演進(jìn)與調(diào)節(jié)：互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中的政府主體研究

朱垚穎 張博誠(chéng)

【摘要】在我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理實(shí)踐中，政府主體經(jīng)歷了信息化部門參與管理、宣傳部門主導(dǎo)管理、國(guó)家網(wǎng)信辦主導(dǎo)治理的演進(jìn)階段，中央政府、地方政府、基層政府分層級(jí)推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理，形成了立體化的治理層次，初步建立了“1中央部門+1行政機(jī)構(gòu)+N協(xié)助部門”治理模式，改革逐步推進(jìn)、協(xié)同配合逐漸深入、治理框架和管理機(jī)制逐步完善，政府治理的廣度、力度、深度不斷提升。

【關(guān)鍵詞】 互聯(lián)網(wǎng)治理? 治理模式? 網(wǎng)絡(luò)安全? 法律規(guī)制

【中圖分類號(hào)】G21? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.012

自互聯(lián)網(wǎng)1994年正式接入中國(guó)以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容對(duì)輿情事件、公民參與、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、社會(huì)穩(wěn)定、信息安全等領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。隨著互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容蓬勃發(fā)展、影響力日漸深遠(yuǎn)，內(nèi)容治理中的政府主體不斷演化發(fā)展，各級(jí)治理部門合作逐漸加強(qiáng)，治理理念日益明確。

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)視角下的政府治理主體演變

梳理互聯(lián)網(wǎng)治理有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的政府治理主體研究多從部門機(jī)構(gòu)變遷出發(fā)進(jìn)行分析梳理，對(duì)產(chǎn)業(yè)視角下的主體演變研究較少涉及。事實(shí)上，政府治理和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)相輔相成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)治理主體演進(jìn)，政府主體規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二者存在著不可分割的密切關(guān)系。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)視角下的政府治理主體演變主要可分為如下幾個(gè)階段。

網(wǎng)絡(luò)通信萌芽，信息化部門參與管理（1994～2000）。互聯(lián)網(wǎng)最初因通信需求而興起，早期由信息產(chǎn)業(yè)等相關(guān)部門進(jìn)行管理。1996年1月，國(guó)務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立;同年2月，《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》發(fā)布，規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)分別由郵電部、電子工業(yè)部、國(guó)家教育委員會(huì)和中國(guó)科學(xué)院管理，并明確領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)國(guó)際出入口信道、國(guó)際聯(lián)網(wǎng)工作的管理。[1]1998年3月，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定，在郵電部和電子工業(yè)部的基礎(chǔ)上組建信息產(chǎn)業(yè)部。[2]

此外，文化部、教育部、中共中央對(duì)外宣傳辦公室、國(guó)務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院新聞辦公室等也承擔(dān)了互聯(lián)網(wǎng)具體領(lǐng)域的管理工作，部分機(jī)構(gòu)和部門相繼就互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)院新聞辦公室第五局、中共中央對(duì)外宣傳辦公室網(wǎng)絡(luò)局、文化部文化市場(chǎng)司網(wǎng)絡(luò)文化處等。從一定程度上看，這一階段也成為互聯(lián)網(wǎng)治理“政出多門”管理模式的起點(diǎn)。

內(nèi)容產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，宣傳部門主導(dǎo)管理（2000～2011）。這一時(shí)期，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，綜合類門戶網(wǎng)站的出現(xiàn)使網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容覆蓋面和復(fù)雜性進(jìn)一步提高。2000年1月，中央宣傳和外宣領(lǐng)導(dǎo)部門召開(kāi)首次互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作會(huì)議，就中國(guó)新聞媒體在網(wǎng)絡(luò)傳播領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)行決策、布局和動(dòng)員。

2000年4月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室成立網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳管理局，將政府行政機(jī)構(gòu)職能通過(guò)新建下屬管理單位的模式進(jìn)行細(xì)化、管理，并負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作。隨后，各地政府逐步設(shè)立了網(wǎng)絡(luò)管理部門，對(duì)網(wǎng)絡(luò)新聞、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)出版等互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容進(jìn)行管理，標(biāo)志著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)新聞傳播在管理機(jī)制上的進(jìn)一步完善。

網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳管理局在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理的核心主體。盡管彼時(shí)全國(guó)范圍尚未建立自上而下的政府管理主體，但宣傳部和網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置已經(jīng)初顯行政機(jī)制化的趨勢(shì)。與此同時(shí)，多個(gè)政府部門積極對(duì)互聯(lián)網(wǎng)各領(lǐng)域的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范管理，如2004年7月，國(guó)家廣電總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》，以進(jìn)一步規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目秩序，加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)。

