新的達峰目標與碳中和愿景下“十四五”時期加快全面低碳轉型的總體思路和對策建議

王仲穎　熊華文　康艷兵

習總書記提出的新的達峰目標與碳中和愿景是黨中央、國務院統籌國際國內兩個大局作出的重大戰略決策，事關我國發展的全局和長遠，這與我國高質量發展方向和貫徹新發展理念要求一脈相承。實現新的達峰目標與碳中和愿景，將倒逼我國經濟社會發展全面低碳轉型，既是推進疫后經濟綠色復蘇、形成綠色經濟新動能的客觀需要，也是緩解資源環境約束、建設生態文明和美麗中國的重要路徑，更是助力發展方式深刻變革，促進能源結構、產業結構、經濟結構轉型升級的戰略選擇，對實現2035年、2050年社會主義現代化建設目標意義重大。

一、全面低碳轉型是發展觀念和發展方式的轉變，是經濟社會全方位、系統性的轉型

推動全面低碳轉型，本質是發展觀念和發展方式的轉變。其基本路徑是落實新發展理念，切實改變過多依賴高投入、高消耗、高排放的粗放型經濟發展方式，促進傳統的“大量生產、大量消耗、大量排放”生產模式和消費模式深刻變革，形成創新驅動、質量第一、效益優先的高質量發展模式。

推動全面低碳轉型，關鍵是能源發展道路的轉型。能源生產和消費活動排放的溫室氣體占比超過80%，是實現全面低碳轉型的關鍵。后工業化國家能源結構從以煤為主、經油氣時代轉向非化石能源加速發展階段經歷了上百年時間，從碳達峰到碳中和的時間跨度約為70年左右。而我國尚處于工業化、城鎮化深入推進期，能源結構仍然以煤為主，從碳達峰到實現碳中和的間隔時間只有30年左右，要求我們必須持續推進能源革命，加快能源低碳轉型變革步伐，走出一條與發達國家傳統道路截然不同的全新能源發展道路，實現跨越式發展。

推動全面低碳轉型，核心是經濟社會全方位、系統性的轉型。全面低碳轉型，涉及經濟社會發展的各領域、全過程，既需要能源消費側控制總量、提高效率，也需要能源供應側優化結構、加速脫碳;既需要生產方式集約高效，也需要消費方式簡約適度;既需要科技創新支撐，也需要體制機制、政策制度保障，是一個復雜的經濟社會系統工程。必須堅持系統觀念、統籌謀劃，推進全方位、多層次、大范圍轉型。

二、“十四五”加快全面低碳轉型的總體思路

“十四五”是為推動全面低碳轉型定方向、打基礎、見成效的關鍵五年。這五年，既要為全國二氧化碳排放達峰在時間上盡可能提前、在峰值水平上盡可能削減創造條件、奠定基礎，也要為達峰后的大幅度減排減輕壓力。同時，要積極主動適應碳中和長期愿景對經濟社會系統帶來的全方位、深層次變革和影響，在“十四五”就著手采取應對措施和行動，提前謀劃、超前布局。

“十四五”時期加快推動全面低碳轉型，應堅持節能提高能效和優化能源結構雙輪驅動，做好產業結構升級和綠色低碳消費方式引導兩翼協同，推進資源利用效率大幅提升與源頭減碳的系統融合，強化規劃、產業、區域、價格、財稅、投融資、科技、體制機制等政策工具多維保障，務求取得具有顯示度的實質性轉型成效。

在工作推進過程中，要重點處理好以下幾個關系：

一是處理好當前與長遠的關系。推動全面低碳轉型不可能一蹴而就，需要進行長遠戰略謀劃，腳踏實地、久久為功。當前要增強緊迫感和責任感，以長遠發展戰略目標指引當前階段各項工作，既要積極有為、爭取多做貢獻，也要考慮客觀條件約束和現實風險挑戰，穩妥把握力度和節奏，做到遠近結合。

二是處理好加法與減法的關系。推動全面低碳轉型，既要做減法，加速化石能源、高耗能產業等高碳資產淘汰退出，也要做加法，加快發展可再生能源、低碳零碳產業、技術等新動能。要明確導向，實施正面負面清單管理。

三是處理好增量與存量的關系。對增量要從源頭抓起，新增能源需求主要靠非化石能源滿足，通過規劃布局、準入條件、設計標準規范提高碳排放績效水平。對存量要加大落后產能和基礎設施淘汰力度，選擇重點領域、重點行業和重點環節持續開展脫碳化綠色化改造升級。

四是處理好系統推進與重點突破的關系。低碳轉型要突出全面性、系統性，能源結構、產業結構、生產消費方式都要轉。也要在整體推進的基礎上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，在高耗能行業等重點領域，東部發達省份等重點地區，能耗雙控制度、可再生能源發展、綠色金融等重大政策措施方面實現重點突破。

五是處理好市場與政府的關系。要充分發揮市場配置資源的決定性作用，引導各類資源、要素向低碳方向聚集，激發各類市場主體低碳轉型的內生動力和創新活力，用好碳交易、碳定價、碳金融等市場化機制。更好發揮政府在彌補市場失靈方面的作用，強化氣候治理體系建設，推動目標制定考核、規劃政策引導、法規制度保障、基礎能力提升等更加科學完善。

