新時代發揮法治治理效能的路徑

2021-04-25 03:27:09高中意

黨政干部學刊 2021年2期

[摘? 要]法治的運行結構“立法—執法—司法”與治理結構“治理主體—治理權力—治理規范—治理效果”，都蘊含著法治的治理效能。堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，就應重視從治理結構中發揮法治的治理效能。充分調動治理主體，合理配置治理權力，有機整合治理規范，精確反饋治理效果，是構建法治的治理結構并從中發揮治理效能的重要措施。探尋新時代發揮法治治理效能的路徑，必須全面準確學習領會習近平法治思想，加快推進我國法治的理論建構、制度建構和話語建構。

[關鍵詞]法治;治理效能;治理結構

[中圖分類號]D90? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）02-0044-06

中央全面依法治國工作會議指出，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統性、規范性、協調性，才能最大限度凝聚社會共識。[1]進入新時代，我國法治建設一方面要繼續強化“立法—執法—司法”這一法治運行結構，另一方面也要回應社會的治理需求，構建“治理主體—治理權力—治理規范—治理效果”這一法治治理結構，并由此促進法治治理效能的有效發揮。本文將從法治的治理結構這一維度出發，分析新時代如何發揮法治治理效能。

一、充分調動治理主體

法治建設必須堅持以人民為中心，只有在滿足人民日益增長的美好生活需要的過程中，才能逐步激發法治的治理效能。社會治理主體也是法治建設的主體，不僅需要把這些主體匯集到立法、執法、司法、守法等各個環節中，而且需要進一步彰顯所有主體的主體性。

（一）充分調動治理主體的意義

在我國，國家在法治建設中起主導作用，并由此形成了“國家主義立場”[2]。這有利于快速推進法治建設，但也導致法治建設缺乏社會主體的有效參與，法治的治理效能難以發揮。隨著網絡技術的進步以及大眾傳媒的普及，典型性、轟動性的個案似乎能夠吸引更多主體參與到法治建設過程中，但這些個案常常演變為社會事件，它們此時關聯的并不僅是法律問題。為了促進法治治理效能的充分發揮，必須培育人們的法治意識、法治思維、法治理念，使法治成為全社會的共識，成為人們想問題、辦事情的“前見”，并最終成為人們日常生活的必需品。

（二）滿足美好生活需要：社會主體參與法治建設的目標

社會主體參與法治建設不純粹是一種主觀上的選擇，也是基于客觀條件作出的抉擇，法治治理效能產生的前提就是法治與主體產生了客觀上的聯系。中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。法治屬于人民美好生活需要，它也必須能促進民主、法治、公平、正義、安全、環境等人民美好生活需要的實現。推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國全過程。具體而言，法治要從關注主體的義務與權利，轉向關注主體的需要;從構建以權利為本位的法律體系，轉向構建以需要為本位的法治體系。在現實生活中，權利與義務往往是抽象的概念，是一種紙面上的規定;而主體的需要是具體的要求，與主體的日常生活緊密相連。法治既可以為國家的發展構建頂層設計，也可以滿足主體的具體需要，關注主體的日常生活。法治只有同時從這兩方面發力，才可能實現主體的美好生活需要，與主體的日常生活產生客觀的聯系，進而充分發揮其所蘊含的治理效能。

（三）構造治理共同體：實現主體廣泛參與的途徑

在現代社會，“脫域”現象普遍存在，社會關系從彼此互動的地域性關聯中，從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構的關聯中“脫離出來”。[3]18社會主體包括個體，也包括團體、集體，法治建設既有個體性參與，也有多主體的互動式參與。法治的治理效能常常體現在個體的交往中，體現在社會共同體的內部治理之中。黨的十九屆四中全會提出：“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。”[4]為了使法治下沉到基層，就必須在“送法下鄉”的基礎上，為社會提供更多的、更優質的法治公共服務，把法治作為公共服務的一部分沉到基層，進入主體的日常生活、交往之中。此外，法治還應當致力于建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，使法律體系融入社會治理共同體的生成、發展過程中。只有在社會場域中，法治才是具體的、可感知的，因而法治社會的建設對法治效能的發揮至關重要。引導公眾有序參與社會治理、維護良性的物質文化生活秩序、調節基本公共服務資源的供求、界定社會組織的適當行為空間，應成為法治社會建設的強辨識性的目標指引[5]，以此為法治的治理效能發揮奠定社會基礎。

