挖掘縣鄉消費潛力　助力國內大循環

張新民　蘇艷濤

近年來，消費對經濟增長發揮了基礎性作用，2013—2019年，我國最終消費支出對經濟增長的平均貢獻率為60%左右，但與發達經濟體70%—80%的水平相比，仍有較大的提升空間。2019年，我國縣域總人口約有9.25億人，占全國人口比重超過65%，縣及縣級市GDP約為38萬億元，僅占全國GDP的40%左右。黨的十九屆五中全會提出，要暢通國內大循環，依托強大國內市場，貫通生產、分配、流通、消費各環節，形成國民經濟良性循環，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。2020年中央經濟工作會提出，要充分挖掘國內市場潛力，以改善民生為導向，擴大消費和有效投資。充分挖掘縣鄉消費潛力，是堅持擴大內需戰略基點、構建新發展格局的重要舉措。

一、挖掘縣鄉消費潛力意義重大

一是挖掘縣鄉消費潛力是滿足縣鄉居民美好生活需要的內在要求。現階段，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，隨著鄉村振興戰略的深入實施，縣域經濟將穩步發展，縣鄉居民收入也將穩步提高。我國縣鄉人口比重大、負債率低，絕大部分縣鄉居民沒有房貸壓力，消費基數小，人均消費增長速度遠超城鎮，而且農村居民邊際消費傾向大于城鎮居民。滿足縣鄉居民消費，可以有效減少城鄉差距，使其享受公平的社會資源，促進共同富裕。

二是挖掘縣鄉消費潛力是形成強大國內市場的重要支撐。消費已經成為中國經濟增長的第一引擎，“穩定器”和“壓艙石”作用凸顯，量大面廣的縣鄉消費需求是構建新發展格局的重要基礎。持續深化供給側結構性改革，推動縣鄉產業集聚化、集群化發展，聚焦主導產業和龍頭骨干企業產業鏈、供應鏈、技術鏈、人才鏈和銷售鏈建鏈延鏈補鏈強鏈，靈活應對日益多樣化和個性化的消費需求，有利于落實需求側管理，更好地滿足有效需求，增加需求者的消費潛力。

三是挖掘縣鄉消費潛力是暢通國內大循環的關鍵環節。暢通國內大循環，是要把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點，加快構建完整的內需體系。2020年5月22日，國務院總理李克強在發布的2020年國務院政府工作報告中提出，重點支持“兩新一重”建設（即新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通、水利等重大工程建設）。此項措施，將有效改善縣鄉基礎設施和公共服務供給，打通堵點，補齊短板，貫通生產、分配、流通、消費各環節，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，最終將擴大縣鄉有效需求和有效供給，助力國內大循環。

二、挖掘縣鄉消費潛力具有良好的基礎條件

一是縣鄉居民收入水平提高為擴大縣鄉消費提供了根本動力。近年來，隨著居民收入水平不斷提高，農村居民人均可支配收入實際增速連續多年高于城鎮居民，縣域居民消費能力提升較快。2013—2020年，農村居民人均可支配收入年均增長為8.9%，快于城鎮居民人均可支配收入增速1.43個百分點，城鄉居民人均可支配收入比值由2.81縮小到2.56，城鄉居民收入差距不斷縮小;農村居民人均消費支出年均增長為9.03%，快于城鎮居民人均消費支出增速3.47個百分點，城鄉居民人均消費支出比值由2.47縮小為1.97，城鄉居民人均消費支出差距也不斷縮小。2015—2018年，縣域人均社會消費品零售額從1.23萬元提高到1.64萬元，年均增長9.9個百分點，比同期城市增速高3.8個百分點。城市和縣域人均社會消費品零售額之比也從2015年的3.23∶1下降到2018年的2.91∶1。城鄉居民人均收入水平的提高、消費結構的調整升級終將拉動產業結構、投資結構和區域經濟結構調整升級，為經濟持續發展注入內生動力。2013—2019年，城鄉居民恩格爾系數差距由2.7個百分點下降到2.4個百分點，農村居民用于交通通信、教育文化娛樂、醫療保健等升級享受類消費支出的比重由30.7%增長到35.6%，提升幅度較城鎮居民高1.2個百分點;農村居民醫療保健、交通通信、教育文化娛樂三項消費支出年均增長分別為13.41%、13.16%、11.90%，提升幅度分別比城鎮居民高1.07、5.2、2.93個百分點，成為城鄉居民消費支出增速較快的消費點。