六是處理好激勵機制與約束機制的關系。通過激勵和約束機制，要進一步明確“排碳有成本、減碳有收益”的價值理念。激勵機制要放大低碳轉型的正面效應，使各類市場主體能夠獲得合理利益，積極主動開展低碳轉型。約束機制要顯著提升高碳路徑的綜合成本，倒逼高碳產業加速退出。

三、“十四五”加快全面低碳轉型的對策建議

一是強化綜合協調制定“碳中和”中長期路線圖。考慮到實現“碳達峰、碳中和”目標和全面低碳轉型不僅是生態環境問題，更是發展問題，涉及經濟社會全局，建議多部門共同研究制定碳排放達峰行動實施方案，提出碳排放達峰的時間、峰值、路徑和任務，建立部門分工和地方落實的工作機制。推動開展“碳達峰、碳中和”目標下的中長期能源轉型戰略與路徑研究，適時開展碳中和戰略與路線圖研究，出臺“中國版綠色新政”。同時，加強應對氣候變化和低碳發展工作的全面統籌和綜合協調。

二是積極推進能源系統低碳轉型。制定科學合理的能耗強度和總量“雙控”目標，完善目標責任分解和考核制度，深入推進工業、建筑、交通、公共機構等重點領域節能，加快提升數據中心、5G基站等新基建能效水平，實施重點節能工程。制定“十四五”及中長期煤炭消費總量控制目標，明確減煤路線圖，保持全國煤炭消費占比持續快速降低。加快提升終端消費電氣化水平。堅定不移推進能源清潔低碳發展，大力發展可再生能源和新能源，在確保安全前提下合理適度發展核電，提升調峰和儲能能力。加強能源系統與信息技術的結合，推動能源體系智慧化、數字化轉型。

三是堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展。嚴格控制煤電、煤化工、鋼鐵、煉化等高碳行業新增產能。優化重大能源基礎設施布局防范碳鎖定效應，嚴格論證審批新增大型煤礦、煤炭運輸通道等傳統化石能源基礎設施項目。全面梳理各地在建、擬建高耗能項目，建立分省區基于碳減排目標的產能風險預警指數，調低過快增長行業和地區的產能減量置換系數。完善產業政策，將碳排放作為重要指標，引導新產業準入和傳統產業轉型升級。

四是大力支持綠色低碳新技術、新產業、新業態、新模式。積極支持研發和推廣成本低、效益高、減排效果明顯、安全可控的低碳零碳負碳技術。加快示范光儲直柔、熱電協同、新能源汽車與電網（V2G）能量互動等跨界融合創新能源基礎設施重大項目。引導推進多能互補綜合能源服務新業態，推動能效電廠、虛擬電廠等新模式發展。全面推動綠色低碳技術產業化和模式創新，實施綠色低碳領域的重大科技示范工程，落實首臺（套）重大技術裝備保險補償政策。

五是大幅提升資源利用效率推動源頭減碳。在園區全面推廣循環發展模式，要求國家級園區全部實施循環化改造。組織實施產業綠色融合專項，在冶金、化工、石化、建材等流程制造業間開展橫向鏈接。鼓勵采用大數據、“互聯網+”等新業態開展分類回收，推動“城市礦產”基地規范化、標準化建設。實施塑料污染治理專項行動，加快推進快遞包裝綠色轉型。在地級以上城市全面推行垃圾分類制度，探索推行消費者責任制度，試點垃圾按量收費等稅費改革。到2025年資源產出率比2020年提高30%左右。

六是積極推動部分地區二氧化碳排放率先達峰。將碳排放總量納入京津冀、長三角、粵港澳、黃河流域以及東部經濟發達省份等重大區域戰略的目標指標體系，相對其他地區提出更高要求。通過財政轉移支付、綠色能源輸入、產業梯度轉移、基礎能力提升等手段，鼓勵支持東部發達地區、重點生態功能區率先達峰。選擇具備條件的園區、城鎮或企業，支持創建零碳示范區。

七是全面強化低碳轉型的經濟政策支撐。大幅度減少化石能源補貼，改變以降低價格為單一或主要目標的能源市場改革方向，避免將降能源價格作為企業降低能源成本的主要手段甚至唯一手段。統籌中央財政、地方財政資金和碳排放權拍賣收入，探索建立低碳公平轉型基金，為部分行業、企業和地區低碳轉型提供幫助，保障就業民生和社會穩定。完善綠色金融制度，加強金融機構氣候風險管理，鼓勵銀行等金融機構將項目碳排放績效納入信貸審批指標體系。積極研究應對發達國家碳邊境調節機制。

八是完善能源和碳排放統計核算體系。加快建立和完善地市級能源平衡表統計制度，提升地方能源和碳排放統計核算能力和數據質量。加快國家和地方能源統計數據銜接，把能源消費統計誤差控制在合理范圍內。全面推廣重點用能企業能耗在線監測系統。建立健全可再生能源開發利用監測統計制度，完善商品化可再生能源利用統計辦法。

（王仲穎，國家發展改革委能源所所長、研究員。熊華文，國家發展改革委能源所能源環境與氣候變化研究中心主任、副研究員。康艷兵，國家發展改革委能源所能源可持續發展研究中心主任、研究員）