監察委留置措施若干問題探析

摘要：監察委的留置措施相關問題，主要集中于留置措施的法律性質爭議，目前存在行政調查、刑事偵查、行刑雙性三種觀點，但行刑雙性的觀點應較為妥當;其次本文對于留置措施存在的問題剖析，提出了當前留置時間存疑、缺乏外部監督以及監察對象的權益保護不夠到位等問題;最后，針對性的提出完善措施，例如留置時間、留置場所、外部監督機制的建立以及被留置對象的權益保護等完善對策，力圖提出有效建議促使留置措施適用更加完善。

關鍵詞：監察委;留置措施;法律性質;完善措施

一、留置措施的法律性質

（一）行政調查權

馬懷德教授認為留置措施屬于行政調查權。①監察委作為國家最新成立的機構，以反腐敗和廉政建設為目標，聯合了紀檢、監察和檢察機關反腐敗資源，形成監察委，取代由紀檢、監察部門所享有的調查權、偵查權。但當前檢察機關其實仍然保留部分偵查權，其偵查權并不能完全被監察委所取代。留置措施屬于調查權，與偵查權形成互補。人民檢察院對監察委移交的案件提起公訴時，若認為證據不充分，完全可以自己補充偵查。

（二）刑事偵查權

秦前紅教授認為留置措施屬于刑事偵查權。②從司法實踐看，監察法中具有留置折抵刑期的規定，具體參見監察法第四十四條規定。③留置措施可以折抵刑期，也就與限制人身自由的羈押措施類似，同為強制性的羈押偵查手段。魏昌東認為：留置措施的屬性定位出現偏差，基于其具有的羈押屬性應歸為強制措施范疇，因為監察機關對于符合特定情形的調查對象，可以在指定的場所留置，時間不超過三個月，但符合一定條件可延長三個月，但這是對于被調查人的審前羈押，并且為期3個月相當嚴苛。審前羈押措施容易造成人權侵犯，依據刑事訴訟理論應將其納入強制措施的范圍，同時應當采取最為嚴格的審批程序與適用條件。④

（三）行政與刑事雙重屬性

姜明安教授認為留置措施行政屬性（行政調查權）與刑事司法屬性（刑事偵查權）兼具。⑤從刑事司法屬性來看，就監察機關的權力來源而言，刑事司法機關是監察委的權力來源之一，具備當然的刑事司法屬性;從留置措施的目的來看，調查權的覆蓋范圍包括了職務犯罪行為，打擊貪腐犯罪的目的就證明了其刑事司法屬性。從行政屬性來看，留置措施還具有行政屬性的理由在于，監察體制改革建立了全新的反腐機制，形成了新的國家監督權，優化國家權力以形成國家監督權和行政權的監督與被監督關系，通過監察委的監督保障，實現行政權在法治軌道上的規范運行。⑥從權力來源而言，監察委員會的一部分職權來自行政監察機關的轉隸;從權力實際運行的過程和性質看，監察委員會的職務違法與職務犯罪調查權能也更偏向于以往行政機關或黨紀監察部門對組織內部工作人員的調查，在功能和實際運行效果方面具有行政屬性。由此可以認定，留置措施具備行政與刑事雙重屬性，不能以單一的性質定義所界定。

筆者贊同留置措施具備行刑雙性，這也是當前理論界的通說觀點，但是司法實踐中，何種情形凸顯行政調查權，何種情形側重刑事偵查權，是值得斟酌的，對其進行明確的區分以更好的掌握實踐中的情形，保證監察委的規范運行以及監察權的合理行使。職務違法與職務犯罪具有密切的關聯性，二者單一的以情形區分法律性質可能會導致原本密切聯系的割裂，不同情形轉化過后適用的權力為何種屬性，準確界定以減少對于監察權運行的質疑。