二是縣城城鎮化建設和鄉村振興戰略深入實施改善了縣鄉基礎設施條件。現階段，農村居民向縣城和鄉鎮駐地居住生活是一大趨勢，人口向城鎮聚集，減少了人均土地占用，降低了整個社會的生活成本，思想的交流與撞擊促進了創新創業，提高了規模效益。2019年，我國縣城和縣級市城區常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，共計2.4億人左右，占全國城鎮常住人口的近30%。首先，相比高等級城市，縣城和鄉鎮駐地的房價和生活成本比較低、社會關系網比較多、文化認同感比較強，是農民就地城鎮化的首選目標;另外，縣城和鄉鎮駐地與鄉村緊密相連，交通便利，有利于兼顧務農與務工兩類活動，提高耕地資源的利用效率，有利于培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，城市現代文明與農耕文明的融合也有助于培育農民企業家，助推鄉村振興。隨著縣域新型城鎮化建設和鄉村振興戰略深入實施，縣鄉水電路氣房訊醫學等基礎設施和公共服務不斷改善，物流運輸條件和效率等消費便利化程度不斷提升，為縣鄉消費市場增長提供強勁動力和廣闊的發展空間。根據國家統計局數據，2018年縣域社會消費品零售總額占全社會消費品零售總額的比重為35.8%，比2015年提高了1.2個百分點。縣鄉消費市場的壯大吸引越來越多的企業將市場下沉到縣域層面，使縣域成為消費市場潛力釋放的重要空間。

三是信息技術和新模式新業態發展為擴大縣鄉消費奠定了基礎。近年來，我國信息技術的快速發展對消費的帶動作用不斷增強，電子商務、移動支付等極大提高了消費便利化程度，促進了消費環境的升級。目前全國農村網民數量已突破2.5億，網購成為農民生活的常態，越來越多服務和商品通過電商進入農村。淘寶村是我國電商快速發展的重要陣地信號之一，2009年全國只有3個淘寶村，到2020年達到5425個，淘寶鎮也達到1756個。據統計，2019年全國農村網絡零售額從2014年的1800億元增加到1.7萬億元，規模擴大8.4倍。在應對新冠疫情的大背景下，直播經濟快速興起，促進了線上和線下融合發展，電商平臺正加速渠道下沉縣鄉。2020年全國網上零售額117601億元，比上年增長10.9%，其中，實物商品網上零售額97590億元，增長14.8%，占社會消費品零售總額的比重為24.9%，比上年提高4.2個百分點。

三、挖掘縣鄉消費潛力面臨四大制約因素

近年來，我國縣鄉消費潛力正在逐步釋放，但在提升居民的消費能力、完善消費環境等方面還有不少制約因素，在擴大新型消費中仍有不少的堵點和難點，需要通過改革的方式來加以解決。

一是縣鄉居民收入持續提升面臨一定壓力，對擴大縣鄉消費造成影響。近年來，我國城鄉居民相對收入差距繼續縮小，但城鄉居民收入絕對差距仍在擴大，2013—2020年城鄉居民可支配收入絕對差距由17037元增加到26703元。從農民收入構成上看，農民家庭經營收入增長受到農產品價格“天花板”和生產成本“地板”的雙重擠壓，工資性收入遭受經濟增速下滑、企業用工需求減少的不利影響，轉移性收入增長面臨財政收入增長放緩而后勁不足，財產性收入還無法從現有農村各項改革中獲取足夠的增長動力。2020年以來，新冠肺炎疫情對農業生產、農民工就業和農村投資形成較大沖擊，進一步影響了農民收入增長。居民社保支出提高、物價上漲等因素影響了縣鄉居民收入的增長。

