深化城鎮燃氣價格改革助力用氣企業降本紓困

張丹

近日前，李克強總理在國務院第五次全體會議上強調，當前疫情和經濟形勢復雜，市場主體仍面臨不少困難，要緊緊圍繞保市場主體出政策、想辦法、解難題。城鎮燃氣是滿足居民日常生活和企業生產經營需要的基礎能源，其下游直接關聯著數以萬計的大中小微企業和各類市場主體，涉及電力、鋼鐵、化工、陶瓷、玻璃、商貿、餐飲、住宿、教育、康養等諸多行業。調查表明，受2020年疫期階段性降價政策陸續到期和采暖季氣價聯動上浮影響，2021年一季度全國各地非居民用管道天然氣銷售價格出現了不同程度的回調或上漲，這使得一些受疫情嚴重影響的用氣企業再次感受到了用氣成本增加的壓力，同時疫情前飽受詬病的問題，諸如天然氣價格構成不合理、供氣環節過多、加價水平過高等，再次成為用氣企業關注的焦點。在疫情防控形勢依然嚴峻復雜的當下，如何切實有效緩解用氣企業的成本壓力？長遠來看如何從根本上持續有效地降低企業用氣成本？這是政府部門和行業需要深入思考和妥善解決的重大問題。

一、當前我國城鎮非居民用戶用氣成本仍居高不下

2015年以來，我國按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路積極推動天然氣價格改革，先后實施了非居民用存量氣和增量氣門站價格并軌、非居民天然氣上下游價格聯動、建立健全天然氣輸配價格監管制度等改革政策，一定程度減輕了城鎮非居民用戶的用氣負擔。但是，根據國家發展和改革委員會價格成本調查中心聯合中國城市燃氣協會對全國265家城鎮燃氣企業的跟蹤調查，2017—2019年我國非居民用戶實際用氣成本水平（即非居民用戶天然氣采購價格或城燃企業會計核算中的非居民用天然氣銷售價格）呈逐年上漲趨勢，年均增長約2.75%。

2020年新冠疫情暴發以來，為支持企業復工復產，全國各地實施了階段性降低非居民用氣價格等紓困政策，各工商、發電企業用氣成本下降明顯。但是，隨著階段性降價政策紅利逐漸釋放殆盡和2020—2021年采暖季氣價聯動上浮，各地非居民用管道天然氣銷售價格出現了不同程度的回調，大多數城鎮非居民用戶用氣成本回到了2019—2020年采暖季水平。

與歐美國家相比，目前我國城鎮非居民用氣銷售平均價格總體高出20%—60%。根據美國能源信息署（EIA）數據顯示，2020年11月美國天然氣商業、工業和電力企業用氣價格分別為7.66、3.93和3.09美元/千立方英尺，同口徑比較大約是同期我國城鎮非居民用管道天然氣銷售價格的82.7%、28.8%和22.7%。同時，2010—2020年美國城鎮非居民用天然氣銷售價格整體呈下降趨勢，商業、工業和電力企業用氣價格分別下降了約20%、30%和60%，其下降幅度遠大于我國城鎮非居民用管道天然氣銷售價格調整幅度。總體上看，當前我國城鎮非居民用戶用氣成本仍然處于高位運行狀態。

二、標本兼治，打好惠企政策和制度改革“組合拳”

2021年面對復雜的疫情和經濟形勢，為有效緩解電力、工商業企業用氣成本壓力，從根本上破解非居民用氣成本高的難題，當前應著眼長遠、著力當下，從惠企政策、監督管理和制度改革要紅利，推動降本紓困政策和價格市場化改革共同發力，切實有效降低企業用氣成本、激發市場主體活力和穩定經濟運行。

（一）強化疫期惠企價格政策的連續性和執行力

2020年新冠疫情暴發初期，各地工業用氣受到一定沖擊;為統籌疫情防控與經濟社會發展，國家及時出臺實施了階段性降低非居民氣價等紓困政策，有效地支持了企業復工復產。截至6月底，全國工業累計用氣量已恢復到2019年的同期水平，大部分受疫情嚴重影響的用氣企業得到了修養喘息的機會。2020年下半年，為持續助力用氣企業恢復生產，降低企業用氣成本，一些市（縣）延期執行了國家階段性降低非居民氣價政策。考慮到當前我國疫情防控和經濟形勢依然嚴峻，建議有條件的市（縣）在2021年繼續延期執行2020年階段性非居民天然氣降價惠企紓困政策，進一步發揮低價政策的普惠“兜底”和定向“提振”作用，短期內爭取讓更多的中小微用氣企業“活下來”“好起來”。同時，考慮春耕季即將來臨，建議各地根據需求變化情況對化肥等涉農生產企業給予更加優惠的供氣價格。此外，2020年下半年國家還出臺了有關加強天然氣輸配價格監管等配套改革政策，建議各地切實抓好政策落實，通過加強省（市）管道運輸和配氣價格監管等方式，進一步降低天然氣終端銷售價格，釋放更多降價紅利。

