積極應對人口老齡化與公共財政支出結構調整

封進 陸毅 宋弘

【摘要】《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。從國家戰略的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業促進等也是積極應對人口老齡化不可忽視的方面。我國財政支出中老年相關支出占比已與發達國家相當，未來更需提升資金配置的公平性和效率，在生命周期全過程中發揮公共財政在老齡社會中促進經濟社會發展的作用。

【關鍵詞】人口老齡化? 公共財政支出? 結構調整? 教育投入? 就業促進

【中圖分類號】F812? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.011

我國自2000年開始已進入老齡化社會（根據聯合國標準60歲及以上人口達到10%，65歲及以上人口占比達到7%），2019年末我國60歲及以上人口2.54億人，占總人口的18.1%，65歲及以上人口1.76億人，占總人口的11.9%，預計到“十四五”期末的2025年，60歲及以上人口將接近3億人，65歲及以上人口將分別突破2億人（數據來源：聯合國《世界人口預測》2019版）。老齡社會給社會經濟發展帶來諸多挑戰，包括醫療支出和老年照料支出增加對公共財政和社保基金的壓力，勞動供給下降對經濟增長的不利影響，以及老齡化對社會創新能力可能的負面影響等諸多方面。

世界衛生組織（WHO）于1990年和2002年相繼提出將“健康老齡化（Healthy Aging）”和“積極老齡化（Active Aging）”作為應對老齡社會的戰略性目標。我國在此基礎上于2006年3月的“十一五”規劃中首次提出了“積極應對人口老齡化”的政策目標，之后“十二五”和“十三五”規劃繼續強調了這一點，2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》更是將積極應對人口老齡化提升為國家戰略。從國家戰略的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業促進等也是積極應對人口老齡化不可忽視的方面。

我國財政支出中老年相關支出占比已與發達國家相當，未來更需提升資金配置的公平性和效率

需求驅動下我國財政和社保老年相關支出逐年增加。公共財政支出結構變化有需求驅動和供給驅動兩種理論解釋。從需求角度看，一國政府根據社會需求制定財政預算，例如隨著收入水平提升，公眾對教育科技及文化等具有公共品性質的服務有更高需求;隨著人口老齡化加劇，公眾對養老和醫療方面的服務有更多需求;隨著全球化進程加深，經濟風險增加，亦會對社會保障規模產生影響。由此，一國財政支出結構應做出相應調整。供給驅動理論則從政治博弈的視角解釋，比如利益群體游說導致某些財政支出項目增加、選舉制度下政黨競爭引起財政支出結構變化等。

就我國而言，需求驅動是合適的解釋。公共財政分為四大類，即一般公共預算、社會保險基金、政府性基金和國有資本經營，不特別注明時，“財政支出”指的是“一般公共預算支出”，養老相關費用主要發生在一般公共預算支出和社會保險基金支出兩大類中。我國60歲及以上人口占比從2010年的13.3%增長到2019年的18.1%，老年保障需求加速提升。同時這一時期也是我國全球化和城市化不斷提升的階段，對基礎設施建設、公共服務供給、環境保護等諸多方面提出更高要求。因此，我國財政支出規模在2010年以來的近20年中年均增長11%，超過GDP增長速度，同時，政府為平衡各方需求，不斷調整財政支出結構。

伴隨著人口老齡化加劇（見圖1），財政支出中的老年相關支出（老年福利、行政事業單位離退休經費和財政對基本養老保險基金補助三項之和）占比從2010年的4.8%增加到2019年的7.8%，尤其是在“十三五”期間我國居民基本養老保險覆蓋面擴大和養老待遇持續增長，離退休金和對養老保險基金補貼增長較快。衛生健康費用通常也和人口老齡化密切相關，這一支出占財政支出比例從2010年的5.4%增長到2019年的7%。

社會保險基金中的基本養老保險和基本醫療保險占GDP比重同樣體現出老齡化引致的需求，這兩個指標也呈現增長趨勢（見圖2），2019年分別增長到了占GDP的5.3%和2.1%的水平，基本養老保險支出增長幅度更大。而一般公共財政支出中的“老年福利”“行政事業單位離退休經費”“衛生健康費用”和社會保險基金中的“基本養老保險基金支出”“基本醫療保險基金支出”五項加總支出占GDP比重已經從2010年的5.5%增長到了2019年的10.1%，增幅超過80%，而同期財政支出占GDP比重增幅只有11%。

