(jìn)而影響到糧食生產(chǎn)等問題廣受關(guān)注。

2.3 第三階段（2004-2009 年）：禁止發(fā)展階段

1993 年以后，政府出臺(tái)諸多政策限制高爾夫項(xiàng)目發(fā)展，但效果并不好，高爾夫球場(chǎng)數(shù)量增長(zhǎng)迅猛，到2003 年底，球場(chǎng)數(shù)量增至150 多家。為了強(qiáng)化政府權(quán)威，更加有效地治理高爾夫球場(chǎng)建設(shè)亂象，合理利用和保護(hù)土地資源，國(guó)務(wù)院及其部委從2004 年起陸續(xù)頒布了系列規(guī)范性文件，加大管控力度，相關(guān)文件信息參見表4。

表4 2004-2009 年間頒布的國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件

2004 年1 月10 日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》（即國(guó)辦發(fā) ［2004］1 號(hào)文），文件首先明確了高爾夫球場(chǎng)建設(shè)存在的問題：“一些地方高爾夫球場(chǎng)建設(shè)過多過濫，占用大量土地；有的違反規(guī)定非法征占農(nóng)民集體土地，擅自占用耕地，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家和農(nóng)民利益；有的借建高爾夫球場(chǎng)名義，變相搞房地產(chǎn)開發(fā)”，然后提出了具體要求：“暫停新的高爾夫球場(chǎng)建設(shè)……一律不得批準(zhǔn)建設(shè)新的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目……一律停止建設(shè)，尚未開工的項(xiàng)目一律不許動(dòng)工建設(shè)……尚未辦理用地或開工批準(zhǔn)手續(xù)的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，一律暫停辦理供地和開工批準(zhǔn)手續(xù)；對(duì)雖已辦理規(guī)劃、用地和開工批準(zhǔn)手續(xù)，但尚未動(dòng)工建設(shè)的項(xiàng)目，一律停止開工”。該通知中，五個(gè)“一律”以及“不得”“不許”“停止”等嚴(yán)厲措辭表明了政府對(duì)禁止高爾夫項(xiàng)目建設(shè)的高壓態(tài)勢(shì)。

2004 年4 月27 日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的通知》發(fā)布，要求“各地區(qū)、各部門和各有關(guān)單位要對(duì)所有在建、擬建項(xiàng)目進(jìn)行一次全面清理、審核……要重點(diǎn)清理高爾夫球場(chǎng)、會(huì)展中心、物流園區(qū)、大型購物中心等項(xiàng)目”。

2004 年10 月21 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28 號(hào)文）再次要求“繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)等用地的審批”。2007 年3 月25 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2007 年工作要點(diǎn)的通知》要求“堅(jiān)決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強(qiáng)耕地保護(hù)，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。落實(shí)禁止類和限制類項(xiàng)目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位新建培訓(xùn)中心等項(xiàng)目用地”。

此外，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部等政府部門在上述文件基礎(chǔ)上，也出臺(tái)了相應(yīng)配套政策以加大對(duì)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件的執(zhí)行力度。

2005 年12 月2 日，國(guó)務(wù)院和發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》和《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005 年）本》，將高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目列為限制類，并“繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)等用地的審批”。

2006 年12 月12 日，國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈限制用地項(xiàng)目目錄（2006 年本）和〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2006 年本）〉 的通知》（國(guó)土資發(fā)［2006］296 號(hào)），將高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目列為禁止用地項(xiàng)目目錄。

2007 年4 月27 日，國(guó)土資源部下達(dá)2007 年全國(guó)土地利用計(jì)劃通知，禁止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場(chǎng)等項(xiàng)目用地。2007 年5 月21，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)2007 年工作要點(diǎn)的通知》（國(guó)發(fā)［2007］8 號(hào)），明確要求“繼續(xù)停止”和“特別要禁止”高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目。

2009 年2 月，國(guó)土資源部提出農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法四大原則，提出不得利用農(nóng)村集體土地建商品住宅、高爾夫球場(chǎng)以及其他不符國(guó)家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項(xiàng)目。

2009 年8 月11 日，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理，促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，要求嚴(yán)肅查處違反土地管理法律法規(guī)新建“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目用地。

