“十四五”時期交通運輸支撐引領(lǐng)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的思路

王楊堃　張廣厚　秦山

構(gòu)建新發(fā)展格局是“十四五”規(guī)劃的重點和2021年經(jīng)濟工作的統(tǒng)領(lǐng)。著眼現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)這一中長期戰(zhàn)略目標，圍繞新發(fā)展格局內(nèi)涵和“十四五”規(guī)劃建議的相關(guān)要求，交通運輸行業(yè)應(yīng)聚焦高質(zhì)量發(fā)展主題，把握“循環(huán)暢通”“聯(lián)動融合”“系統(tǒng)治理”三個核心要求，實現(xiàn)方式路徑、著力重點和作用機制的三個轉(zhuǎn)變，以綜合協(xié)同、聯(lián)動融合方式深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化經(jīng)濟要素和資源的時空組織，提升自身對現(xiàn)代化經(jīng)濟體系發(fā)展的戰(zhàn)略支撐和引領(lǐng)能力。

一、新發(fā)展格局對交通運輸發(fā)展的核心要求

加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，核心目標是實現(xiàn)國民經(jīng)濟體系高水平的完整性和供求動態(tài)平衡，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟循環(huán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)暢通，根本要求是提升供給體系的創(chuàng)新力和關(guān)聯(lián)性，解決各類“卡脖子”和瓶頸問題，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。深入理解這一內(nèi)涵，需要把握三層關(guān)系：一是供需關(guān)系，將實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合，以創(chuàng)新驅(qū)動、高質(zhì)量供給引領(lǐng)和創(chuàng)造新需求;二是國內(nèi)大循環(huán)與國內(nèi)國際雙循環(huán)關(guān)系，“大循環(huán)”是“雙循環(huán)”的基礎(chǔ)，是吸引全球商品和資源要素的依托，“雙循環(huán)”有助于提升“大循環(huán)”的效率和水平，本質(zhì)是實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的對外開放;三是深化改革和推動發(fā)展關(guān)系，改革創(chuàng)新是發(fā)展的根本動力，構(gòu)建新發(fā)展格局是發(fā)展問題，本質(zhì)是改革問題，要構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制。圍繞這一內(nèi)涵，交通運輸行業(yè)需要深刻把握“循環(huán)暢通”“聯(lián)動融合”“系統(tǒng)治理”三個核心要求。

（一）循環(huán)暢通

“循環(huán)暢通”主要是指交通運輸能夠高效支撐經(jīng)濟要素及資源在供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈上的暢通流動和在空間上的互動循環(huán)。流通是暢通經(jīng)濟循環(huán)的重要基礎(chǔ)，交通運輸作為實現(xiàn)客貨位移的生活性和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，是實現(xiàn)人流、物流、信息流等要素流通的重要載體。支撐經(jīng)濟要素及資源的循環(huán)暢通，要求交通運輸能夠精準對接國際國內(nèi)供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈需求，優(yōu)化提升經(jīng)濟要素及資源的時空組織效能。主要包括：一是交通網(wǎng)絡(luò)的充分聯(lián)通和覆蓋;二是運輸方式的有效銜接和匹配;三是運輸服務(wù)的便捷經(jīng)濟和高效。

（二）聯(lián)動融合

“聯(lián)動融合”主要是指交通運輸能夠有力支撐國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在空間上的協(xié)同聯(lián)動和相關(guān)產(chǎn)業(yè)間的融合發(fā)展。國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略總體已呈現(xiàn)精準化、協(xié)同化發(fā)展趨勢，而借助新一輪技術(shù)變革和超大規(guī)模的國內(nèi)市場優(yōu)勢，我國產(chǎn)業(yè)體系也呈現(xiàn)出深度融合和加速空間布局重構(gòu)的趨勢。交通運輸作為一種時空壓縮技術(shù)，是塑造國土經(jīng)濟空間的重要手段，而作為一種產(chǎn)業(yè)體系又是橫跨二、三產(chǎn)業(yè)的，涉及建筑、制造、商貿(mào)、物流、旅游、金融等多個行業(yè)，是深化產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、孕育經(jīng)濟發(fā)展動能的重要領(lǐng)域。支撐國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動融合，要求交通運輸主動適應(yīng)新發(fā)展趨勢，強化交、產(chǎn)、城、鄉(xiāng)的關(guān)聯(lián)和融合發(fā)展，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局，拓展開發(fā)開放新空間，創(chuàng)造和引領(lǐng)需求，催生經(jīng)濟新動能。主要包括：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同化、一體化、集約化布局建設(shè);二是傳統(tǒng)交通行業(yè)的智能化、綠色化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型升級;三是交通與各類相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合形成新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。