我國老年相關支出占GDP比重與發達國家相當。老年相關支出水平需與人口老齡化、人口規模及人均GDP水平相適應，即使是和一些經合組織（OECD）國家相比，我國現階段老齡相關支出占比也并不低。為了在統一的口徑下進行比較，我們采用兩個指標，一是公共養老金支出水平，即養老金支出占GDP比重;二是醫療公共支出水平，即衛生健康支出和醫保支出之和占GDP比重。利用2017或2019年36個OECD國家數據和中國2019年數據，在控制了人均GDP差異后，得到各國65歲以上人口占比和養老、醫療支出水平的相關關系。

可以看出，2019年中國養老金支出占GDP比重基本上在平均趨勢上（見圖3），表明我國這一支出水平與這些國家的平均水平相仿。若與單個國家相比，我國公共養老金支出水平已經高于老齡化程度更高的一些國家的水平，如澳大利亞、以色列、愛爾蘭、智利和韓國，只是低于土耳其和哥倫比亞等治理能力不強的國家。在醫療支出水平方面，我國也與平均水平相當，并且高于老齡化程度更高的一些國家，如盧森堡、荷蘭、瑞士和韓國。可見，我國老年相關支出水平并不低，當前主要矛盾并非公共支出不夠的問題。

提升資金配置的公平性和效率。我國在應對老齡化方面的成就令世人矚目。2019年基本養老保險覆蓋10.9億人，醫療保險覆蓋了超過13.5億人，基本實現全覆蓋。城鎮職工養老保險待遇連續11年以超過10%的速度增長。2019年每千名老人擁有養老床位30.5張，社區養老機構和設施也有了大幅度增長，人均預期壽命已經提高到77.3歲。盡管如此，財政資金使用仍有改善的必要。

財政資金使用應進一步助推城鄉和地區差距的縮小。以養老保障為例，我國有城鎮職工養老保險和居民養老保險兩種制度。2019年1.23億城鎮退休職工月平均養老金為3333元，1.6億居民養老待遇領取人員月平均養老金為162元，二者相差超過20倍。這其中的一個重要原因是二者的繳費水平不同，城鎮職工平均繳費水平是居民的15倍，而且居民養老保險的繳費中政府補貼占比超過三分之二。需要注意到，如此大的養老金水平差異對縮小城鄉收入差距極為不利，未來通過提高居民養老保險繳費水平從而提升養老待遇水平是需要重視的問題。就財政補貼在兩種制度上的分配而言，應逐步減少對城鎮職工養老保險制度的直接補貼，通過提高統籌層次、劃撥國有股補充社保基金、提高投資收益等途徑增強制度的可持續性。同時應加大對居民養老保險制度的補貼，防止低收入家庭老人，尤其是農村老人，陷入老年貧困。

財政養老服務資金使用效率有待提高。2019年公共財政對養老服務投入比2010年增加了10倍，此外還有種類繁多的稅收優惠措施，但養老服務供給仍然不能滿足需求。在養老機構和設施建設方面，通過競爭促進效率提升是一種可以嘗試的途徑。《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》規定，由政府運營的養老床位數占當地養老床位總數的比例不超過50%，但僅僅制定這樣的目標還不能營造競爭環境，還需解決養老服務人員供給匱乏、市區土地資源稀缺、資金短缺等現實問題。

在老年照料方面，截至2019年，民政部已經開展了五批居家和社區養老試點，給予每個試點城市4000萬中央財政補貼，推進居家和社區養老服務改革試點工作。2017年，全國15個城市和兩個重點省份（山東、吉林）啟動長期護理保險制度試點。2020年又新增14個試點城市。從其他國家運行情況看，長期護理保險制度將面臨巨大的財務風險，需建立激勵相容的支付模式，減少失能評估和服務提供中的信息不對稱，使得家庭、受照護者和護理機構的行為與制度目標相一致，以期達到激勵家庭成員照護、激勵受益人選擇合適的服務水平、激勵護理機構控制成本等效果。

從生命周期視角認識公共財政在積極應對人口老齡化戰略中的作用

著眼未來，積極應對人口老齡化并非僅僅是增加老年相關支出。在減稅降費政策和經濟增速放緩的大趨勢下，進一步增加財政支出的空間并不大。事實上，積極應對人口老齡化的國家戰略強調的是系統性提升老齡社會促進經濟社會發展的能力，公共財政在其中的作用也將是在生命周期全過程中發揮，通過促進生育水平提升、人力資本積累、就業創造、健康維護等，提供基本公共服務，改善市場失靈，服務于國家戰略。

優化財政教育支出結構，在生命周期早期積累更多人力資本。通過提升人力資本水平應對勞動力供給下降是老齡社會的必由之路。教育是我國財政投入的重點領域之一。2016年至2020年，一般公共預算教育支出累計16.21萬億元，是一般公共預算第一大支出。2019年，國家財政性教育經費達到40049億元，占GDP比重為4.04%。黨的十九屆五中全會提出2030年建成教育強國的遠景目標，并指出要促進人的全面發展和社會全面進步，建設高質量教育體系。這不僅為財政教育支出提出了規模要求，也提出了效率要求。優化財政教育支出結構是改進財政投入效率、提升教育質量的必要路徑。

