“十四五”：推進以人為核心的新型城鎮化積極拓展投資空間

徐文舸

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“推進以人為核心的新型城鎮化”與“拓展投資空間”。“十四五”及未來一段時期，推進以人為核心的新型城鎮化將成為我國拓展投資空間的重要手段。一方面是我國城鎮化率仍有較大提升空間，目前距離發達國家的平均水平至少還有20個百分點的增長潛力，另一方面是城鎮化對投資需求具有顯著的帶動效應。正因如此，“十四五”將是推動新型城鎮化實現更高質量發展的關鍵時期，要主動順應發展趨勢，積極拓展投資空間，重點從加快農業轉移人口市民化、聚焦城鎮化建設補短板、健全市場化投融資機制三個方面有針對性地發揮新型城鎮化在拓展投資空間上的重要作用。

一、“十四五”時期我國城鎮化率將繼續保持不斷提升的態勢

隨著人均收入水平的提高，經濟體的城鎮化率也會隨之提升。從跨國數據看，當某一經濟體從較低收入類別躍升至較高收入類別的過程中，城鎮化率將有10—20個百分點的提升空間（見圖1）。在全球范圍內，世界銀行按不同人均收入將全球各經濟體劃分為低收入經濟體、中低收入經濟體、中上收入經濟體和高收入經濟體四類。2019年，我國人均國民收入（GNI）首次超過1萬美元，處于中上收入經濟體行列。“十四五”時期，我國將爭取進入高收入經濟體行列，預計到2025年人均GNI超過1.3萬美元（按當前價計），在數值上滿足高收入經濟體的門檻條件（世界銀行最新公布的高收入經濟體的標準為12535美元以上）。為此，“十四五”時期我國城鎮化率也將繼續保持不斷提升的態勢。

相比全球人口大國的城鎮化水平，當前我國城鎮化率是偏低的，“十四五”及未來一段時期將具有較大提升潛力。針對我國是人口大國的發展實際，以2018年總人口超過5000萬人且人均GNI超過9000美元的經濟體作為對標，全球符合條件的有13個經濟體（見表1）。2018年的數據顯示，我國的城鎮化率水平是最低的（為59.2%），而其他經濟體的城鎮化率都在70%以上。特別是與我國人均GNI水平近似（即人均GNI處在1萬美元上下）的經濟體相比，土耳其、俄羅斯、墨西哥、巴西4國的城鎮化率也高出我國15個百分點以上。目前，我國處于中上收入經濟體的行列，該類別經濟體的平均城鎮化率達到66.2%，也高出同期我國城鎮化率近7個百分點。可見，“十四五”及未來一段時期我國城鎮化率將有較大的提升潛力，至少將到2025年城鎮化率才能趕上目前中上收入經濟體的平均水平。

中西部地區的人口大省是“十四五”時期我國加快城鎮化率提升的“主戰場”，特別是河南、四川兩地具有較大幅度的提升空間和潛力。從地區數據看，我國仍有不少省份的城鎮化率低于全國平均水平。這些省份不僅大多集中于中西部地區，而且也是人口大省。以2019年常住人口超過5000萬人的省份作為篩選對象，全國符合條件的有10個省份（見表2）。其中，安徽、湖南、河南、四川等中西部省份的人均GDP和城鎮化率均低于全國平均水平，尤其是河南、四川兩地的城鎮化率較低，僅為2013年的全國平均水平，而兩地常住人口則接近2億人。

二、“十四五”時期新型城鎮化對投資需求的帶動具有較大空間和潛力

新型城鎮化對投資需求的帶動具有較大空間和潛力，主要表現為城鎮化率越高，人均資本存量也就越多;同時，城鎮化率越深入，人均資本存量的提升幅度也就越大。

從國內看，城鎮化帶動投資需求主要可分為城鎮基礎設施的投資需求、城鎮公共服務的投資需求、城鎮住房的投資需求3個部分。基于全國的城鎮投資數據，歷年城鎮基礎設施、公共服務、房地產開發的投資規模合計占到同年城鎮固定資產投資規模的50%左右，其中城鎮基礎設施、公共服務、房地產開發的投資占比分別為27%、4%、20%。進入2011年，我國城鎮化率正式邁入50%的門檻，隨著城鎮化率的不斷提升，帶動城鎮的基礎設施、公共服務、住房等資本存量也逐年快速累積（見圖2）。經估算，2011—2019年期間，城鎮化率平均每年提升1.2個百分點，同期的城鎮各類資本存量年均增長達11.4%。截至2019年底，我國城鎮的基礎設施、公共服務、住房等資本存量分別達到78萬億元、11.6萬億元、57.8萬億元。