二、當前留置措施存在的問題

（一）留置時間設置與場所的不規范

1.留置時間

我國當前法定的留置不得超過三個月，即便是特殊情況延長不超過三個月。此處可以明確留置的時間為3個月，加上延長的一次，最高可達六個月，而刑事訴訟中的幾種強制措施所適用的時間一般沒有達到六個月，例如傳喚、拘傳時間不得超過12小時，特殊情形亦不得超過24小時;監視居住這一強制措施最長期限不得超過6個月;在更為嚴厲的拘留這一強制措施的適用時間上，特殊情況下公安機關拘留的時間也完全達不到如此之久，與六個月相去甚遠。但是，留置措施與強制措施在適用情形上完全不同，強制措施的適用對象是刑事案件中的犯罪嫌疑人、被告人，公檢法為保障訴訟順利進行而采取，而留置措施的適用對象是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或職務犯罪的公職人員，在適用對象上必須區別對待，否則將可能導致被留置人權益的損害。

2.留置場所

在留置場所的規定上，我國監察法僅僅是規定“留置場所的設置、管理和監督依照國家有關規定執行”，立法的空洞勢必造成實踐操作的困難以及不統一。實踐中的做法也不盡相同：一種是監察機關另行建立獨立的留置場所，即由監察委自行負責單獨建立，以供留置專門使用;另一種是由公安機關的看守所充當留置場所，采用看守所作為統一的留置場所進行留置;還有一種是選擇監察委的其他辦案場所，即選擇監察委現有的辦公地點作為留置場所。⑦當前實務中的處理混亂，需要對留置場所設置進行統一規范，基于保障人權的角度出發，留置場所的設置需要考慮法律適用的統一性，不能同為監察機構但是留置形態各異。要滿足監察機關監察調查工作的開展，更重要的還是人權保障這一更為重要目標的落實，如何更加科學的設置留置場所，是需要給予合理對策來解決的，筆者在下文也將針對性的提出部分可行的建議。

（二）缺乏必要的外部監督

《監察法》第二十二條規定，留置的決程序由監察機關依法批準。同時監察委的相關規定也表明了其留置決定由內部做出。⑧這也就意味著留置的抉擇完全是由其內部決定。留置措施規定了控權的審批手續，由監察機關內部提高審批層級的方式來監督留置權力的行使，但與西方的令狀主義的區別較大。如此一來自己想要采取的措施不用受外部的監督制約，在對留置對象的保護上必然出現一定的問題。國外強制措施均有其適用規則，較為典型的是“令狀主義”，即采取羈押涉及計公民基本權利的措施，必須獲得法官簽發的司法令狀才能依法采取。⑨當前刑事訴訟活動中的強制措施例如逮捕需要進行審查，《刑事訴訟法》第九十條規定，檢察院對公安機關提出的提請批準逮捕的案件進行審查后，應當根據情況分別作出批準逮捕或者不批準逮捕的決定。如此安排，對于案件批捕的要求更高、也就是說外部的批捕機制也是一種監督制約機制，相較于內部的自我監督機制，外部的監督是更加必要的。權力是無限膨脹的，如果不加以制約，自我的監督肯定效果大打折扣。

（三）留置對象的權益保護不夠完善

1.通知情形的模糊

《監察法》規定了應當通知被調查人家屬的情形，但法條中有“干擾證人作證或串供等有礙調查的情形除外”的表述，雖然可以明確法律對于留置措施的采取應當具備通知程序，對被留置人的權利保障具有重要作用，但是法條中的“等”字，意味著不止前面的情形，還有與此危險程度相對應的其他情況，正因為如此的不確定性，在面對實際情況的千變萬化時，難以囊括。所以通知情形明確則有利于實踐操作，但是模糊的規定使法律條文容易被擴大解釋。

2.陳述申辯權的欠缺

我國的監察法規定了采取留置措施的相關程序，但被調查人是否享有陳述、申辯的權利卻存有疑問。在我國的行政處罰法中，具有關于被處罰人陳述申辯權利的表述，這對于案件處理、了解事實真相其實作用明顯。陳述申辯的權利，不僅可以使申辯人及時反映自己的訴求，提出自己的合理抗辯事由，還可以幫助監察機關及時發現問題，例如被留置人是否屬于應當被留置的真實對象、是否存在絕對不適合采取留置措施的情況;另外，充分聽取留置對象的陳述申辯，不但是對程序正義的捍衛，還是能夠滿足當事人訴求的充分表達，為進一步的其他措施推進有緩沖、循序漸進的作用，貫徹疏通為宜的思想。

