自治下移與行政下沉：村莊治理自治性和行政化的調節與平衡

龍云

摘 要：以自治下移和行政下沉為主要特征的農村基層組織建設改革是適應農村現實狀況的積極探索。自治下移旨在探索適合的村民自治單位，行政下沉是為了建立行政事務的承接機制。村級治理單元改革，需要在村級事務的行政化與自治性之間保持平衡，應正視日益多樣的行政事務，也應重視保持村民自治空間。在完善基層服務與管理的同時，防止行政擠壓自治，避免自治消解。

關鍵詞：村莊治理;行政下沉;自治下移;復合二元結構

中圖分類號：C958 文獻標識碼：A 文章編號：1674 - 621X（2021）02 - 0050 - 09

一、問題與進路

隨著人民公社體制逐漸解體，1983年，中共中央、國務院正式發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求各地建立鄉政府，在鄉政府之下建立村民委員會。1988年以后，村民自治漸次在行政村一級推行。到目前為止，我國村民自治制度已經運行30多年。在既有研究中，大多數研究肯定了村民自治的意義[1]，對村民自治的制度和實踐懷有明確的基層民主關懷，認為村民自治可以成為中國現代民主政治的起點，寄希望于通過村民自治的運行，由基層民主推動中國社會整體的民主和選舉進程[2]。有學者則將之稱為一場“靜悄悄的革命”。1但是，村民自治制度的實踐狀況與許多學者的價值期待之間存在較大距離，村級治理實踐日益呈現出明顯的“行政化”特點。農業稅費的減免，并沒有促使村級治理朝著許多學者所期待的自治性的復歸，“自治”在許多方面依然名不副實[3]。

對此，一些學者認為村莊治理中出現的行政化現象背離了村民自治，需要采取有力措施改變行政化的狀況，以保持村莊治理中的自治特征。與此同時，也有學者對村民自治的合理性提出了質疑，認為通過村民自治追求基層民主，有政治浪漫主義之嫌。有學者甚至認為村民自治已經“走進了死胡同”。1還有學者認為，村莊實質的治理問題可能會被選舉政治所遮蔽，村莊政治最重要的問題是村莊本身的治理機制問題，而非村民自治。2無論對村民自治持怎樣的態度，既有研究都普遍看到了村民自治中長期存在的“表達”與“實踐”的分離。3

近年來，筆者及所在研究團隊在湖北、山西、河南、廣東、湖南、貴州等地開展調研，重點關注了村級治理中出現的行政化現象，探究村級治理中的行政權和自治權的配置問題。我們發現，一些地方已嘗試逐步把村民自治的重心下移，開展多樣化、多層級村民自治的實踐探索，例如湖北省秭歸縣的“幸福村落”建設、廣西多地開展的“屯級黨群理事會”建設、廣東一些地方開展的“三個重心下移”村級組織建設。其中，在廣東省推行的基層組織建設改革，以村民自治、農村公共服務、黨組織設置“三個重心下移”為核心，呈現出自治下移和行政下沉兩個基本特點，將自治事務和行政事務分別由不同層級的組織架構來承擔，尤其值得關注。

本文將主要使用廣東省清遠市F縣L鎮調研材料，并結合筆者及所在團隊長期、多地調研經驗對這些基層治理實踐探索進行分析。F縣位于廣東省中部，地處珠江三角洲邊緣。2010年，全縣戶籍人口32.85萬，其中農業人口26.45萬，占到戶籍人口的80%。F縣農村的宗族性因素比較明顯，大多數自然村都有主要姓氏的宗祠，多以同姓聚居為主。清遠市在F縣L鎮開展了農村基層組織建設改革試點。L鎮新農村建設試驗區于2011年成立，面積約117.08平方公里，試驗區內共有4 053戶居民， 1.86萬人口，其中農業人口占到96.8%，下轄6個行政村，包括154個村民小組，平均每個行政村人口為3 100人，面積接近20平方公里，有25個村民小組。在當地，村民小組和自然村并不完全重合，一個行政村一般由若干個自然村構成，有的自然村內又存在若干個村民小組。