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)興起，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室建立（2011～2014）。2010年前后，智能手機(jī)的普及和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容傳播向手機(jī)端轉(zhuǎn)移，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的影響力迅速擴(kuò)大。在這一階段，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理亟需由統(tǒng)一的政府部門進(jìn)行牽頭抓總。2011年5月，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立，這意味著中國(guó)政府行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)出現(xiàn)了一個(gè)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息領(lǐng)域的專職部門，傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理“多頭管理”模式實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。這一機(jī)構(gòu)的成立也相繼帶動(dòng)了各地區(qū)成立互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理專職部門，實(shí)現(xiàn)了從中央到地方的系統(tǒng)管理。

值得注意的是，國(guó)家網(wǎng)信辦是在國(guó)務(wù)院新聞辦公室加掛部門牌子，從而開(kāi)啟了互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理政府主體“一套班子、兩塊牌子”的模式。由于機(jī)構(gòu)仍隸屬于國(guó)務(wù)院，因此權(quán)職分配仍然和前一階段有相似性和關(guān)聯(lián)性，其他政府部門也會(huì)對(duì)特定的領(lǐng)域承擔(dān)部分職能，如廣電總局負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)視頻節(jié)目等。

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，國(guó)家網(wǎng)信辦主導(dǎo)治理（2014至今）。2014年至今，算法類應(yīng)用、直播及短視頻應(yīng)用迅速崛起，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容形態(tài)進(jìn)一步豐富。互聯(lián)網(wǎng)和各個(gè)產(chǎn)業(yè)融合度進(jìn)一步提升，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代到來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理工作的重要性和迫切性受到進(jìn)一步重視。在這一背景下，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱“中央網(wǎng)信小組”）于2014年4月27日建立。領(lǐng)導(dǎo)小組（Leading Small Groups）是存在于中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)名義長(zhǎng)期存在的一種特殊政治組織模式。[3]2014年8月26日國(guó)務(wù)院授權(quán)重新組建的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（重組后簡(jiǎn)稱“國(guó)家網(wǎng)信辦”）負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法。[4]重組后的國(guó)家網(wǎng)信辦實(shí)際上增加了互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)。

2014年是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的關(guān)鍵年份。此前，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理具體領(lǐng)域被劃分至不同的職能部門。2014年后，中央網(wǎng)信小組承接了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)管和治理職能，政府主體的角色定位逐步從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2019年12月15日發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》進(jìn)一步明確了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理的主體、價(jià)值觀、治理對(duì)象和綜合目標(biāo)，成為當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理領(lǐng)域最為全面詳實(shí)的規(guī)定。[5]

政府部門參與互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的層次

本文在分析政府主體互動(dòng)合作以及規(guī)則建構(gòu)時(shí)，主要借鑒“中央政府—地方政府”這一經(jīng)典府際關(guān)系模式。[6]當(dāng)前，從中央、地方到基層政府的互聯(lián)網(wǎng)治理層次和分類，延續(xù)了中國(guó)行政機(jī)制的傳統(tǒng)模式，形成了具有中國(guó)特色的立體化互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理層次。

中央政府治理層。目前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理在中央政府治理層次主要采取領(lǐng)導(dǎo)小組治理制度，其特色在于上對(duì)下的府際關(guān)系、部門議事協(xié)調(diào)的政策過(guò)程、條塊資源整合的資源配置和中央層面領(lǐng)導(dǎo)小組的治理結(jié)構(gòu)。中央政府治理層次具有較強(qiáng)的權(quán)威性，是出臺(tái)治理思路、頒布治理規(guī)章、制定治理目標(biāo)、明確治理策略的核心單位。其次，中央政府治理層擁有對(duì)地方政府治理層次組織人事管理和績(jī)效考核的權(quán)限，以確保中央治理層始終是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理體系的核心關(guān)鍵，決定著治理任務(wù)的分級(jí)分發(fā)和治理效率。最后，中央政府治理層面強(qiáng)調(diào)行政科層的循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)。如國(guó)家網(wǎng)信辦設(shè)立了傳播局、政策局、法規(guī)局、網(wǎng)評(píng)局、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)工作局、應(yīng)急局等多個(gè)單位，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家層面的行政分權(quán)和權(quán)職分工，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的行政分工合作。這一中央政府治理層次的行政部門設(shè)置和分工也為地方治理層的部門設(shè)置提供了借鑒。