（三）系統(tǒng)治理

“系統(tǒng)治理”主要是指交通運輸行業(yè)能夠形成綜合性、系統(tǒng)性的現(xiàn)代化治理體系，為提升行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展能力和戰(zhàn)略支撐力做好制度保障。交通運輸行業(yè)是典型的具備網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟特性的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，部分領(lǐng)域具有一定的公益性和自然壟斷性，行業(yè)內(nèi)部的要素流動、資源配置及產(chǎn)權(quán)激勵還存在較多障礙，一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)還是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的重點和難點。提升交通運輸行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展能力和戰(zhàn)略支撐力，要求在發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢基礎(chǔ)上，通過進一步深化改革破除體制機制障礙，創(chuàng)建滿足高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代化治理體系。主要包括：一是深入完善綜合交通管理體制;二是強化產(chǎn)權(quán)保護和有效激勵;三是推動相關(guān)領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)市場化改革;四是加快推進行業(yè)相關(guān)立法工作。

二、“十四五規(guī)劃建議”相關(guān)要求的內(nèi)在邏輯

（一）夯基增能：拓展有效投資空間

拓展投資空間是擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點的重要組成。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用”“加快補齊基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域短板”“推進新型基礎(chǔ)設(shè)施、交通等重大工程”“實施川藏鐵路、西部陸海新通道、沿邊沿江沿海交通等一批強基礎(chǔ)、增功能、利長遠的重大項目建設(shè)”。包括交通設(shè)施在內(nèi)的重大基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展對國家經(jīng)濟體系建設(shè)具有重要的基礎(chǔ)支撐性和戰(zhàn)略先導(dǎo)性，同時也是應(yīng)對經(jīng)濟周期性變化實施宏觀調(diào)控的重點領(lǐng)域。通過精準化補齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板，有針對性地推動和實施一批重大交通工程項目建設(shè)，特別是應(yīng)用新一代信息技術(shù)改造傳統(tǒng)交通設(shè)施以形成新型基礎(chǔ)設(shè)施，對于有效應(yīng)對當前經(jīng)濟發(fā)展的周期性問題和夯實中長期現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)基礎(chǔ)具有重要現(xiàn)實意義。

（二）高效便捷：暢通經(jīng)濟循環(huán)流轉(zhuǎn)

暢通經(jīng)濟循環(huán)流轉(zhuǎn)是構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵。《建議》提出“貫通生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)”“提升供給體系對國內(nèi)需求的適配性”“實現(xiàn)上下游、產(chǎn)供銷有效銜接”“以國內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素”“構(gòu)建現(xiàn)代物流體系”“降低企業(yè)流通成本”。包括物流在內(nèi)的綜合交通運輸體系是連接生產(chǎn)和消費的紐帶，是要素和資源流動的載體。通過精準對接國際國內(nèi)供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈需求，加強設(shè)施聯(lián)通覆蓋，提升運輸及物流專業(yè)化、多樣化、高層次服務(wù)水平，提高便捷性、經(jīng)濟性、高效率供給能力，對于實現(xiàn)資源、生產(chǎn)、服務(wù)、消費的高效連接，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，創(chuàng)造和引領(lǐng)新需求都具有重要作用。