二是戶籍制度、土地制度、城鎮行政管理體制等改革滯后抑制了城鎮化潛力的釋放。城鎮化是我國最大的內需潛力所在，但是人口凈流入地區的發達縣鄉戶籍制度并沒有完全放開，存在公共服務供給排斥外來人口的現象。2019年我國戶籍人口城鎮化率達到44.38%，比常住人口城鎮化率低16.22個百分點，也就是說，尚有2.27億人口雖然生活在城鎮但沒有享受到均等化的基本公共服務，這部分人的消費潛力尚未充分釋放出來。農村建設用地制度改革仍然滯后，城鄉土地要素流動受到較多限制，表現為農村土地閑置與城鎮大量土地需求矛盾并存。2009—2018年的十年間，農村人口減少1.38億，農村建設用地卻由2.77億畝增加到2.92億畝。土地制度改革未能真正釋放土地要素潛力，廣大集體經濟組織和農民在土地城鎮化進程中尚未享受更多紅利。中小城市活力沒有得到激發，鎮改市依然舉步維艱。2019年，全國有1494個縣（自治縣）城，縣城常住人口為1.55億，平均每個縣城人口為10.37萬人，同時，全國有鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮158個、鎮區常住人口約為0.3億人。以上已具備小城市甚至中等城市城區的人口規模，但公共資源特別是公共服務設施、市政公用設施仍按照縣級、鎮級來配置，與實際民生需求相比存在很大缺口，“小馬拉大車”的現象日益凸顯。

三是縣鄉消費場景和高質量產品供給不足，制約縣鄉消費升級。改革開放以來，一大批商業連鎖店、大型百貨超市和商業綜合體快速涌現，促進了城市貿易市場的繁榮，但縣鄉商業服務設施投入和零售額滯后于地級以上城市。2017年末，地級以上城市限額以上批發零售企業達到12.8萬個，占全國限額以上批發零售企業的64.1%;限額以上批發零售企業商品零售額54.8萬億元，占全國限額以上批發零售企業商品零售額的87.0%。多數縣城商業設施總體布局混雜散亂，消費場所以農貿市場、百貨市場和生活超市等為主，特色不明顯。消費場景單調，缺乏場景化打造和主題風格設計，難以吸引消費者長時間逗留消費，尤其是很難吸引到年輕消費者。縣城信息基礎設施建設和利用開發總體滯后，也不利于縣城服務業的線上線下融合發展。據統計，2019年，我國縣城人均市政公用設施固定資產投資僅相當于地級及以上城市城區的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區居民的2/3左右。調研發現，位于大城市周邊的很多中小城市和縣城，在大城市虹吸效應作用下，本地消費大量流出。遠離大城市的一些縣城，因為對外交通不暢通、內部交通不完善等，導致物流成本較高、配送效率偏低，影響了消費能力。同時，也對城市居民下縣鄉消費帶來諸多不便。此外，縣鄉、農村市場上優質商品的供需長期失衡，也是導致一些縣鄉居民消費疲軟的重要原因，更多優質商品無法下沉至縣鄉、農村消費市場。

四是縣鄉優質公共服務供給不足，導致縣鄉消費外流。目前，我國中心城市人口密度高、規模大，而縣域吸納和聚集人口、產業的能力相對不足。很多縣域城鎮功能不健全，城鎮化質量不高，教育、醫療、科研資源特別是優質資源匱乏，很難吸引到人才、資本等要素聚集。要素聚集程度不高又導致各項社會事業、基礎設施和公共設施投資成本高、使用效率低，不能滿足縣域人民對優質公共服務的需求，使得縣域的聚集效應更難發揮，造成城鎮化滯后的累積循環。據統計，2018年縣城平均每10萬人擁有醫院、醫院床位、醫師數量分別為1.7個、300.1張、172.7人，分別為城市市轄區平均水平的46%、38%、41%;而縣城公共供水、燃氣、供熱管道密度分別為3.24、2.10、0.9公里/平方公里，分別相當于城市市轄區水平的79%、59%、51%。如醫療方面，全國1881個縣（市、旗）中擁有三甲醫院的縣不足20個，并且，縣級醫院普遍存在專業人才不足、信息化建設滯后等問題。