二、合理配置治理權力

治理權力的配置對法治治理效能的發揮至關重要，在法治建設中應當更加重視立法權的配置，這樣才可能生成立法治理，以彌補行政治理與司法治理的不足。同時，也應當重視中央與地方之間的治理權力配置，特別是要賦予地方更多自主權，這樣才能全面推進地方的法治實施、法治試驗、法治競爭、法治評估，為發揮法治治理效能積蓄地方力量。

（一）合理配置橫向治理權力

在橫向權力關系中，法治配置的主要是立法權、行政權、司法權。我國社會治理歷來重視行政權，由此形成了行政治理模式。近年來，司法權的行使得到普遍的關注，司法治理成為了社會治理所追求的一種理想狀態。立法的治理功能一直被忽視，還沒有得到社會的應有關注。“要積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新業態新模式健康發展。”[1]我國要在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益。以往經濟發展乃至整個社會的發展主要是追求效率，著力提高生產力，與之對應的社會治理方式則是高效的行政治理。面對發展不平衡不充分問題，不僅要著力提高生產效率，而且要構建公平的資源配置機制，此時，立法治理的功能就將逐步彰顯。如果僅把立法作為創制規則的一種方式，那么立法治理就難以形成，法治的治理效能也難以得到充分發揮。所以，在當前法治建設中，必須重點關注立法權的配置，使立法權成為一種治理權力。還應當整合司法權、行政權與立法權，使法治中的諸種權力轉化為推進國家治理體系和治理能力現代化的合力。

（二）合理配置縱向治理權力

在縱向權力關系中，法治配置的主要是中央權力與地方權力。我國各地方的自然條件、風土人情差異巨大，而且現階段各地的經濟發展水平也存在較大差異。合理配置央地權力，不僅有利于地方的發展，也有利于國家的整合。實際上，我國歷來重視央地關系，毛澤東同志在《論十大關系》中就曾指出：“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”[6]31黨的十九屆四中全會提出，健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，并強調要賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。在實踐中，中央與地方的權責劃分并不明確，法治化程度也不高。我國正處于轉型時期，中央與地方的關系還處于動態的變化之中，此時的央地權責劃分不宜過于絕對，但首先應逐步把二者之間的關系制度化、規范化，即便對它們之間的關系作出調整，也應在法治范圍內進行。以法治的方式配置中央與地方的權力，其目的就是使法治的治理效能擴展到地方。治理效能并不是在中央與地方之間單向度流動，從中央到地方的自上而下的權力流動能夠產生法治的治理效能，從地方到中央的自下而上的權力流動同樣能產生治理效能。

（三）合理配置調節權

當前，“調節權”這一新興的權力也在很大程度上影響法治治理效能的發揮，它主要包括“國家調節權”“市場調節權”與“社會調節權”。[7]如果國家調節權得不到法律的有效規制，那么法治的治理效能在社會中的作用空間也會日益變得狹窄，很可能會形成“有法無治”的尷尬局面;如果市場調節權得不到法律的保障，那么國家公權力“套利”的空間就將變大，此時法治的治理效能就可能是“有名無實”。如果社會調節權得不到法律的支持，那么法治的治理效能就可能演化為一種管理的效能。在過去的社會管理中，法治主要致力于為調節權的行使提供規范支持，使調節權得以正當化。在新時代的社會治理中，法治還應當致力于實現調節權的合理化，不僅在紙面上為調節權提供正當化的理由，而且在實踐中為調節權的合理化創造客觀條件。同時，法治也必須依靠調節權，才可能具有治理的能力。調節權把法治的理念落實到社會的各個具體場域中，法治因此具有了力量，在此基礎上它才可能產生治理效能。