（三）融合發(fā)展：推動產(chǎn)業(yè)體系升級

加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是實現(xiàn)國民經(jīng)濟體系高水平完整性的重要內(nèi)容，關(guān)鍵之一在于推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)暢通。《建議》提出“分行業(yè)做好供應(yīng)鏈戰(zhàn)略設(shè)計和精準施策，推動全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化升級”“推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化”“促進產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局”“培育新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式”“促進平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟健康發(fā)展”“推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向?qū)I(yè)化和價值鏈高端延伸”“推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合，加快推進服務(wù)業(yè)數(shù)字化”“推動生活性服務(wù)業(yè)向高品質(zhì)和多樣化升級”等。事實上，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系所需要的產(chǎn)業(yè)布局及結(jié)構(gòu)升級，已不能單純依靠低成本要素吸引和驅(qū)動，而是更多地依靠技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動和產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)暢通及融合，以運輸鏈、物流鏈、信息鏈和供應(yīng)鏈的時空組織優(yōu)化來構(gòu)造經(jīng)濟生態(tài)圈變得越來越重要。由此，交通運輸?shù)墓δ苄枰獜谋粍訚M足經(jīng)濟活動的派生性需求向主動引導(dǎo)和優(yōu)化經(jīng)濟要素的時空組織延伸拓展，在匹配適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上進一步催生經(jīng)濟發(fā)展新動能。

基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要支撐。《建議》提出“統(tǒng)籌推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“構(gòu)建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”“加快建設(shè)交通強國，完善綜合運輸大通道、綜合交通樞紐和物流網(wǎng)絡(luò)，加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，提高農(nóng)村和邊境地區(qū)交通通達深度”。這一方面體現(xiàn)了交通運輸系統(tǒng)內(nèi)部各種運輸方式綜合化、一體化發(fā)展的要求，另一方面也體現(xiàn)了交通基礎(chǔ)設(shè)施與其他設(shè)施之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及融合發(fā)展要求。

（四）協(xié)同聯(lián)動：支撐區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

實施區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略，推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重大部署。《建議》提出“加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化”“實施西部陸海新通道等重大項目建設(shè)”“完善鄉(xiāng)村路、物流等基礎(chǔ)設(shè)施”“逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施布局”“統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理”“發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”等。交通運輸能夠有效促進各類要素合理流動和高效集聚，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局。通過充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，持續(xù)提升中心城市、都市圈、城市群等優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域交通運輸高聯(lián)通水平、高承載能力和高服務(wù)品質(zhì)，加大城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展力度，有利于加快各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，促進城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同聯(lián)動發(fā)展。

（五）健康持續(xù)：統(tǒng)籌安全發(fā)展關(guān)系

把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解各種風險，是貫徹落實總體國家安全觀、筑牢國家安全屏障的必然要求。《建議》提出“實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控”“維護交通等重要基礎(chǔ)設(shè)施安全”“維護金融安全，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”“確保生態(tài)安全”“有效遏制交通等重特大安全事故”等。交通基礎(chǔ)設(shè)施自身的安全可控是國家經(jīng)濟安全的重要組成，交通運輸在國防建設(shè)和安全應(yīng)急方面發(fā)揮重要作用，但其建設(shè)和發(fā)展也會對金融、生態(tài)、人民生命安全等方面構(gòu)成一定的風險和挑戰(zhàn)，比如交通運輸領(lǐng)域存在相當規(guī)模的債務(wù)，財務(wù)可持續(xù)性并不樂觀，交通運輸是土地占用、能源消耗和碳排放較大的行業(yè)，其建設(shè)和運營對生態(tài)環(huán)境也會造成一定的負面影響。由此，交通運輸行業(yè)應(yīng)注重統(tǒng)籌安全發(fā)展關(guān)系，統(tǒng)籌平衡資源占用和價值創(chuàng)造關(guān)系，實現(xiàn)健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（六）深化改革：優(yōu)化行業(yè)治理體系