從全球看，依據1960—2017年全球156個經濟體的跨國面板數據，考察城鎮化率與人均資本存量間的數量關系。研究發現，一是隨著城鎮化率不斷提升，人均資本存量也同時走高，尤其是在城鎮化率進入60%之后，人均資本存量的提升幅度將會越大。二是城鎮化對投資需求的帶動效應明顯，一般情形下，城鎮化率每提升1個百分點，將帶動經濟體的人均資本存量增加1.3%。三是未來一段時期我國新型城鎮化帶動投資需求的效應將日益顯著，城鎮化率在進入60%之后，每提升1個百分點，將帶動同期的人均資本存量增加3.5%，該帶動效應約為城鎮化率處于50%—60%階段的2倍。

三、政策建議

（一）加快農業轉移人口市民化

建議深化戶籍制度、基本公共服務、配套政策等改革，重點聚焦在城鎮穩定居住就業的存量農業轉移人口，進一步擴大新增農業轉移人口規模，多措并舉消除各種后顧之憂，讓農業轉移人口愿意進、進得來、能扎根，切實提高農業轉移人口市民化質量。

一是持續深化戶籍制度改革，不斷放寬戶籍準入限制，完善差別化落戶政策，推動在城鎮穩定就業居住的農業轉移人口便捷落戶。全面取消城區常住人口300萬以下城市落戶限制，逐步放開放寬城區常住人口300萬—500萬城市落戶限制，精簡特大超大城市積分落戶項目，提高居住、就業、社保繳納年限積分所占比重，取消積分落戶數量限制。探索都市圈內城市積分年限互認。加快居住證覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，鼓勵有條件的地區增加居住證服務項目。簡化戶籍遷移手續，建立線上審核系統，提高落戶便利度。

二是下大力氣推動常住人口享有城鎮基本公共服務，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。健全出臺基本公共服務保障標準，建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系。探索基本公共服務項目清單化管理，根據經濟和財力狀況，逐步提高保障標準、擴大清單范圍。培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力。依托信息化管理手段，逐步完善城鎮基本公共服務補貼辦法。增加人口流入地的教育投入和中小學教師編制，推動農業轉移人口隨遷子女在流入地享有普惠性托育和學前教育，完善隨遷子女在流入地參加升學考試政策。建立便捷高效的公共服務平臺，提高社保跨制度、跨地區轉移接續效率，加快養老保險全國統籌進度，完善基本醫療保險跨省異地就醫醫療費用直接結算制度。擴大公租房、租賃補貼和住房公積金對農業轉移人口覆蓋范圍，通過盤活城市存量房產、健全公租房退出機制等方式改善居住條件。

三是進一步完善“人地錢掛鉤”等配套政策。完善中央政府與地方政府分擔市民化支出成本的機制，提高城市吸納農業轉移人口落戶的積極性。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素。按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機制。建立城鎮建設用地年度指標同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，保障農業轉移人口在城鎮落戶的合理用地需求，強化人口流入較多城市的市政設施、教育醫療等公共服務設施用地保障。建立財政性建設資金對吸納落戶較多城市的基礎設施投資補助機制。依法保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立健全“三權”自愿有償市場化退出渠道，充分調動農民進城落戶積極性。

（二）聚焦城鎮化建設補短板

建議優化城鎮化空間布局，合理擴大有效投資，注重補齊市政基礎設施、公共服務、住房等城鎮化建設領域的短板弱項，完善城市功能，提升城鎮綜合承載能力，為實現以人為核心的新型城鎮化提供強大支撐。

一是優化城鎮化空間布局，推進以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展。進一步加強對城市群都市圈發展的規劃引導，盡快完成城市群和都市圈規劃，并根據城市發展規律合理確定城市群和都市圈的范圍。強化城市群和都市圈內現代交通、信息、電力、管道等基礎設施網絡的規劃、布局和建設，發揮基礎設施網絡對城鎮合理布局和分工的支撐和引領作用。依托能級較高的中心城市發展一批現代化都市圈，以軌道交通為重點健全都市圈交通基礎設施，推進中心城市軌道交通向周邊城鎮合理延伸，促進中心城市與周邊城鎮便捷通勤、同城化發展。在統一市場、公平競爭基礎上，形成合理的城市間分工協作關系，在優化并發揮好中心城市輻射帶動作用，支持大中城市承接產業和優質公共服務資源，加快推進縣城城鎮化建設，補齊基礎設施和公共服務短板。