至此，國(guó)家對(duì)高爾夫球場(chǎng)建設(shè)采取了“一刀切”式全面叫停的做法。由此可見，在2004-2009 年間，我國(guó)政府對(duì)高爾夫項(xiàng)目的發(fā)展持“禁止”發(fā)展態(tài)度。但是，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，政府嚴(yán)控高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)的效果并不明顯，新建球場(chǎng)數(shù)量并沒有得到有效控制，至2009 年年底，國(guó)內(nèi)球場(chǎng)數(shù)量已接近350 家。

2.4 第四階段（2009 年-現(xiàn)在）：逐步規(guī)范發(fā)展階段

實(shí)踐表明，對(duì)高爾夫項(xiàng)目采取“一刀切”式全面禁止發(fā)展的做法，效果并不理想。2009 年年底，政府主管部門開始調(diào)整思路，采取有堵有疏、堵疏結(jié)合的方法，對(duì)高爾夫球場(chǎng)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行合理引導(dǎo)，使其發(fā)展逐步規(guī)范化。在此期間，國(guó)務(wù)院頒布的規(guī)范性文件參見表5。

2009 年12 月1 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》指出“規(guī)范發(fā)展高爾夫球場(chǎng)、大型主題公園……大力培育發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的休閑……高爾夫等各類戶外活動(dòng)用品及賓館飯店專用產(chǎn)品”，文件表明政府對(duì)高爾夫球具、用品業(yè)的發(fā)展予以支持。

表5 2009 年年底以來，國(guó)務(wù)院頒布規(guī)范性文件規(guī)范高爾夫項(xiàng)目發(fā)展

2009 年12 月31 日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》明確提出“建設(shè)富有海南特色的旅游產(chǎn)品體系……科學(xué)規(guī)劃，總量控制，合理布局，規(guī)范發(fā)展高爾夫旅游……支持海南舉辦國(guó)際大帆船拉力賽、國(guó)際公路自行車賽、高爾夫球職業(yè)巡回賽等體育賽事”。由此可見，國(guó)家依據(jù)不同的地理環(huán)境，對(duì)高爾夫項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，而不是“一刀切”式的禁止。

2010 年7 月23 日，《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)意見重點(diǎn)工作分工方案的通知》，進(jìn)一步明確“規(guī)范發(fā)展高爾夫球場(chǎng)、大型主題公園……培育新的旅游消費(fèi)熱點(diǎn)，大力培育發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的休閑、登山、滑雪、潛水、露營(yíng)、探險(xiǎn)、高爾夫等各類戶外活動(dòng)用品及賓館飯店專用產(chǎn)品”。

2011 年9 月7 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)——《太湖流域管理?xiàng)l例》指出“禁止下列行為：（三）新建、擴(kuò)建高爾夫球場(chǎng)……新建、擴(kuò)建高爾夫球場(chǎng)的，由太湖流域縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令停止建設(shè)或者關(guān)閉”。

2016 年10 月25 日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)極限運(yùn)動(dòng)、電子競(jìng)技、擊劍、馬術(shù)、高爾夫等時(shí)尚運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目健康發(fā)展，培育相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)市場(chǎng)”。

從上述行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件可見，一方面“禁止”在太湖流域新建、擴(kuò)建高爾夫球場(chǎng)，另一方面又支持高爾夫球具及用品業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)規(guī)范高爾夫球場(chǎng)建設(shè)，支持海南發(fā)展高爾夫旅游、高爾夫球職業(yè)巡回賽，推動(dòng)高爾夫等時(shí)尚運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目健康發(fā)展。由此可見，國(guó)家對(duì)高爾夫產(chǎn)業(yè)和高爾夫相關(guān)項(xiàng)目的管控開始實(shí)施有堵有疏、堵疏結(jié)合的新辦法。除國(guó)務(wù)院頒布法規(guī)及規(guī)范性文件外，國(guó)務(wù)院各部委及地方政府也相繼出臺(tái)文件，加強(qiáng)對(duì)高爾夫項(xiàng)目的規(guī)范化管理。

2009 年10 月12 日，國(guó)家發(fā)改委辦公廳等7 部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展高爾夫球場(chǎng)建設(shè)情況調(diào)查的通知》，要求各地對(duì)本地9 洞以上的高爾夫球場(chǎng)情況進(jìn)行摸底。

2010 年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等7 部委再次對(duì)高爾夫球場(chǎng)摸底調(diào)查。