三、有機整合治理規范

（一）多元規范的治理效能

中國特色社會主義法律體系已經形成，社會方方面面已經處于有法可依的狀態，但同時社會上仍存在“法律更多而秩序更少”的現象，這表明法律體系的治理效能還未充分發揮出來。因為法律體系雖然形成，但還有諸多地方需要完善，其中一個很重要的方面就是我國法律體系的規范整合能力較弱，它還不是一個開放的規范體系。況且，法律規范體系只是法治體系的一部分，除了要加快形成完備的法律規范體系，還要加快形成高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。我國在較短的時間內構建了較為完善的法律體系，社會對這些規范還需要一個“消化”的過程。法律體系在結構于民眾的日常生活過程中，它在一定程度上改變了社會的固有結構，逐步成為一種社會“規訓”機制。另一方面，社會也在改變法律，法律發展的重心自古以來就不在于國家活動，而在于社會本身，這個重心在當代也必須到那里去追尋。[8]429倘若法律體系拒絕、排斥、抗拒此種來自外部的壓力，那么它就難以結構于社會之中，更難以發揮其所蘊含的治理效能。在此意義上，法治的治理效能首先體現為法律體系的治理效能，體現為社會中多元規范的治理效能。一言以蔽之，法治的治理效能是一種基于多元規范而產生的治理效能。

（二）社會規范的“法制化”

多元規范的治理效能并不能自然而然產生，而是需要對不同的規范賦予不同的效力，只有這樣它們才可能形成治理的合力。在面對多元規范時，首先應堅持憲法法律至上原則，以法律統合其他規范。具體而言，在當下法治實踐中，應當加快社會規范的“法制化”，把更多的社會規范有效地整合到國家法律體系中。《中華人民共和國民法典》第十條規定：“處理民事糾紛，應當依照法律;法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗。”這一規定概括地把“習慣”這一民間規范予以法制化，賦予了習慣以法律意義。考慮到我國各個地方的差異性，地方立法是吸收社會規范的一種更為合理的方式，特別是把社會規范中的具體規定吸收到法律體系中[9]108-110，同時，地方立法也可以基于社會規范進行創制[10]。在這里，社會規范的“法制化”，既可以通過認可、吸收社會規范完成，也可以通過社會規范的創制完成。認可、吸收、創制的過程，就是整合多元規范的過程，也是法治的治理效能得以充分發揮的過程。

（三）國家法律的“社會化”

整合多元規范的另一個重要方式就是國家法律的“社會化”，這也是法治發揮其治理效能的重要途徑。社會規范并不都是自發產生，特別是在現代社會，大部分社會規范都是基于國家法律而產生。高校章程、公司章程、社團規章、行業規范、鄉規民約等社會規范大都是基于國家法律而產生，這并不是說這些社會規范是對國家法律的細化，是執行國家法律的具體規定，而是說它們不得違背國家法律，必須貫徹國家法律的基本理念。此種國家法律“社會化”，不僅可以使法律得到貫徹，并結構于社會之中，而且可以使法律發揮實實在在的治理效果。但是，當前的法治實踐還未意識到國家法律社會化的重要性，主要原因就是認為社會共同體的自治能力不足，還需要法律對它們進行直接干預。這些理由有其合理性，同時也應當認識到，社會共同體自治能力的提高需要一個較長的過程，國家法律社會化也屬于這個過程的一部分，因為創制規范的能力就是一種自治能力。在新時代全面依法治國的實踐中，既要關注社會規范的國家化，以此完善法律體系，也應大力促進國家法律的社會化，使法律成為社會中的規范。這兩方面共同構成了法律體系的開放結構，使法律體系具備與社會良性互動的能力，法律的效力也能夠逐步轉化為治理實效，而此種法律的治理實效就是法治的治理效能的重要組成部分。

治理主體與治理權力的多元必然會產生多元的治理規范，在治理共同體中，不是由外人制訂團體的章程，而是由團體的成員按其本質制訂章程[11]78，治理權力就體現在治理規范之中。國家法律社會化與社會規范法制化，是多元的治理規范有效溝通的重要方式，而法治的治理效能就是在多元規范互動中得以實現。