二是擴大市政設施投資，提高城鎮運行效率。以中小城市、縣城為重點，加強環境衛生設施、城市道路、市政管網和排水防澇設施、公共停車場等設施建設，加快補齊市政設施與生態環境設施短板，逐一解決城市道路擁堵、停車難、出行不便、排水排澇不暢、公廁不足、黑臭水體、垃圾處置等供給能力不足、供給質量不高、市民關注度高的環境衛生設施與市政設施短缺問題，加大城市重大公共衛生突發事件應急救治處置能力建設，加快推進供水、供氣管網全覆蓋和城鎮路面電網、通信網架空線入地，不斷提高城市運行效率，持續提升城市品質和居民生活質量。

三是擴大公共服務設施投資，全面提升面向常住人口的公共服務供給能力、水平和質量。加大財政對吸納轉移人口隨遷子女較多城市中小學校、幼兒園建設的投入力度，擴大公立中小學、公辦幼兒園資源供給，重點加大轉移人口集中居住區域的供給力度，確保義務教育、幼兒教育的常住人口全覆蓋，切實保障轉移人口子女接受到公平、均等的義務教育與幼兒教育。加大職業教育財政投資力度，擴大職業教育資源供給，強化轉移人口職業技能培訓。統籌新老居民公共服務資源均衡配置，加強醫療衛生機構、養老托育設施、文化設施、體育健身場所設施、公園綠地等公共服務設施建設，強化轉移人口集中居住區生活設施配套，打造便捷生活服務圈。

四是著力改善城鎮中低收入居民和新市民住房問題。加大城鎮老舊小區的改造力度，重點改造2000年底前建成的城鎮老舊小區，完善小區配套和市政基礎設施、環境，提升社區養老、托育、醫療等公共服務水平。對于人口凈流入較多、住房保障需求較大的大中城市，加大公租房保障力度，發展一定數量的政策性租賃住房，促進解決城鎮非戶籍常住人口、新落戶的新就業大學生等新市民階段性住房困難。支持共有產權住房建設，幫助城鎮無房常住人口中有一定支付能力、買不起商品住房的群體擁有產權住房。

（三）健全市場化投融資機制

新型城鎮化建設面臨市政設施、公共服務、生態建設與環境保護等多個領域的巨大投融資需求，建議亟須加快財稅體制和投融資機制改革，健全市場化投融資機制，放開市場準入，激發各類投資主體的積極性，創新金融服務，多渠道籌集建設資金，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制，推進城鎮可持續性發展。

一是形成市場主導的投資內生增長機制。落實“非禁即入”投資政策，重點推進能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節市場化改革，放開市政公用事業領域投資限制，破除制約社會資本進入和民營企業發展的壁壘，鼓勵支持企業和社會力量投資建設和運營市政公用設施，擴大市政公用設施服務的市場化供給。

二是完善政府債務管理體制機制。依法構建管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控的地方政府舉債融資機制。完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。在防范化解地方政府債務風險、合理處置存量債務的前提下，完善與新型城鎮化建設相匹配的投融資工具，拓寬城市建設融資渠道。適度擴大地方政府債券發行規模，增加中長期政府債券品種，構建以地方政府債券為主導的融資體系，穩定城市建設資金來源。由省級政府統籌安排財政資金投入、政府投資和地方政府債券發行，加大對薄弱領域、財政困難城市補短板項目的支持力度。

三是創新金融支持方式，吸引社會資本參與。注重依托資本市場，拓寬投資項目融資渠道，推動市政公用企業上市和發行債券進行融資。穩妥推進基礎設施REITs工作，盤活存量基礎設施資產，實現基礎設施再融資，形成良性投資循環。完善政府與社會資本合作模式，規范PPP項目運作，更多吸引民間資本參與市政設施項目投資和運營。支持符合條件的企業發行企業債券，用于新型城鎮化建設項目、城鄉融合典型項目、特色小鎮和特色小城鎮建設項目等。鼓勵開發性政策性金融機構按照市場化原則和職能定位，加大對城鎮棚戶區改造、生態環保、城鄉基礎設施等重大項目和工程的資金支持力度，對投資運營企業進行綜合授信，加大中長期貸款投放規模和力度。

（作者為國家發展改革委投資所副研究員）