廣東清遠以“三個重心下移”為核心的基層組織建設改革實踐，對于完善農村基層治理而言，具有創新性。對這樣的實踐探索進行理論解釋和提煉顯得非常必要，有助于在國家治理轉型以及鄉村社會轉型的雙重轉型背景下，推動鄉村治理機制的完善。這些探索給鄉村基層治理帶來怎樣的結構變化？所要回應的現實問題是什么？其內在邏輯是怎樣的？這是本文試圖回答的問題。

二、自治下移：探索適合的村民自治單位

（一）自治下移：回應“自治”困境

1987年頒布的《村民委員會組織法（試行）》中對規定了村民委員會的設置單元，該法第7條規定：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會一般設在自然村;幾個自然村可以聯合設立村民委員會;大的自然村可以設立幾個村民委員會。”在此之前，當時一些地方的村民委員會設置在自然村一級，在集體化時期的生產大隊一級設置村公所（有的地方是設置鄉1）。但是，為了填補人民公社時期生產大隊層級的治理空缺，實踐中大部分村委會設立在行政村一級，以替代生產大隊建制。在這個階段，大多數村委會仍然是任命而非選舉，村委會實質上依然是鄉政府的延伸。1998年頒布實施的《村民委員會組織法》取消了對村民委員會設置層級的規定，不再規定“村民委員會一般設在自然村”，而是增加了“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”的規定，并且規定實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。此后，全國普遍實行的是在行政村一級設置村民委員會，農村“海選”亦在行政村層級展開，行政村普遍成為村民自治的基本單位。但是，行政村層級開展的治理普遍并未真正實現“村民自治”，而是成為“村委會自治”[4]。

與在行政村層級設置村委會不同的是，廣東省清遠市村級組織建設改革的重要內容是將村民自治單位下移，由在行政村層級設置村民委員會改為探索在自然村層級設置村民委員會，探求與村莊社會結構相適合的自治組織層級。在這項改革中，以1個或若干個村民小組（或自然村）為單位設立的村委會，被定位為是村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監管的自治組織，其主要職能是辦理本村的公共事務和公益事業、生產發展、村莊規劃建設、矛盾調解、政務協助、民意表達等事務，引導村民依法依規制定村規民約，提高自治水平。

在具體實施中，先以1個或若干個村民小組（或自然村）為單位建立村民理事會，將之作為重新劃分的村委會成立前的過渡性自治組織，為今后新的村委會的成立做準備。試驗區在推行自治下移時按照“有利于發揮農村黨組織領導核心作用”“便于群眾自治、有利于經濟發展和社會治理”和“尊重民意、因村制宜”的三項原則，沒有采取一刀切的方式，而是出現三種做法：（1）以村小組為單位設村民理事會;（2）有的是以由村民經長時間聚居自然形成的村落即自然村為單位設村民理事會;（3）以平時安排工作的片為單位設村民理事會。在L鎮17個片區中，有兩個片區采取了第一種方式，設村民理事會21個;有14個片區采取第二種方式，設村民理事會81個;還有2個片區采取第三種方式設村民理事會4個。全試驗區共新設106個村民理事會（村委會），在這里面，76%的村民理事會都是以自然村為基本單位。

新村民理事會建立之前，L鎮4 053戶居民， 1.86萬人口，下轄6個行政村（曾被劃分為17個工作片區），平均每個行政村人口為3 100人。新設的106個村民理事會以村小組、自然村和鄉鎮工作較為經常規劃的片為基礎形成的?，F106個村民理事會，大概平均35 - 40戶、150 - 200人之間成立一個村民理事會。較之原來以一個行政村作為一個“村民自治單位”，L鎮新設立的村民理事會，“村民自治單位”規模大為縮小，村民間社會連接更為緊密，熟悉與信任程度更高，信息交流成本降低，議事決事機制更易建立。