改革問題是構(gòu)建新發(fā)展格局的本質(zhì)問題。《建議》提出“深化國有企業(yè)混合所有制改革”“推進鐵路等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”“依法平等保護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益”“健全公平競爭審查機制，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法”等。深化體制機制改革創(chuàng)新是實現(xiàn)交通運輸行業(yè)治理體系現(xiàn)代化的根本路徑。通過完善綜合交通管理體制，深入推進交通運輸領(lǐng)域“政企分開”、國有企業(yè)混合所有制改革，增強包括社會資本在內(nèi)的各類市場主體的產(chǎn)權(quán)激勵，提升運輸市場綜合監(jiān)管能力，有助于激發(fā)運輸市場主體活力、暢通交通資源要素流動、增強行業(yè)持續(xù)發(fā)展動力。

三、“十四五”時期交通運輸發(fā)展思路及近期重點建議

（一）交通運輸高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵

著眼國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略部署，交通運輸?shù)母哔|(zhì)量發(fā)展，不僅意味著自身發(fā)展質(zhì)量和效益要高，更重要的是能夠高效支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的建設(shè)和運行，這也是交通強國“自身強，強國家”的內(nèi)在要求。

其主要內(nèi)涵至少包括以下五個方面：一是強調(diào)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模合理適度，能夠適應(yīng)和引領(lǐng)國土空間的綜合協(xié)調(diào)和立體開發(fā);二是強調(diào)技術(shù)水平先進適用，能夠順應(yīng)智能化、綠色化和精細化運營趨勢;三是強調(diào)服務(wù)能力高效便捷，能夠滿足人民群眾多樣化多層次的客貨運輸需求;四是強調(diào)發(fā)展動力健康持續(xù)，能夠有效防抗和應(yīng)對各類潛在風險;五是強調(diào)影響作用創(chuàng)新多元，能夠支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)和催生相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能。由此，交通運輸發(fā)展的目標，要由追求各自網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)規(guī)模和速度轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笙到y(tǒng)整體服務(wù)質(zhì)量和綜合效益。

為滿足上述高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵要求，需要實現(xiàn)以下三個層面的轉(zhuǎn)變：一是戰(zhàn)略導(dǎo)向下的方式路徑轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從獨立割裂粗放發(fā)展到創(chuàng)新協(xié)同融合發(fā)展;二是問題導(dǎo)向下的著力重點轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)到網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性治理;三是結(jié)果導(dǎo)向下的作用機制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從被動滿足經(jīng)濟活動的派生性需求向主動引導(dǎo)和優(yōu)化經(jīng)濟要素的時空組織延伸拓展，進而實現(xiàn)從“基本適應(yīng)”到“支撐引領(lǐng)”國民經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

（二）總體發(fā)展思路

圍繞交通運輸高效支撐現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵，以綜合協(xié)同、聯(lián)動融合方式推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，深度契合“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進”的新發(fā)展格局下的供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展需求，聚焦國家重大發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域和先導(dǎo)領(lǐng)域，以循環(huán)暢通、聯(lián)動融合、系統(tǒng)治理為核心導(dǎo)向，以精準化、智能化、綠色化、協(xié)同化為抓手，著力固根基、補短板、提效能、促融合，深化交通運輸治理體制機制改革，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局及結(jié)構(gòu)，推動運輸服務(wù)延伸升級，加強先進技術(shù)裝備應(yīng)用，創(chuàng)新發(fā)展業(yè)態(tài)模式，優(yōu)化經(jīng)濟資源要素的時空組織，提升交通運輸行業(yè)整體服務(wù)質(zhì)量、綜合效益及總體安全保障能力，鞏固和強化交通運輸對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略支撐引領(lǐng)作用。

（三）2021年重點工作

一是加快實施川藏鐵路、西部陸海新通道等重大工程。二是以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為重點，加快城際鐵路和市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)。三是持續(xù)完善特殊薄弱地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村和邊境地區(qū)通達深度。四是加快推進鐵路行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革。五是統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)交通設(shè)施數(shù)字化升級，積極參與“新基建”。六是規(guī)范交通運輸領(lǐng)域平臺企業(yè)經(jīng)營行為。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）