地方政府治理層。即包括省級(jí)和地市級(jí)在內(nèi)的地方政府治理層，該層級(jí)是聯(lián)系中央和基層治理的重要環(huán)節(jié)，是治理政策和治理工作自上而下傳導(dǎo)的中介層，亦是治理科層制得以形成的關(guān)鍵層。各省網(wǎng)信辦、網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)構(gòu)和部門通過(guò)定期開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)治理行動(dòng)，對(duì)出現(xiàn)影響輿論生態(tài)、傳播虛假消息等行為的互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)大V進(jìn)行“約談”，以維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容生態(tài)環(huán)境。在地方層面開(kāi)展的治理行動(dòng)和治理手段，是中央治理理念在地方的政策下沉和措施落實(shí)。這一有效的地方實(shí)踐，確保了國(guó)家治理目標(biāo)和治理方案能夠在全國(guó)各省市地區(qū)得到落實(shí)，從而構(gòu)建起全國(guó)范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理體系。

基于各地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容發(fā)展的差異，各地區(qū)治理目標(biāo)和治理落實(shí)效果也不盡相同。北京、上海、浙江、廣東等地互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍快于全國(guó)其他省份，因此這些地區(qū)往往會(huì)成為地方政策法規(guī)的創(chuàng)新者，在治理技術(shù)的發(fā)展和治理機(jī)構(gòu)管理上為全國(guó)其他地區(qū)提供參考。

同時(shí)，地方政府治理在互聯(lián)網(wǎng)治理中的重要作用還表現(xiàn)在其對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和反饋往往更為迅速，對(duì)民意和輿情的感知更為直觀和敏銳;相應(yīng)地，在治理舉措的糾偏和整合管理中效率更高、渠道更為直接，這決定了一些舉措會(huì)在各省市率先開(kāi)展。尤其是以省為單位建立基層治理方案、出臺(tái)專項(xiàng)治理制度，往往能夠在當(dāng)?shù)厣踔粮鼜V區(qū)域起到良好的示范作用。如網(wǎng)民實(shí)名制最早在2011年12月《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》中提出，隨后“后臺(tái)實(shí)名，前臺(tái)自愿”的管理規(guī)范[7]才在全國(guó)其他地區(qū)落地。

基層政府治理層。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室的組織架構(gòu)已延伸至地市一級(jí)，在縣一級(jí)尚未系統(tǒng)建立互聯(lián)網(wǎng)信息管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，多數(shù)區(qū)縣的網(wǎng)信辦下設(shè)于縣（區(qū)）委宣傳部，以科室的架構(gòu)承擔(dān)一部分職責(zé);此外，越來(lái)越多的縣（區(qū)）加入縣級(jí)融媒體中心建設(shè)，并逐步組建了專業(yè)的網(wǎng)評(píng)員工作隊(duì)伍，以及以基層媒體從業(yè)人員為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）農(nóng)村、基層宣傳員隊(duì)伍，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的基層互聯(lián)網(wǎng)治理層。

較之于地方互聯(lián)網(wǎng)的治理職責(zé)，基層政府治理更多發(fā)揮著宣傳教育和內(nèi)容生產(chǎn)的輿論引導(dǎo)職能。在宣傳教育方面，廣大宣講員隊(duì)伍推動(dòng)“黨的聲音”從中央到基層有效傳導(dǎo)下達(dá)，使黨的政策方針“飛入尋常百姓家”，到更多的群眾中去;網(wǎng)評(píng)員隊(duì)伍是將群眾的聲音從基層向中央傳遞報(bào)送，在使“黨的聲音”走入千家萬(wàn)戶的同時(shí)，將基層的民意輿情和群眾呼聲通過(guò)線上線下等多種渠道向上傳導(dǎo)，讓中央更為全面、及時(shí)地了解基層聲音。宣傳員和網(wǎng)評(píng)員隊(duì)伍承擔(dān)著基層宣傳工作的重要職責(zé)，是重要的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理主體，其發(fā)展和建設(shè)是我國(guó)基層地方治理的重要組成部分。

中央、地方、基層政府主體的調(diào)節(jié)與合作。在以國(guó)家網(wǎng)信辦為架構(gòu)的治理體系中，中央政府、地方政府、基層政府等主體在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中雖有著不同的分工與定位，但均以統(tǒng)一治理目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行協(xié)同與合作，上下層級(jí)之間有著緊密的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

首先，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理體系主要由國(guó)家網(wǎng)信辦統(tǒng)籌管理，省級(jí)網(wǎng)信辦在屬地管理原則上行使權(quán)力，地市級(jí)網(wǎng)信辦作為下級(jí)部門參與治理，多數(shù)縣（區(qū)）級(jí)基層政府暫未設(shè)置獨(dú)立管理部門。