（二）依托于血緣認同和地緣聯結的自治活力探尋

村民自治的有效施行，對村莊內部人與人之間的熟悉程度、信任關系、簡約的信息交流機制、共同的利益聯結紐帶等方面的有著很高的要求。如果脫離了村莊社會結構，各個村民小組之間、不同村民小組的村民之間的村莊社會關聯度就會降低，村民自治的開展就會失去必要的社會資本。熟人社會內部能夠具備有利于村民自治有效施行的必要條件，但是一旦超越了熟人社會的村莊社會結構，進入到“半熟人社會”[5]的行政村層級，基于日常交往和緊密社會關聯所形成的熟人社會內部的社會資本就非常薄弱。一個行政村人口體量大多為數千人，有些大村甚至達到3 000 - 5 000人以上，把這樣的行政村看作一個村民自治單位，村民之間社會緊密程度偏低，超脫出“熟人社會”的社會結構，具有“半熟人社會”甚或“陌生人社會”的特征，從而缺少了村民自治有效運行的優勢;以行政村作為村民自治單位存在的問題在于，行政村規模偏大，并不是一個“自治共同體”1。

在我國農村，村莊社會結構存在區域差異，不同地區的村莊社會結構的具體構成和特征存在差別[6]。在廣東清遠農村，支撐自治下移的是二元公共性結構，即基于血緣的“自己人”認同社會結構和基于地緣聯結而成的熟人社會結構。

首先，宗族是村莊內部“自己人”認同的基本單位和結構，是支撐村民自治的村莊社會公共性結構之一。這是建構于宗親血緣關系之上的、具有較強緊密性的一種社會公共性結構。“自己人”認同，基于宗親、宗姓文化心理聯結，其認同心理動力是深層的、根深蒂固的。所以，我們把這種基于宗族“自己人”認同所建構的村莊公共性結構稱之為村莊深層公共性結構。

從1980年代開始，F縣農村開始了宗族重建的活動，宗族影響在復蘇。L鎮很多自然村內，多形成了以屬于同一宗族的某一姓氏為主的基本居住格局，在同一姓氏的宗族內部，村民普遍存在基于宗族而形成的自己人的認同。在這種自己人的認同中，許多村民認為同一宗族內部的“都是自家的兄弟”。宗族結構是一種公共性結構，在自己人的范圍內，公共事務的合作比較容易達成，有利于克服公共事務中的搭便車現象。盡管在當地，有的自然村的同一宗族內部存在不同的房支，但是在存在強有力的宗族認同的村莊，宗族的認同以及由此產生的規范，會對房支內部私的認同產生抑制作用，從而達到維系宗族整體利益的效果。不僅村莊內部的人對本宗族有比較強烈的認同，走出村莊在外工作經商的人也依然在“祖蔭”下2，對本宗族也有強烈的認同，心系故里，愿意為村莊公共事業做貢獻。F縣的一些理事會利用宗族認同，向村民以及在外工作經商人士爭取大量捐助，將鄉賢資源實現組織化，同時借助國家“一事一議”獎補資金，在較短時間內建起了文化室、活動公園，改善了自然村的道路條件。正是因為捐資建設是為了“自己人”，村莊內部有比較強的輿論氛圍，很少出現不愿捐資而搭便車的情況。

其次，自然村內部的熟人社會結構，是村民日常交往的基本單位，這是支撐村民自治的又一個村莊社會公共性結構。這是一種主要基于地緣聯結的社會公共性構建，它奠基于村民密切的日常交往和社會關聯之上。相較于基于宗親血緣的“自己人”認同的文化心理動力而言，它所結構而成的社會公共性的社會共同體聯結關系之緊密度弱于宗親“自己人”認同，具有表層化、淺層性特征。故而，我們把這種基于地域熟人社會認同所建構的村莊公共性結構稱之為村莊淺層公共性結構。

L鎮除了少數自然村是由單個姓氏組成之外，大多數自然村呈現出一個主要姓氏和多個小姓氏并存的格局。在這種格局下，村莊內部許多公共事務的范圍超越了各個宗族結構，不同姓氏需要面對相同的公共利益問題。在這樣的自然村內部，依然能夠形成比較有力的公共事務的合作能力。在L鎮農村，土地和山林的集體所有權以村民小組為單位，不少自然村與村民小組具有同構性，因此也是土地和山林集體所有權的單位，構成了村落內部緊密經濟利益聯結紐帶的產權基礎。此外，在熟人社會內部，村民基于日常交往，形成了密切的社會關聯，在文化室、村莊道路、水利設施、路燈亮化等公共建設方面存在共同需求和緊密的利益聯系，對諸多公共事務建設有著共同的利益聯結點。在村落熟人社會內部人情交往的作用下，形成了微觀權力關系網絡，人們的行為遵循的是人情取向的鄉土邏輯[7]。在鄉土邏輯的影響下，熟人社會被整合為一個親密社群，公共層面的目標引導個人以及各個宗族結構，服從于村落整體的公共利益。在自然村這種存在較強熟人社會關聯的范圍內，開展村民自治有著較強的社會基礎。