經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，2011 年4 月，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同監(jiān)察部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、工商總局、體育總局、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家旅游局等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展全國(guó)高爾夫球場(chǎng)綜合清理整治工作的通知》，啟動(dòng)了全國(guó)高爾夫球場(chǎng)清理整治工作。

2014 年年初，國(guó)家部委聯(lián)合公布高爾夫球場(chǎng)清理整治結(jié)果，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和清理整治工作要求，針對(duì)我國(guó)高爾夫球場(chǎng)建設(shè)中存在的問題，分為取締、退出、撤銷、整改四類進(jìn)行處理，其中111 個(gè)球場(chǎng)被責(zé)令取締，18 個(gè)球場(chǎng)被責(zé)令退出，47個(gè)球場(chǎng)被責(zé)令撤銷，507 個(gè)球場(chǎng)被要求整改（其中，11 個(gè)球場(chǎng)已被地方政府和企業(yè)主動(dòng)關(guān)閉，球場(chǎng)項(xiàng)目已不存在，496 個(gè)球場(chǎng)已進(jìn)行整改）。

2014 年11 月20 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等”。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部于2017 年2 月17 日發(fā)布《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》（2017 年版），于2019 年6 月30 日發(fā)布《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（2019 年版），均將“高爾夫用具制造”列為海南省鼓勵(lì)發(fā)展項(xiàng)目。

2018 年3 月5 日，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布《在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施審批管理暫行辦法》（第50 號(hào)令）強(qiáng)調(diào)“禁止在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑以下設(shè)施高爾夫球場(chǎng)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、會(huì)所建設(shè)等項(xiàng)目的設(shè)施”。

2019 年10 月30 日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019 年版）》，將“高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目”列為“限制類”發(fā)展項(xiàng)目。

2020 年6 月8 日，國(guó)家部委聯(lián)合公布2019 年全國(guó)高爾夫球場(chǎng)清理整治情況，文件顯示，截至2019 年底，通過清理整治工作，全國(guó)已累計(jì)取締131 個(gè)高爾夫球場(chǎng)。

由此可見，自2009 年年底以來，我國(guó)政府在高爾夫產(chǎn)業(yè)政策方面實(shí)施堵疏結(jié)合、區(qū)別對(duì)待的政策漸趨明朗，即首先全面摸底調(diào)查，然后根據(jù)不同地域、不同細(xì)分產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)制定不同政策，實(shí)施區(qū)別對(duì)待和差異化管理，真正引導(dǎo)高爾夫產(chǎn)業(yè)向適宜地區(qū)發(fā)展，合理規(guī)范高爾夫行業(yè)發(fā)展。

3 結(jié)論

通過梳理國(guó)務(wù)院及其部委近三十年來所頒行的行政法規(guī)和規(guī)范性文件，可以得出以下結(jié)論：高爾夫作為一項(xiàng)純粹的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，我國(guó)并沒有出臺(tái)專門的規(guī)范性文件給予特別的支持或者限制。但是，在培養(yǎng)高爾夫教練員、裁判員、運(yùn)動(dòng)員方面，國(guó)家體育總局先后發(fā)布了系列文件進(jìn)行積極而有效的管理。作為制造大國(guó)，我國(guó)政府多次出臺(tái)文件對(duì)高爾夫球具的生產(chǎn)予以支持和鼓勵(lì)。在高爾夫賽事方面，國(guó)務(wù)院也頒布文件，因地制宜、區(qū)別對(duì)待，鼓勵(lì)海南等地開展職業(yè)賽事活動(dòng)。高爾夫球場(chǎng)建設(shè)因其占地面積大、影響廣等因素一直是各方關(guān)注焦點(diǎn)，國(guó)務(wù)院及部委頒行的政策性文件也大都用于規(guī)范球場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)。我國(guó)政府對(duì)待高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目歷經(jīng)了改革開放之初的“支持”階段、經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期的“限制”階段、盲目發(fā)展亂象頻生后的“禁止”階段和逐步科學(xué)理性的“規(guī)范”階段。實(shí)踐也表明，“一刀切”式簡(jiǎn)單粗暴的管理并不能規(guī)范高爾夫行業(yè)發(fā)展，唯有秉承科學(xué)、堅(jiān)守理性，理解“強(qiáng)堵”不及“巧疏”，施以堵疏結(jié)合的政策方能促進(jìn)高爾夫行業(yè)的良性健康發(fā)展。