（二）推動燃氣價格改革是降本紓困的根本途徑

從實施效果來看，短期降價政策僅為紓困權宜之計，在我國現行燃氣價格制度下非居民用戶的用氣成本難以出現實質性大幅度下降。究其原因，一是我國城鎮燃氣價格在制度設計上存在嚴重的交叉補貼現象，非居民用氣的商品屬性尚未得到體現。交叉補貼在發展城市燃氣、加快城市燃氣設施建設的過程中，起到了積極作用，但從長遠看，交叉補貼掩蓋了天然氣的商品屬性，抑制了企業的競爭活力，加劇了企業的政策依賴，已成為推進我國天然氣體制改革特別是價格市場化改革的阻礙。初步調查統計，目前我國各地非居民用氣成本約15%—70%為交叉補貼成本;二是天然氣清潔環保的正外部性并未在其價格中充分反映，工業用氣帶來的環境效益并沒有得到應有的價值補償;三是目前我國城鎮燃氣價格為配氣費與燃氣自身價格的捆綁價格，配售環節不分離，極大地限制了終端用戶對上游燃氣企業的選擇，使其難以獲得價格低廉、供應可靠的燃氣服務。為系統性和根本性解決非居民用氣成本問題，需要堅定改革方向保持改革定力，加快推進城鎮燃氣價格市場化改革，使價格靈活反映市場供求、價格機制真正引導資源配置，切實有降低企業成本，推動行業高質量發展。

三、多措并舉，加快推進城鎮燃氣價格市場化改革

城鎮燃氣價格改革是一項復雜的系統工程，涉及到上中下游產業鏈結構改革和多方利益主體博弈，應堅持系統思想、循序漸進和多方共贏原則，敢破敢立，先易后難，不搞“一刀切”，有序推動終端用氣市場放松價格管制，逐步消除輸配環節的交叉補貼和捆綁經營，從根本上切實有效降低企業用氣成本。

（一）推廣天然氣直供實時放開銷售價格管制

天然氣直供是終端大用戶可直接向上游供應商采購天然氣的一種燃氣市場交易模式，能有效減少供氣中間環節、降低供氣成本，是在現行燃氣價格監管體制下打破行業壟斷、放松終端市場銷售價格管制的有效舉措和最容易突破的改革路徑之一。2017年以來，四川、安徽、山東、福建、廣東等地開始試點示范，用氣企業降本效果顯著。目前各試點天然氣直供改革已進入深水區，建議國家出臺相關政策，總結試點經驗，解決共性難題，盡快在全國實現規模化推廣。引導各地進一步降低天然氣直供用戶的準入門檻，研究探索適當放松特殊行業用戶、中小微企業的供氣價格監管，鼓勵城市燃氣企業與終端用戶自主商定價格;創新市場運營模式，探索實踐“直購+代輸”和“直購+共建”模式，在降本增效的同時推動終端用戶與城市燃氣企業合作共贏。

（二）盡快啟動燃氣配售成本分類核算制度改革

目前，我國城鎮燃氣在現行配售一體經營體制下，反映非居民用氣價格的準許成本并未將配售環節分開獨立開展會計成本核算。歐美國家改革經驗表明，實現配售成本獨立核算是開展燃氣配售分離和分類配氣價格改革的前提。因此，建議國家價格主管部門盡快啟動燃氣配售成本分類核算制度改革。近期，可在不改變現行城市燃氣行業會計成本核算規則的條件下，組織科研單位、行業協會共同研究探索城鎮燃氣配氣成本分類歸集分攤方法;同時，推動城燃企業自主探索建立配氣業務財務獨立核算制度。中長期，可參考借鑒電力行業做法，從國家層面研究制定《城鎮燃氣企業配氣成本核算制度》，綜合考慮地區和用戶類型的差異性，分管道壓力等級和用戶類別進行成本核算。

（三）建立科學合理的配氣價格定價和調價機制

配氣價格改革是城鎮燃氣價格改革的核心內容，也是改革的堵點、難點和痛點。目前，我國尚未建立成本清晰、利潤合理、公開透明的配氣價格定價機制和調價機制。建議各地價格主管部門從實際從發，著力建立科學合理的配氣價格定價和調價機制。一是要堅持分類配氣價格改革方向，深入開展城鎮燃氣配氣價格定價規則研究;二是要保持分類配氣價格改革與配售分離改革步伐相銜接，在推動省內短途運輸環節管網運輸與天然氣銷售業務分離的同時，同步推進配氣環節配售分離改革;三是要完善配氣價格聽證制度，推動燃氣價格聽證從“聽水平”向“聽機制”轉變;四是要先行試點示范，先易后難，有序分步推進分類配氣價格改革。

（四）加快推進燃氣現貨和期貨交易市場建設

推動城鎮燃氣價格市場化改革，需要上中下游共同發力，積極開放上游氣源價格和下游銷售價格，逐步取消門站價格，著力建立能夠反映市場供求關系的燃氣價格市場體系，最終將各產業鏈市場化改革紅利層層傳導至終端用戶。加快推進燃氣現貨和期貨交易市場建設，有助于理順上下游價格機制，加速天然氣市場從管制價格向市場競爭價格轉變。目前，我國天然氣交易中心仍處于發展的初級階段，現貨交易剛起步且交易規模小、競價交易少，窗口期交易僅僅是試點，期貨交易尚未開展。建議加大對上海、重慶等全國性天然氣交易中心的政策支持力度，鼓勵已完全市場化定價的非常規天然氣通過平臺交易的方式進行氣氣競爭，引導非居民用氣、儲氣設施購銷氣量進入天然氣交易中心，通過市場競爭在全國范圍內形成相對穩定的市場基準價格。

（作者單位：國家發展改革委價格成本調查中心）