自治下移給新的自治單位和組織體系帶來的主要任務是，調動多方力量和資源開展村莊內部的公共事務建設。目前國家向農村的資源輸入主要采取3種方式：一是直接補到農戶，如糧食補貼、種子補貼、綜合補貼等資金直補到戶;二是通過條條自上而下轉移，以項目制的形式建設農村公共品;三是通過對村莊內部“一事一議”事項進行獎補，以此推動開展公共建設。直補到戶的資源輸入方式，限縮了資金被截留的空間，但在一定程度上也削弱了村莊集體的治理資源和治理能力。項目制則面臨著農村公共品建設的“最后一公里”難題，而且難以有效表達和對接農村中具體的、分散的、多樣的公共品需求偏好，在施工過程中還會存在較高的協調成本問題[8]。國家有“一事一議”獎補資金，但仍然需要村莊內部自籌部分，這就會涉及村莊內部如何有效率地動員資源的問題。職能部門有農村公共建設的項目資金，但是這些項目并不是普惠的，而是需要爭取，并且在項目具體實施中采取正式的技術治理方式，村民并不參與其中。在村莊內部缺乏組織和動員力、村民缺乏參與度的情況下，在全國很多地方就普遍存在國家項目投入的資源使用缺乏效率的問題。而清遠市開展的自治下移改革，是激活和動員村莊內部自治能力的重要探索，依托村落中的雙重公共性結構，形塑村莊公共品的內生型供給載體，調動村民的內在積極性和參與度，推動村莊公共事務建設。

三、行政下沉：建立行政事務的承接機制

（一）行政下沉：完善基層服務與管理平臺

與自治下移相伴的是行政下沉，具體體現為以原先的行政村為單位劃分片區，原則上每個行政村設立一個農村黨政公共服務站，以此來承接自上而下的行政事務。清遠市的改革將農村黨政公共服務站定位為鄉鎮的“派出機構”。在這一改革定位中，以原先的行政村為單位而設立的公共服務站，盡管轄區范圍與之前一樣，但是人員、工作、待遇的性質都發生很大變化，被納入進鄉鎮的行政組織體系中，具有明顯的行政化特點。

在人員上，農村黨政公共服務站工作人員管理采取政府委派和聘員兩種方式，原則上從服務站轄區內現有的行政村兩委成員中選取。每個服務站配備3 - 7名工作人員，鄉鎮與服務站工作人員簽訂聘用合同，工作人員的工資由基本工資、職務工資和績效工資組成，由財政撥付，并將服務站工作人員的治安、衛生、計生、人口、民政、綜治維穩等各方面工作納入日?？己恕縣的實施方案還規定，“在改革初期，在原村委現有工作人員中選聘，不足部分向社會公開招錄。向社會公開招錄社會綜合服務站工作人員應報縣級人民政府有關部門批準”。

在事務上，農村黨政公共服務站是鄉鎮黨委和政府設在農村的服務管理平臺，隸屬鄉鎮黨委和政府領導和管理，主要負責承接上級黨委和政府部門延伸到村級的黨政工作及社會管理事務。目前L鎮各片區服務站承接的代辦項目涉及國土資源局、人社局、人口和計生局、民政局、殘聯、文廣新局、工商局、科農局、扶貧辦、交運局、公安局、信訪局、發改局、房管所、國稅局、地稅局、司法局、財政局等18個縣級職能部門的共52個事項。根據《清遠市農村社會綜合服務站工作職責目錄（試行）》的規定，改革全面推行后的農村社會綜合服務站承擔上級黨委政府各部門下派的共108項工作職責。在1989年至1998年6月前，廣東省大多數地方都是在鄉鎮以下設置管理區辦事處，作為鄉鎮政府的派出機構，由管理區辦事處直接管理各個村民小組。在某種程度上，行政下沉的改革動向是在向1990年代實行的作為鄉鎮政府派出機構的管理區辦事處模式回歸。