四、精確反饋治理效果

（一）精確反饋治理效果的意義

正如馬克思所言：“蜘蛛的活動與織工的活動相似，蜜蜂建筑蜂房的本領使人間的許多建筑師感到慚愧。但是，最蹩腳的建筑師從一開始就比最靈巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蠟建筑蜂房以前，已經在自己的頭腦中把它建成了。”[12]208作為人類實踐的法治，它的治理效能還可能來自人的主觀構建之中，即來自人類對法治的反思、評價、評估中，這就產生了法治的主觀效能或反饋效能。研究法治的反饋效能，必須首先研究法律反饋，但只有極少的研究者直接關注到了這個問題。[13]法律體系與法治體系的建構，都注重體系的效力，重視體系的正當性，但是體系的實效卻沒有得到足夠的關注，這就極大地限制了法治的治理效能的發揮。在一定程度上，法治的治理效能與實效是統一的，法治的效力不能轉化為實效，法治的治理效能也就難以發揮。因此，新時代的法治建設要特別注重實效，不僅要以實踐中出現的問題為導向，而且要以實踐效果為導向，法治內部才可能生成治理結構，法治所蘊含的治理效能才能有效發揮。

（二）建立“法治治理效能指數”

國內外對如何精確評估法治效果作出了諸多努力，也設計了諸多的具體指數。[14]然而，為了更為有效發揮法治的治理效能，還必須設計一套“法治治理效能指數”，在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，運用此種指數引導法治發揮其治理效能。社會治理不同于管理，它強調各類治理要素的互動，強調治理過程的漸進推進，更強調治理效果的逐步積累。而社會管理則是目標導向，強調目的、手段、效果三者之間的高度統一。可見，社會治理中的“效果”更注重“效”的方面，治理一定要有效，它是實質意義上的效果。而社會管理中的“效果”更強調“果”的一方面，即管理的目的一定要達成，它是形式意義上的效果。在法治建設剛剛起步階段，法治主要是作為一種社會管理的手段、工具，此時的法治缺少反思的特性;在新時代全面依法治國階段，法治應當成為社會治理的一種方式，在治理實踐中展現它的治理效能。

（三）樹立以人民為中心的法治發展理念

人的現代化是國家現代化必不可少的因素[15]8，國家治理體系和治理能力現代化歸根結底是人的現代化。“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。”[1]在法治建設歷程中，出現過不同的法治發展理念，但其中許多理念忽視了法治建設中“人”這一重要因素，因而限制了法治治理效能的全面發揮。在立法層面，必須堅持民主立法，提高公眾參與立法的積極性;在執法層面，要加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度;在司法層面，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義;在守法層面，要加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念。在一定程度上，法治的治理效能就是法治能不能滿足以及在多大程度上滿足人民對美好生活的需要的能力。故此，法治體系除了應具備上文所說的開放性、反思性，還應具備回應性，回應人民群眾對美好生活的需要，由此構建堅實的群眾基礎。

法治固然需要自上而下的有效實施，同時也需要把實施的效果進行自下而上的精確反饋。進入新時代，法治成為人民美好生活需要的重要內容，也成為實現人民美好生活需要的重要方式，因此，就應當對法治的治理效能作出更加全面、準確的評估，增強法治滿足人民美好生活需要的能力。

五、結語

我國法律體系趨于完善，法治建設重心已經從法制體系轉移到了法治體系，此時的法治建設不僅追求紙面上的效力，而且追求實實在在的治理效能。過去，法治的運行結構，即“立法—執法—司法”結構，得到了極大的重視，甚至認為法治的治理效能的發揮僅能依賴此種結構。在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，法治的治理結構，即“治理主體—治理權力—治理規范—治理效果”，應當得到更多的關注，由此才能充分發揮法治的治理效能。新時代，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。新時代，法治建設根本目的是實現人民美好生活向往，為此，法治的制度優勢轉化為治理效能后，還應進一步轉化為滿足人民美好生活需要的能力。

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