一是研判勞動力市場需求，結合社會大眾的教育認知，優化學制結構。目前，我國處于經濟結構轉型、追求高質量發展的關鍵時期。需要加大對未來勞動力市場的研判，根據市場需求，密切關注社會對教育的認知變化，優化學制結構。

二是充分研判為民辦資金開放教育市場的可能性。在保證民辦學校不會引起社會分層加深等問題的前提下，鼓勵民辦資金參與到教育發展事業中來。調動民辦學校的自主權，使其成為推動教育質量進步的積極力量。

三是提升科研轉化效率。在高等教育階段，應大力發展市場亟需的關鍵技術和專業，提升技術轉化效率，增加對重大基礎學科的投入，使高等教育長期持續引領技術進步。此外，增加對職業教育投入的同時，應當注意借鑒德國等國家的經驗，加強職業教育與企業的合作，使合作企業真正有動力長期參與培養職業教育人才，提高職業教育質量。

多渠道促進就業，充分利用青壯年群體的人力資源。充分利用勞動力資源是應對老齡化帶來的勞動力供給下降的另一項必要措施。我國青年勞動力就業問題和高齡勞動力就業問題并存，都體現出明顯的需求和供給不匹配的結構性問題。一方面，由于產業結構、產品結構、地區發展結構等處于不斷變化中，一些勞動力的知識、技能、觀念、區域分布等難以滿足企業需求;另一方面，企業作為追求利潤最大化的經營主體，提供一般性培訓動力不足，勞動者自身因為支付能力和職業發展不確定性等因素，獲得培訓的機會較為有限。為此，需要適當的政府干預。

一是通過為勞動者提供技能培訓促進就業。政府委托公共教育機構提供公共知識培訓，或者委托市場化職業院校或培訓機構提供技能培訓，這其中需要必要的財政補貼。

二是通過失業保險基金促進就業。各國實踐和我國一些地區的有效做法中，有一些值得借鑒的措施。如通過失業保險基金給予中小微企業和初創企業擔保，由銀行貸款支持，從而創造就業;補貼社區工作崗位，促進公共就業;直接補貼企業，減少企業裁員等。

三是進一步打破勞動力市場分割，促進勞動力在城鄉之間和地區之間的流動。勞動力流動可擴大工作搜尋區域范圍，增加就業機會，同時可提高雇員和雇主之間的匹配程度，更有效利用勞動力資源。

加強公共衛生投入，促進健康老齡化。我國75歲以上老人和65歲至74歲老人之間的比例正在逐步增長。以2000年和2010年兩次人口普查數據作為對照，2000年這一比例是0.46，到2010年上升到0.61。換言之，2000年65歲以上老人中有31%是75歲以上老人，到2010年有38%是75歲以上老人，這一趨勢還將持續。75歲以上是失能概率明顯提升的時期，減少失能率和減輕老齡照料負擔的一個重要方面是加強日常健康維護。大量研究表明，通過改善健康行為可減輕健康風險，如經常鍛煉能有效降低糖尿病風險、有規律檢查和服藥可以控制高血壓等慢性病帶來的失能問題。我國衛生投入長期存在“重臨床，輕預防”的現象，在一般預算支出中公共衛生投入占比多年未變，甚至略有下降，基本上維持在0.9%左右。盡管公共財政收入受到減稅降費、經濟增速放緩等多重因素影響，增長情況不容樂觀，但對公共衛生的投入仍然需要增加。同時應提高公共衛生資金使用效率，加大健康知識宣傳力度，促使社會公眾改變不健康的生活和行為方式。

健康老齡化可以直接改善老年人福利水平，同時，通過降低醫療服務需求、減少長期護理服務需求、增加勞動能力等途徑，可緩解老齡化對財政體系的壓力，減輕對年輕人的負擔，從而保障醫療衛生和養老制度的可持續發展。因此，我國能否成功緩解人口老齡化對經濟、醫療和長期照料等方面帶來的巨大壓力，很大程度上取決于能否實現健康老齡化。

綜上，我國自2000年開始已進入老齡化社會，財政支出中老年相關支出占比已與發達國家相當。未來更需從優化財政教育支出結構、多渠道促進就業、加強公共衛生投入等多個角度出發，提升資金配置的公平性和效率，在生命周期全過程中發揮公共財政在老齡社會中促進經濟社會發展的作用。

（本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“積極應對人口老齡化戰略行動研究”成果，項目編號：17JZD028）

責 編/馬冰瑩