新基建領域PPP 模式推行問題的研究
——基于對新疆的調研

尹 月

(上海理工大學，上海200093)

一、 引言

2018 年底，中央經濟工作會議首次提出“新型基礎設施建設”這一概念，指出要加快5G 商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設等要求。 自新基建首次提出至今，其內涵也隨著時代背景發展不斷擴展。 當前經濟面臨國際經濟出現貿易保護主義和國內經濟轉型等影響，國家大力提倡發展新基建。 數字經濟時代的發展離不開5G、大數據、人工智能、云計算等新基建的支撐，而新基建的發展也將帶動信息通訊、計算機和電子相關行業的發展，釋放經濟潛力。 新基建既能做到短期內擴大有效需求，又能兼顧長期的供給側結構改革，同時普惠民生，促進社會創新。

與傳統基礎設施建設相比，新基建的最主要特點就是市場化的投資方式，并且更加依賴于數字化技術，可見PPP 與新基建具有契合性。 傳統基建項目中，政府通過發行專項債券提供專項資金支持，但近年來對政府隱性債務的監管力度加大，致使投資受限。 銀行靠抵押品提供貸款也難以適應新基建“以高新技術背書”缺乏抵押品的特點。 因此政府、銀行等以往主導的投融資模式無法滿足新基建融資需要。 而新基建項目融資資本本身金額相對較大，項目持續周期長，產業成熟度和商業模式等方面也尚不明確，投融資模式更加復雜。 因此需要更多社會資本的參與。

PPP 模式不僅是一種融資機制，更是一種長期合作機制和管理機制：可以在項目初始階段更好地解決項目整個生命周期中的風險分配；引入私人企業的先進技術和管理經驗；與公共部門形成互利的長期目標，增加項目資本金數量，更高效地提供公共服務。

推行PPP 模式可以較好地緩解政府的財政壓力。 新基礎設施建設的核心是數字化技術，通過推行PPP 項目可以引入更多具備高新技術能力的企業與地方政府合作，從而可以進一步帶動當地相關行業的整體發展。

新疆自改革開放以來，投資總量不斷擴大，結構持續優化，基礎設施等薄弱環節得到加強，經濟發展后勁明顯增強。當前新疆又處于“一帶一路”倡議和供給側結構性改革的背景下，同內地其他省市相比，新疆在新基建領域還有很大的發展空間，目前產業結構的優化升級也邁向了進入新階段的重要臺階。 此時，先進信息技術的引進和新基礎設施建設的資金來源是這個階段發展急需解決的問題。 因此，在新疆新基礎設施建設中有效地運用PPP 模式，將具有新的內涵和更廣泛的應用空間。 以新疆為例進行PPP 在新基建中推行問題的研究，可為全國新基建PPP 模式應用的分析提供典型案例，因地制宜地將完善新基建中PPP 模式推行的建議推廣至全國不同的項目建設中。

二、 新疆PPP 模式發展環境及現狀

2014 年財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，正式在全國推廣PPP 模式，得到中央和地方政府大力支持。 新疆維吾爾自治區黨委及各地州市政府高度重視，近年來在基礎設施及公共服務領域積極推廣PPP 模式。 PPP 模式的應用可以在緩解政府財政壓力的同時，使企業的發展空間得到擴大，從而調動民營資本積極性，激發市場活力和發展潛力。

(一)新疆總體經濟發展狀況

新疆生產總值由2008 年的4171.58 億元，在11 年內增長至13597.11 億元，不斷創下歷史新高，如圖1 所示。

圖1 2008～2019 年新疆生產總值

由圖1 可知，2008～2019 年新疆GDP 總體呈增長趨勢，增速也有所提高。 新疆地區的經濟正處于持續穩定發展的階段，預計未來幾年新疆GDP 也將繼續保持增長態勢。 產業規模擴大的同時，結構也不斷優化。 以信息傳輸、軟件業等為主的產業市場主體增長迅猛，從業人員以及產業規模大幅度擴張，所占比重持續上升。 2018 年末，以互聯網信息技術為主的信息傳輸、軟件和信息技術服務業有0.82 萬個，相比于2013 年末增長502.7%。

由此可見，新疆總體經濟正在健康發展，除此之外，新基建領域涉及產業在新疆的發展規模也不斷擴大，為新疆新基建下PPP 模式的推進提供了適宜的經濟環境。

(二)新疆民營經濟發展狀況

近年來新疆民營企業創造的社會財富快速增長，2017 年民營經濟增加值為3499.16 億元，占GDP 比重達32.2%，成為推動經濟發展的重要動力。 新疆私營企業數也呈現穩步上升的態勢，營業收入過百億的民營企業不斷出現。 新疆民間投資規模也在持續擴大，占新疆全區固定資產投資的近三分之一，在促進經濟穩定增長和產業結構升級中發揮著重要的作用。