其次，科層制的治理層次既受到中國(guó)行政制度傳統(tǒng)和歷史的影響，也會(huì)隨著互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷演進(jìn)與調(diào)節(jié)。中央層面自成立中央網(wǎng)信小組以來(lái)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等政策法律先后通過(guò)，以國(guó)家網(wǎng)信辦為互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理核心的管理體系逐步建立，并通過(guò)中央到地方的科層制體系形成了立體化的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理體系。

再次，從中央到地方到基層的網(wǎng)信辦系統(tǒng)治理層次中，可以看出中國(guó)政府互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理以自上而下的“治”為主，而基層對(duì)中央自下而上的反饋機(jī)制較為薄弱。如何有效推動(dòng)中央、地方、基層各級(jí)政府之間上下聯(lián)動(dòng)，鼓勵(lì)地市、基層等進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的創(chuàng)新與發(fā)展，是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理亟待解決的難題。

政府治理主體的形成與發(fā)展趨勢(shì)

政府治理主體關(guān)系和決定著中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的對(duì)象、范疇、主要原則和治理模式。通過(guò)對(duì)特定歷史階段的梳理和當(dāng)前治理層次的分析來(lái)看，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中的政府治理演變發(fā)展表現(xiàn)出以下趨勢(shì)。

管理主體：改革逐步推進(jìn)，政府治理的廣度、力度不斷提升。從政府治理主體的演變來(lái)看，各歷史階段接續(xù)性較強(qiáng)，機(jī)構(gòu)改革逐步深入。正如英國(guó)學(xué)者斯蒂芬·奧斯本所述，“每一種體制的要素都可能與另外一種體制共存或重疊”[8]。機(jī)構(gòu)要素的重疊性在國(guó)務(wù)院新聞辦公室及其下設(shè)的網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳管理局、中央網(wǎng)信小組和中央網(wǎng)信委員會(huì)的形成和演變過(guò)程中表現(xiàn)得較為突出。頂層架構(gòu)和系統(tǒng)部門的成立很難一蹴而就，其治理對(duì)象和職能的界定需要經(jīng)歷摸索的過(guò)程。

基于“強(qiáng)度—跨度”政府架構(gòu)分析框架[9]分析可知，互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理核心部門的職能跨度在加大，強(qiáng)度、力度也在增加。尤其是2014年中央網(wǎng)信小組建立以來(lái)，中央和國(guó)家層面對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的力度不斷提升，成為有效聯(lián)動(dòng)其他部門的主導(dǎo)機(jī)構(gòu);同時(shí)，其職能范圍也隨著內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐步擴(kuò)大為涵蓋網(wǎng)絡(luò)安全、信息化建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)傳播、網(wǎng)絡(luò)生態(tài)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容等多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)化綜合管理架構(gòu)。

部門合作：協(xié)同配合逐漸深入。國(guó)家網(wǎng)信辦的成立，有效改善了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理“政出多門”“九龍治水”的局面。作為中央授權(quán)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的主導(dǎo)和中樞部門，國(guó)家網(wǎng)信辦對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)公安部、文化部等其他相關(guān)部門，對(duì)外聯(lián)系企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體，通過(guò)法律法規(guī)、專項(xiàng)行動(dòng)、智能技術(shù)、教育培訓(xùn)等手段履行多元化職能。其掌握的與內(nèi)容治理相關(guān)的關(guān)鍵資源除了強(qiáng)制性的權(quán)力之外，還包括報(bào)道時(shí)政新聞、重大主題所必需的信息資源、物質(zhì)資源和人員資源，以及作為社會(huì)資源的無(wú)形的公信力和影響力。

在政府部門的合作中，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理重視中共中央直屬機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的有效協(xié)同。2018年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》指出，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機(jī)構(gòu)序列。“一套班子，兩塊牌子”的治理模式推進(jìn)了中共中央直屬機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)之間的強(qiáng)效聯(lián)動(dòng)，提升了治理效率。

互聯(lián)網(wǎng)治理體系中的政府主體，除了核心治理部門外，還有多個(gè)輔助部門進(jìn)行協(xié)作配合。總的來(lái)看，目前中國(guó)特色互聯(lián)網(wǎng)治理體系的政府主體層面，已經(jīng)擺脫了早期多頭管理的模式，明確了核心治理地位的主管部門，逐步形成了“1中央部門+1行政機(jī)構(gòu)+N協(xié)助部門”的政府組織系統(tǒng)（見(jiàn)圖1）。