四、以挖掘縣鄉消費潛力為抓手助力國內大循環

從我國的情況看，挖掘縣鄉消費潛力仍有較大的提升空間，需要提高居民收入水平，擴大消費能力，完善消費政策，改進消費環境，開拓更多的消費增長點。

一是建立縣鄉居民特別是農民持續增收機制。要營造良好的營商環境，瞄準國內市場需求，持續深化供給側結構性改革，吸引更多產業進駐縣鄉，暢通產業鏈、供應鏈、創新鏈和價值鏈，增強產業鏈供應鏈的穩定性，優化供給結構，改善供給質量，提升供給體系對國內需求的適配性，增加產業競爭優勢，高質量發展縣域經濟。實施職業技能提升計劃，完善創業就業服務體系，統籌推進農村勞動力轉移就業和返鄉創業，打造創業創新平臺，優化促進農民工資性收入增長環境;挖潛現代農業增產增收潛力，積極發展規模經濟、家庭農場和庭院經濟，推動農村一二三產業融合發展，大力豐富鄉村經濟業態，加快農村經濟結構調整，完善企業與農民利益聯結機制，健全農民經營性收入增長機制;深化農村集體產權制度改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東。健全土地經營權流轉服務體系，釋放土地要素潛力，讓廣大集體經濟組織和農民在土地城鎮化進程中享受更多紅利。積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。根據鄉村休閑觀光等產業分散布局的實際需要，探索靈活多樣的供地新方式。穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式，建立農民財產性收入增長機制;加強強農惠農富農政策落實和創設，重點深化農業農村綜合改革，提升政策惠農轉移性收入水平。脫貧地區要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同全面推進鄉村振興有效銜接。不斷完善社會保障制度，優化收入分配結構，采取增加居民收入與減負并舉的措施，不斷擴大中等收入群體，持續釋放消費潛力。

二是通過改革進一步釋放縣域城鎮化消費潛力。根據政府工作報告，“十四五”期末我國常住人口城鎮化率目標為65%，意味著未來五年，我國城鎮率每年還將提高1個百分點。從國際經驗來看，城鎮化率在30%—70%之間，仍處于快速發展時期。發展縣域城鎮化，可以有效防止大城市病，激發中小城市發展活力，有利于區域協調發展，有利于提升城鎮化發展質量。城鄉之間、農業與非農產業之間的巨大差距是城鎮化發展的動力源泉。統計顯示，農民從農村搬入城鎮，其平均收入和消費均會增加1倍以上，從事二三產業后勞動生產率也會增加3倍以上，由此帶來的住房等消費、基礎設施和公共服務的投入將會進一步拉動內需，增強發展的韌性。“十四五”時期，預計我國新增城鎮人口的約70%將向城市群和都市圈集聚，加強市政基礎設施和軌道交通建設，提高縣鄉與中心城市的交通便利度，將釋放城市群和都市圈地區增長動力。提升遠離大城市縣城的對外通達能力，豐富對外連接方式，加快高速公路、快速路建設，促進縣城融入區域交通網絡。推動縣域內道路改造提升，便捷鄉鎮與縣城的聯系。實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造。健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力。加快戶籍制度改革，重點解決人口凈流入地區落戶難題，降低市民化的成本。深化土地制度改革，推進城鄉建設用地同權開發，釋放集體建設用地活力，降低城鎮化的用地成本。加快行政管理體制改革，放寬設市條件，加快推進特大鎮設市，全面激發中小城市和特大鎮活力。