新疆民營經濟的良好發展態勢為PPP 模式在新疆新基建中的推行打下了良好的基礎，大型民營企業的涌現為市場帶來更多可被PPP 項目盤活的存量資本，從而能夠更好地為社會和公眾提供服務。

(三)新疆PPP 項目進展情況

截至2020 年11 月5 日，新疆維吾爾自治區已通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP 項目共390 個，總項目金額達到5835 億元。 其中項目數量占比最多的行業為市政工程，其次為交通運輸、水利建設等，見圖2。

圖2 新疆維吾爾自治區PPP 項目分行業數量統計

由圖2 可見，目前新疆PPP 項目涉及行業依然以傳統基礎設施建設為主。 交通運輸與市政工程類PPP 項目投資額分別高達2820 億元、1566 億元，所需投資規模大，政府部門面臨的財政壓力較大，而與新基建相關的科技行業PPP 項目數量仍然較少。 由此可見，PPP 模式在新疆地區的推行可以有效解決基礎設施建設的融資問題，并且目前在新基建相關行業還有很大的發展空間。

三、 新疆在新基建領域引入PPP 模式的必要性

(一)“一帶一路”倡議為新疆經濟發展帶來機遇

作為“一帶一路”的陸上中樞點，新疆是連接中亞、歐洲以及中東地區的重要通道。 “一帶一路”促進了我國與鄰國之間的經濟貿易往來，使新疆豐富的資源得到充分利用，為新疆打造了更廣闊的經濟發展平臺。 除此之外，“一帶一路”建設還促進了新疆經濟結構的優化，使新疆經濟向更高質量的層次邁進。 隨著口岸開放水平不斷提高，繁榮的跨國貿易往來為新疆的電子商務等新興對外貿易方式開拓了廣闊的市場，帶來巨大的發展潛力。 新疆正依靠著區位和資源優勢，努力實現經濟發展的國家化，PPP 模式則可為新疆未來大型新基建項目建設提供融資以及長期合作管理機制。 “一帶一路”背景下的新基建中，積極推進PPP 模式應用，可以吸引私營資本參與跨境PPP 新基建項目，緩解政府財政壓力。

(二)新疆科技發展成效顯著

近年來隨著基礎設施建設的不斷進步，新疆郵電通信、互聯網業務發展迅速，已經徹底改變了新疆郵電通信行業以往的落后局面，光纖傳輸和移動通信等技術裝備也獲得了巨大的進步。 目前，新疆的現代化通信設施已建成規模，基本實現了數字化轉變，達到了全國先進水平。 不同通信方式和運營商之間的競爭也隨之日趨激烈，是新疆5G 基站等新基礎設施建設的發展機遇。 PPP 模式的推行可以充分盤活新疆通信郵電等行業市場中的存量資本，加快數字化信息化建設，使公眾更好地享受到信息時代的便捷。

(三)新疆缺少企業先進技術及管理經驗

新疆發展相對其他省區來說起步較晚，受到區位和地形的限制，基礎設施建設難度相對較大，缺少社會中專業企業的技術和管理經驗。 因此需要在新疆新基建中推行PPP 模式，建立高效流通的PPP 市場機制，推動發達地區在5G 基站、大數據中心、智慧城市、充電樁等新基礎設施建設中已經積累的先進技術和管理經驗，運用轉移到新疆等相對來說欠發達的地區，打破原有公共服務行業的壟斷，提升社會服務的效率。

四、 新基建下新疆推進PPP 工作的難點

(一)對社會資本投資的吸引力較弱

目前PPP 模式在新疆的應用主要集中在市政工程、交通運輸等傳統的基礎設施建設。 涉及科技領域的PPP 項目數量較少，且大多數均為公共安全治安防控類項目，如電子警察、治安卡口、電子圍欄系統等。 新疆PPP 項目的行業分布狀況與當地社會環境因素密切相關：新疆把維護社會穩定作為壓倒一切的政治任務，因此對于維穩處突、社會綜合治理能力以及實現社會穩定和長治久安的要求較高。

雖然近年在社會大局持續穩定的基礎下新疆的經濟發展穩中有進，科技發展的成效也較為顯著，但是在新基建的相關技術領域基礎仍然較為薄弱，相關企業仍欠缺數字化思維模式，實施經驗較少。 除此之外，還存在地形復雜、市場化程度低、政府財政能力有限等問題，導致整體建設難度相對較大。 一旦項目開始，建設及管理周期相對其他省份來說較長，風險更大，因此難以吸引充分的社會資本投資。