治理主題：從偏重安全到安全與發(fā)展并重。互聯(lián)網(wǎng)治理早期，政府部門的治理更多表現(xiàn)為對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的“控制”，即以政府或政府授權(quán)的管理部門為行為主體，基于立法約束、行政監(jiān)督、技術(shù)控制、行業(yè)自律等手段對(duì)互聯(lián)網(wǎng)各類內(nèi)容平臺(tái)、行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)規(guī)范與導(dǎo)向管理。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)治理理念和實(shí)踐的變化，政府治理主體逐步將關(guān)注的重點(diǎn)從偏重安全轉(zhuǎn)向安全與發(fā)展并重。2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第一條指出，制定該法之目的是“保障網(wǎng)絡(luò)安全，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全、社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化健康發(fā)展”。2016年12月27日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布了《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》，分析了維護(hù)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)、安全、發(fā)展利益所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，指出了國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)思路，明確了維護(hù)好中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略任務(wù)。

同時(shí)，在維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)上，政府治理主體日益重視網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和內(nèi)容的建設(shè)。各省市網(wǎng)信辦積極參與推進(jìn)融媒體中心的建設(shè)，推動(dòng)傳統(tǒng)媒體轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)一步提升輿論引導(dǎo)的公信力、影響力。縣級(jí)基層政府主體依托基層組織，積極組建宣講員隊(duì)伍和網(wǎng)評(píng)員隊(duì)伍，在社會(huì)輿論事件尤其是突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)中發(fā)揮了積極作用。

法律體系：治理框架和管理機(jī)制逐步完善。早期，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的法律規(guī)制多滯后于實(shí)踐發(fā)展。如國(guó)務(wù)院、公安部1997年出臺(tái)的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》，國(guó)務(wù)院2000年出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法規(guī)，均就新興的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)定，保護(hù)對(duì)象多為經(jīng)過(guò)一定發(fā)展階段的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容客體。

隨著政府部門職能設(shè)置的清晰化以及互聯(lián)網(wǎng)治理理念的發(fā)展創(chuàng)新，有關(guān)政府主體在法律法規(guī)建設(shè)中更加重視新興互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的發(fā)展，以增強(qiáng)治理的政策性和前瞻性，保障市場(chǎng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益。如為進(jìn)一步規(guī)范區(qū)塊鏈信息服務(wù)活動(dòng)，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室于2019年發(fā)布了《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》，以促進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)及相關(guān)服務(wù)的健康發(fā)展。此外，互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的規(guī)章制定主體也逐步由國(guó)家有關(guān)部委集中到國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室這一主管部門，治理的架構(gòu)更為清晰，權(quán)責(zé)更為明確。

當(dāng)然，必須認(rèn)識(shí)到，目前我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理在法律政策方面有待完善，尚難以回應(yīng)持續(xù)拓展的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的內(nèi)涵與外延，但總體來(lái)看治理體系正處于逐漸優(yōu)化完善之中。[10]《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》以“營(yíng)造良好網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)”作為網(wǎng)絡(luò)空間治理立法的目標(biāo)，初步構(gòu)建了互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容領(lǐng)域的整體治理體系，對(duì)治理主體、治理目標(biāo)、治理對(duì)象等互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理基本問(wèn)題進(jìn)行了界定，是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理法律體系走向完善的標(biāo)志性事件。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理體系及監(jiān)管模式研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：18ZDA317）

注釋

[1]《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》，中央網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.cac.gov.cn/1996-02/02/c_126468621.htm，2020年2月12日引用。

[2]《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明（1998年）》，中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/06/content_1480093.htm，2020年2月12日引用。

[3]Miller， A.， "The CCP Central Committee's Leading Small Group"， China Leadership Monitor， 2008（26）， pp. 1-21.

[4]《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》，中央網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.cac.gov.cn/2014-08/28/c_1112264158.htm，2020年2月12日引用。

[5]《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》，中央網(wǎng)信網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5492511.htm，2020年2月12日引用。

[6]謝慶奎：《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2000年第1期，第26～34頁(yè)。

[7]《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》（全文）》，央視網(wǎng)，http：//news.cntv.cn/china/20111217/116684.shtml，2020年2月12日引用。

[8][英]斯蒂芬·奧斯本：《新公共治理？——公共治理理論和實(shí)踐方面的新觀點(diǎn)》，北京：科學(xué)出版社，2017年，第1頁(yè)。

[9]潘墨濤：《中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯——“強(qiáng)度—跨度”政府架構(gòu)分析框架的視角》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期，第74～80、155頁(yè)。

[10]謝新洲、朱垚穎：《網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理發(fā)展態(tài)勢(shì)與應(yīng)對(duì)策略研究》，《新聞與寫作》，2020年第4期，第76～82頁(yè)。

責(zé) 編∕張 貝