三、進一步的完善措施

（一）留置措施與時間的合理設置

1.留置時間的設置

前文已經介紹法律對于留置時間的設置，但是筆者對于當前時間的期限存有疑問。留置措施在期限的設置上，應當具備多種因素的考量：其一采取梯度設置。當前的留置措施時間僅僅是直接規定最長不得超過三個月，特殊情況可以延長一次，但是任何犯罪均有輕重程度之分，職務犯罪行為亦是如此，況且職務犯罪行為的社會危害性、人身危險性一般都低于刑事犯罪，梯度的設置可以督促監察人員盡快開展調查，防止調查的拖延。具體設置的考慮可以設置為兩個月，特殊情況的延長報上一級監察委批準，再次延長報省級監察委批準，兩個月為一次，可以延長兩次次，即便最終的期限仍然是六個月，但是每次的延長均應具備延長的合理事由、對應的審批手續，上級監察委對于案件延長的把控始終比監察委自行把握更加具備合理性，這毋庸置疑，主要是對時間期限的設置有不同想法;其二就是明確留置措施的可變更原則。職務犯罪的調查過程中，應根據實際情況隨時變更或者撤銷留置措施。刑事訴訟具有羈押必要性審查制度，調查活動也可如此，某些職務犯罪行為雖然案情重大復雜，但是隨著調查的推進，案情逐漸明朗，或者查明證據已經收集完畢等情形時應當明確留置措施的變更，具體如何撤銷的規定還有往進一步明確。

2.留置場所的安排

實踐中存在是三種做法，前文已經論述，此處不在贅述，主要集中于場所合理化安排之建議。筆者認為，留置場所的設置不能隨意，對被留置人的權利應達到被羈押對象權利保障的基本要求。具體設置可以統一納入看守所，另外就是建立單獨的留置場所。以看守所作為留置場所的原因在于，看守所建立基礎完備，對于錄音錄像的要求可以滿足，并且看守所的設置具有廣泛分布、規范化的特點，需要監察調查的情形時就涉及到選擇留置地點進行留置，因而看守所可以充分滿足及時留置的需求，選擇看守所作為統一的留置地點可以滿足規范化、及時化等要求。與此同時，單獨建立留置場所而言也具備一定的可行性，全新的留置場所的建立，同樣可以參照看守所的規范化設置，從建立開始就以滿足各種留置需求為目標，保證監察委多樣化監察目的實現，盡可能避免留置地點的實踐操作不一致，合理開展留置后的調查工作，不但能夠促使監察人員調查工作的統一開展，也盡最大可能保護留置對象的合法權益。但是與看守所相比，重新建立留置場所耗費的資源較大，從地點到人員配置均需要經濟支持，因而經濟層面不如看守所更加劃算。

（二）外部監督機制的建立

檢察機關作為國家的法律監督機關，對于刑事訴訟活動依法進行監督，督促有關人員依法查辦案件，對違規行為及時予以糾正，自然而然也應當對監察機關的留置措施進行監督。從我國現行的監察體制來看，留置措施采取提高審批層級的方式來實現內部控權是基本可行的。但從長遠來看，留置作為長時間剝奪公民人身自由的調查措施，動輒三個月的留置期限，與拘留的強制性嚴厲程度相當，需要考慮引入司法審查機制，如檢察機關作為法律監督機關介入留置的審批、延長和必要性審查。筆者贊同檢察機關的介入，權力的制衡是助推權力行使科學化的保證，檢察機關不但具備提前介入調查活動的合理性，同時也具備對于留置措施審查的法律依據，檢察機關的監督活動亦是憲法的內在要求。但至于以后具體的實踐操作，可能涉及到調整《刑事訴訟法》與之銜接，待后續理論與實踐的探索去發現。

（三）留置對象權益保護力度的提升

1.通知情形的明確

我國刑訴法規定特殊情形下無法通知或者通知可能導致負面效果的情形下應當通知，即便特殊情形也需在滿足條件是及時通知。⑩從中可知，刑訴法對于通知的情形作出了明確的規定，即便是不通知的情形也明確要求符合特定的條件，最后特定情形消失之后也應當立即通知。監察法目前沒有相關的通知程序，但是參照刑事訴訟的要求，做好通知程序應該是沒問題的。無法通知到家屬，這在留置措施中直接予以適用沒有疑問;刑事訴訟中對于特定情形限定在涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪，這樣的犯罪直接的特點就是危害極大，社會危險性極高，不慎造成的后果也難以預料，但是即便如此刑訴法也予以限制，即還要滿足有礙偵查的情況。反觀留置措施的適用對象，涉嫌職務犯罪的人可能帶來的危害是可控的，例如貪污腐敗犯罪中一般都是經濟損失，并不會造成難以挽回的其他損失，在依法審判后追繳即可，如此一來，可將通知程序適用在留置措施中，即只要采取措施將特定對象進行留置以后就要通知其家屬，保障家屬的知情權，這不但是程序正義的要求，也是人權保障的基本要求。