(二)尚未充分發揮PPP 模式的優勢

2018 年國家提出要防范化解重大風險，尤其是加強金融機構風險內控和防范化解地方政府債務風險，新疆響應國家規定，叫停所有2016 年、2017 年政府投資類所有續建及未開工建設的項目，許多政府出資付費類PPP 項目因此被暫停，不少新疆地方政府隨之將部分PPP 模式改為政府發包的EPC 模式。 由此可見，目前新疆部分地方政府及社會資本對PPP 模式的理解仍存在偏頗，僅將PPP 模式作為地方政府融資的一種手段，造成了把PPP 項目的財政支出等同于地方政府債務的問題。 一些地方政府在脫離自身財政承受能力的情況下，盲目開展PPP 項目，加上不規范的操作，造成了政府債務風險的進一步積累，從而引發了更大的風險。 忽視了PPP 模式作為長期合作和管理機制所具有的社會資本專業優勢，與PPP 模式合理分擔政府部門與社會資本方風險的初衷背道而馳。

(三)缺乏適合地方特色的政策法規

新疆地區對PPP 模式的應用相對較晚，因此針對PPP模式的地方性政策法規有待進一步完善。 此外，在當前國家“一帶一路”倡議下，新疆與國內外在新基建方面的合作增加，對政策法規的適配性要求較高。 但目前新疆在PPP 項目的推進中主要是按照國務院、財政部、銀保監會等中央部門機構的指導意見和新疆地方行政管理規定施行，當各項目實施過程中出現政策性沖突時，再出臺應急文件指南填補政策法規空白，無法較好地契合新疆當地的市場現狀，不能為新疆新基建下PPP 項目的開展和落實提供有效的指導意見和規范。

(四)風險分擔機制不健全

目前進行的PPP 項目風險并未合理地劃分項目風險，這也是許多項目后期未能落地實施的原因之一。 政府部門與社會資本均希望能通過PPP 模式減少自己的風險承擔而盡可能多地轉嫁給對方。 尤其是政府方面，希望少量投資且盡可能降低政府財政風險。 但這種做法不利于吸引社會資本的投資，只有風險和收益相匹配，社會資本才愿意與政府合作共同承擔風險。

五、 完善PPP 模式在新疆新基建領域推行的建議

(一)充分調動社會企業積極性

新疆地域遼闊、地形復雜，加之新基建本身所需資金量以及建設難度較大，因此新疆新基建中PPP 項目的運用更需要充分調動社會企業的積極性。 地方政府可以考慮調整銀行信貸政策，給予對PPP 項目貸款的利率優惠，減小融資難度；完善對企業技術移植和長期管理的鼓勵機制，支持企業的技術投資以及對產業鏈設計規劃運營等綜合能力的提高。落實PPP 模式的真正主旨要義，實現社會資本合理投資回報與社會公共利益的平衡。

(二)規范新基建PPP 項目的運作模式

嚴格規范PPP 模式從準入到建成落地階段的各個環節：一是在項目選擇上加強把關，充分考慮地方政府的財政能力以及未來建設的經濟、設施及產業基礎，加強對新基建PPP項目準入的把關；二是加強對資金來源的監管，堅決杜絕地方政府脫離自身財政承受能力盲目實施“偽PPP 項目”的行為，在財政能力范圍內量力而行，不違規舉債，防范政府隱性債務風險。 充分利用資產證券化，開展市場化融資盤活社會存量資本，促進新基建PPP 項目資金來源的多樣化。

(三)完善PPP 模式政策法規體系

借鑒PPP 模式運作較成功國家的PPP 立法和項目管理條例，推進我國的PPP 立法在現有架構下進一步細化和完善，包括項目的評估選擇、各部門職責分工等。 PPP 政策法規體系應該涵蓋政府財政、雙方投融資、價格標準、市場準入、服務質量等多個環節。 對分屬于不同行業不同領域的PPP 項目研究制定相應的實施細則，提高相關政策法規的適配度，規范PPP 項目操作程序。 在法律層面劃分部門權限及職責分工，構建起高效的PPP 項目組織管理體系，建立起完善的PPP 政策法規體系。

(四)建立風險分擔架構

PPP 項目的建設過程中，政府和社會資本雙方都面臨著各種各樣的風險。 需要加強對風險的識別和評估，劃分PPP項目建設過程中各階段的風險，明確政府與社會資本各自需承擔的風險。 根據雙方掌握信息量以及所具備的能力，評估對不同風險控制最有力的一方承擔相應的風險。 因地方政府了解當地未來公共服務需求量的預估等信息，把握政策變化，所以政府方應承擔政策風險；因社會資本方負責經營管理PPP 項目，所以社會資本方應承擔項目的運營維護風險。除此之外，各方的收益與風險應相匹配，收益與風險一般情況下呈正向變動。 政府應做到為社會資本方可能的最大虧損兜底，吸引社會資本參與新基建PPP 項目。 但社會資本方也應該認識到其收益應是項目運營管理效益的體現，而不是政府來為其最低盈利兜底。 通過構建合理的風險分擔架構做到在保持項目公司盈利的同時，保護社會公共利益，防范政府隱性債務風險。