由此可見，行政下沉，指的是鄉鎮行政機構、行政人員、行政事務向行政村的延伸和下沉。行政下沉，有別于傳統基于村民自治體系應然價值追求中所蘊含的行政村村域“自我管理、自我服務”等自治特性。在行政村常設黨政公共服務站，黨政公共服務站的人員設置、工作職責與事務安排就是鄉鎮行政的派出與延展。行政下沉旨在，完善行政村向上對鄉鎮及其以上治理事務的承接機制，優化國家治理目標向下對村莊的下滲機能。

（二）立基于科層性和鄉土性的治理有效性建構

自治下移是為了更為有效地調動和使用村莊內部力量開展村莊建設，行政下沉則是在國家治理轉型背景下，為了應對更為多樣的、規范化的治理任務而實施的改革舉措。與農業稅費改革之前相比，農業稅費改革之后，國家對鄉村的治理工作類型發生了比較大的變化，與此相伴的是，稅費改革前后國家與村莊關系發生了非常顯著的轉變。國家治理轉型具體表現在以下幾個主要方面：

首先，體現為國家治理所依賴的財政類型的轉變。農業稅費改革取消了基層財政的汲取能力，促使基層財政從稅收型財政向依附型財政轉變[9]，國家通過財政轉移支付向農村注入大量的支農資金，從而開展鄉村公共治理，基層政府的依附型特征日益顯著。其次，在財政轉型的基礎上，基層政權的自主性減弱，在很大程度上呈現出“懸浮型政權”的特點[10]?；鶎诱嗟呢斦A日益依賴于向上級政府爭取資源，基層政權對于村莊社會本身的依賴性日益降低，與村莊內部打交道的主動性也在降低。第三，鄉鎮基層政府的公共治理事務的類型發生轉變?；鶎诱嘁蜇斦D型而呈現“懸浮型政權”的特點，這并不意味著基層政權與村莊社會的交集日益減少。實際上作為基層政權與村莊社會聯結點的基層治理事務類型在發生重要變化，基層政權的權力進入村莊的方式也在發生變化，由“總體支配”轉向“技術治理”[11]。除了計劃生育、糾紛解決、維穩等工作依然需要開展之外，發放種糧補貼、農村合作醫療、城鄉醫療保險、養老保險、低保、大病救助、困難救助、扶貧、流動人口登記管理、制作職能部門要求的文本材料等方面的事務在基層治理中占據日益重要的地位。這些工作的規范化要求比較高，需要有能夠適應規范化要求的村級組織體系。在這個階段，國家與村莊之間開始逐漸形成新的聯結方式。

在國家治理轉型的背景下，清遠市改革形成的行政村層級的組織體系，具有科層性和鄉土性并存的特點，由此形成行政村治理層級中的二元結構。

首先，科層性特征顯著，這是行政村治理層級承接正式行政事務的需要。（1）事務的規范化。L鎮服務站工作人員的大量工作時間是用于填寫各職能部門要求制作的各種報表、材料，服務站制作了許多規范化的文件盒，許多報表工作還需要實行電子化辦公，通過電子平臺系統接收鄉鎮政府的工作要求，上報相關信息情況。這種工作方式對服務站工作人員的工作技能提出了新的要求。（2）工作機制的正式化。正因為有大量的行政事務下派到行政村，L鎮的各個服務站都設置了專門的行政服務窗口，服務站的工作人員實行坐班制，有專人在服務窗口為村民辦理手續。周一至周五每天上午所有工作人員都要到辦公室上班，下午則至少需要有一個人值班，周六周日輪流安排一個人值班。（3）人員配置上的科層化。農村黨政公共服務站工作人員管理采取政府委派和聘用兩種方式，納入財政編制。