2.聽取留置對象申辯

陳述申辯的權利，不僅可以使申辯人及時反饋訴求，提出自己的合理抗辯事由，還可以幫助監察機關及時發現問題，例如被留置人是否屬于應當被留置的真實對象、是否存在不適合采取留置措施的情況;另外，充分聽取留置對象的陳述申辯，不但是對程序正義的捍衛，還能夠滿足當事人訴求的充分表達，為其他措施的進一步適用提供條件。堵不如疏的思想應當是當前解決問題的重要理念，訴求的表達，問題的及時反饋，對于協商合作的司法模式構建同樣具有重要作用，易言之，案件從監察機關調查開始，到最后的法庭審判均貫徹此模式，也應是想要尋求的結果。

四、結束語

監察委成立至今，無論是對于響應中央反腐倡廉的號召還是推動規范化行政都具有重要的作用，現在已經初見成效，在不久的將來也將持續發揮作用，但是既然是新興事物，自然有其自身的不足，當前存在的問題也急需厘清，如何在保障人權的同時快速高效發揮監察委的作用，充分做到打擊貪腐犯罪，維護國家利益，如何揚長避短，有效彌補自身的缺陷，克服自身存在的問題，仍將是需要持續推進的重要工作。本文也僅僅是個人的拙見，也希望可以為監察委的完善貢獻自己的綿薄之力。

參考文獻：

[1]馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報，2016（06）：15-21+125.

[2]魏昌東.《監察法》監察強制措施體系的結構性缺失與重構[J].南京師大學報（社會科學版），2020（01）：108-119.

[3]姜明安.國家監察法立法的若干問題探討[J].法學雜志，2017，38（03）：1-10.

[4]吳建雄.論國家監察體制改革的價值基礎與制度構建[J].中共中央黨校學報，2017，21（02）：53-63.

[5]胡銘.職務犯罪留置措施銜接刑事訴訟的基本邏輯[J].北方法學，2019，13（04）：5-13.

注：

① 馬懷德.國家監察體制改革的重要意義和主要任務[J].國家行政學院學報，2016（06）：15-21+125.

② 秦前紅，石澤華.監察委員會調查活動性質研究--以山西省第一案為研究對象[J].學術界，2017（06）：55-64+322.

③ 監察法第四十四條條第三款：被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

④ 魏昌東.《監察法》監察強制措施體系的結構性缺失與重構[J].南京師大學報（社會科學版），2020（01）：108-119.

⑤ 姜明安.國家監察法立法的若干問題探討[J].法學雜志，2017，38（03）：1-10.

⑥ 吳建雄.論國家監察體制改革的價值基礎與制度構建[J].中共中央黨校學報，2017，21（02）：53-63.

⑦ 胡銘.職務犯罪留置措施銜接刑事訴訟的基本邏輯[J].北方法學，2019，13（04）：5-13.

⑧ 《監督執法工作規定》第三十條第三十一條規定：依法將涉案人員交由下級監察機關立案并采取留置措施的，上級監察機關應當經監委主要負責人審批。

⑨ 胡銘.職務犯罪留置措施銜接刑事訴訟的基本邏輯[J].北方法學，2019，13（04）：5-13.

⑩ 刑事訴訟法第八十五條;拘留后，應當立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過二十四小時。除無法通知或者涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪通知可能有礙偵查的情形以外，應當在拘留后二十四小時以內，通知被拘留人的家屬。有礙偵查的情形消失以后，應當立即通知被拘留人的家屬。

作者簡介：丁汀汀（1994-），男，漢族，貴州六盤水人，貴州師范大學碩士研究生，研究方向：刑事訴訟法學。