三是加強縣鄉消費設施改造提升。加快縣城城鎮化補短板強弱項步伐，加強縣鄉交通路網等基礎設施建設，使商品下鄉更加便捷，汽車消費更加順暢。推進通信網絡升級改造，加快布局5G網絡，改善縣鄉“互聯網+”“智能消費”基礎條件，迎接數字經濟賦能傳統產業。大力發展縣鄉電子商務，完善農村物流配送體系，完善縣—鄉—村三級流通網絡，建設鄉鎮商貿中心和綜合服務中心，構建超市進鎮、連鎖下鄉、配送到村的農村消費服務體系。完善縣域鄉鎮商貿基礎設施建設，升級改造立足鄉村、貼近農民的生活消費服務網點。推動縣城傳統商貿業向集群化、高端化、功能化方向發展，分類推進商業步行街、商業綜合體和商圈建設，優化消費場所布局，打造“15分鐘便民生活圈”。引入和培育大型商業企業，豐富消費場所業態。統籌消費場所建設和城市更新，加強空間設計和場景化打造，營造夜間消費氛圍。支持主要商圈、商業街等適當延長營業時間，開設深夜營業專區、“深夜食堂”等特色餐飲街區，優化提升特色夜市，打造一批餐集聚型、百姓生活型、文體消費型等特色鮮明的夜間經濟集聚區。

四是著力提升縣鄉公共服務質量和水平。積極順應人民群眾對美好生活的向往，加大教育、醫療、就業、養老、育幼等領域投入力度，加快補齊社會民生領域短板，加快完善社會保障體系，讓消費無后顧之憂。以提升縣城公共服務質量為重點，培育發展專業化、特色化教育和醫療機構。擴大縣城普惠性學前教育資源，增加縣城中小學優質學位供給。全面提升縣城醫療衛生服務水平，發展特色科室、特色診療，推動縣城探索發展醫養結合機構。以優質教育醫療資源吸引人口、留住人口、留住消費。要更加突出以人為本的新型城鎮化，努力擴大優質公共服務供給，提高城市綜合管理服務能力。

五是完善市場監管，優化縣鄉消費環境。深入開展縣鄉消費市場整治行動，依法打擊假冒偽劣，引導和支持農民樹立科學、理性、安全的消費觀。加強農村食品安全專項檢查，從嚴查處制假售假違法行為，完善農村市場“紅黑名單”制度，引導農村消費者增強維權意識。建立常態化的市場監管機制，避免縣鄉消費潛力被騙子“透支”。針對我國消費者權益保護不力、維權成本高、侵權成本低這一老大難問題，要改善消費環境，強化消費者權益保護，發展信用經濟，完善質量標準和后評價體系，健全缺陷產品召回、產品傷害監測、產品質量擔保等制度，完善多元化消費維權機制和糾紛解決機制。

六是加大對縣鄉消費的政策支持。培育完善內需體系，必須加快完善“想消費”“敢消費”和“能消費”的政策環境，要提高人民收入水平，改善收入和財富分配格局，扎實推進共同富裕，把擴大消費同改善人民生活品質有機結合起來，為縣鄉消費升級奠定堅實的基礎。進一步完善出臺汽車、家電家具家裝、餐飲、農村、旅游五大方面消費政策，制定切實可行的消費下鄉政策。完善假日制度，落實帶薪休假制度，擴大節假日消費。促進房地產市場平穩健康發展，堅持“房住不炒”定位，因城施策，完善機制，有效控制住房消費對其他消費的“擠出效應”。合理增加公共消費，提高教育、醫療、養老、育幼等公共服務支出效率。發展服務消費，放寬服務消費領域市場準入，推動教育培訓、醫療健康、養老托育、文旅體育等消費提質擴容。推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革，破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制，降低全社會交易成本。

（張新民，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心政策研究部副主任、副研究員。蘇艷濤，北京盛世光明量子科技股份有限公司數據分析師）