其次，保留了鄉土性特質。鄉土特性是行政村治理層級保證正式行政事務和國家治理目標在村莊內部有效實施的重要基礎。（1）人員選擇的鄉土性。服務站的工作人員不是從村莊社會之外產生，而是均由本轄區范圍內各個自然村中產生，且會兼顧考慮保持各個自然村或者主要宗族人選的平衡，一般來說，人口多的自然村或者宗族均會有人成為行政村治理層級的工作人員。（2）工作分工的嵌入性。服務站的工作人員除了有基于正式行政事務的職能分工外，還需要承擔包片管理責任。通常來說，會將包片分工的安排嵌入在相應的自然村或宗族結構中，每個人的包片工作以自己生活所在的自然村或者宗族為基礎而展開，可以充分利用宗族中的自己人的認同和自然村中的熟人社會關聯，推動行政事務在村莊內部有效開展。（3）工作方法的靈活性。村莊治理中，村干部和村民的行為模式具有非程式性、非規則性的特點，依托利益和情感等連帶方式實現“連帶式制衡”[12]，與正式科層制管理所要求的規范化、程式化的理性主義有很大不同。這要求服務站工作人員不能簡單地按照規則化、程序性的方法開展農村工作，需要采取與鄉土社會交往特點相適應的方法。

四、結語：基于自治層級下移和準行政體系建構的調節與平衡

村莊治理結構并不是單一層次的結構，而是需要能夠回應不同層面治理問題、聯結行政要求和自治需求。廣東省L鎮村民自治、農村公共服務、黨組織設置“三個重心下移”基層組織建設改革的實踐探索，以從整體上來看，村級治理形成了自治性和行政化的基本二元格局。1進一步具體來看，在村級自治層級和行政村治理層級中，又分別形成了二元結構，由此形成了復合二元結構：支撐自治下移的是由自己人認同的社會結構和熟人社會結構共同構成的二元結構，支撐行政事務下沉的是行政村治理層級中的科層性結構和鄉土性結構并存所構成的二元結構。如圖1所示。

自治單位下移，有助于在適宜的地域范圍內，保持村民自治的空間和活力;行政村層級的組織實行“準行政化”，2將自治的功能從行政村層級剝離，以應對大量行政事務進入村莊的現實所需。這種實踐探索是對單純以行政村層級作為自治單位的村級治理“一元結構”的調整和改進，形成了村級治理的復合二元結構。

一方面，村莊強化了向上承接來自鄉、縣、地區（市）、省、中央正式行政治理體系治理事務的能力，依靠改革試驗后的行政村兼具科層性和鄉土性的準行政治理體系優勢，使治理事務全面、規范而有效下滲于村莊肌體;另一方面，為了規避村莊“自治”失效，把自治單位下移至村民小組、自然村這一層級之上，重新激活村民自治空間與活力，利用村莊“自己人”認同和熟人社會認同建構起來的村莊公共性結構，重整村莊自治體系，激活自治體對社會資本、社會力量服務于村莊公共事務建設的動員能力與統合能力，使村莊公共事務建設意愿內化于村莊自治體之中，消減國家治理目標進入村莊的摩擦與阻力。

正如有學者認識到，自從村民自治制度產生以來，我國村民自治的制度在實踐中存在兩種不同的實施路徑：一是實行村民自治，以促進社會主義民主;二是將村民自治僅作為推進地方具體行政工作的一種有效辦法[13]。前一種路徑體現的是價值性目標，后一種路徑體現的是工具性目標。相比較而言，學界討論村民自治問題時，較多傾向于價值性目標，而政府（特別是基層政府）則更傾向于工具性目標。許多論者多分別從這兩種目標所體現的基本立場出發，或強調要防止行政干預和擠壓了村民自治，或強調要加強政府對村民自治的管控。但是，當前基層治理實踐中，許多事務既離不開村民自治的真正推行，也離不開國家正式行政管理的介入。故而，當前農村基層組織建設，需要在正視日益多樣的行政事務與重視保持村民自治空間并重的基礎上進行探索，既應防止行政擠壓自治，也要避免因強調自治而忽視對行政事務的有效承接。本文觀察到的，以激活村民自治活力為目標下移村莊自治層級，和以強化基層治理能力為目標建構下滲于村莊肌體的準行政體系，是一種旨在調節和平衡村莊自治性與村級治理行政化之治理結構與治理模式的有益探索。

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[責任編輯：吳才茂]