基于預算績效制度下的地方政府債務管理研究

朱華東（河南大學經濟學院）

引言

幾十年來，黨和國家在地方財政體制改革和建設方面相繼出臺了一系列政策文件。2011 年財政部出臺《關于推進預算績效管理的實施意見》是對地方債務預算績效管理的制度性嘗試，預算管理與地方績效預算開始被應用到地方財務管理當中。自2014年新《預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》出臺，地方政府有了舉債的權力，增強了地方政府資金的聚斂能力，但也在一定程度上為地方政府埋下了風險隱患。2018 年9 月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式發布，我國預算績效制度全面開展。在地方政府隱性債務風險管理問題上，熊運蓮、何怡（2019）從內部控制的視角，闡釋了地方性隱性債務的內部控制路徑[1]；在地方政府債務的法律治理上，魏敬淼（2019）指出，應發揮金融監管對地方政府過度舉債的限制作用[2]；從政府預算視角看，馬蔡琛（2018）認為地方隱性債務是由于稅制改革的遺留問題與債務管理的滯后的因素造成的[3]；徐曉雯、陶蕾伊（ 2019）則提出，科學規劃地方政府債務管理，必須隨著預算績效改革的推進，進一步實現預算績效與債務的結合。[4]

通過整理文獻發現，很多學者對地方政府的債務管理研究都很有深度和廣度；但是從預算績效的角度來看，過程性地深入到地方政府債務管理的研究還尚有不足。本文認為，地方政府債務管理不僅僅是階段性評估，而且是貫穿到整個“舉債—償還”過程中的長期監管。

當前我國地方政府債務管理現狀

（一）地方政府債務的構成

1994 年的分稅制改革改變了財政包干制“一對一”談判的模式，從制度層面上規范了中央與地方的關系，明確劃分了中央與地方的財權與事權。但這種模式強化了中央財政對財力的控制力度，卻沒有解決事權與支出責任對稱的問題。地方政府過分依賴政府融資，嚴重扭曲了地方財政的收支結構。

1.地方政府債券

地方政府債券也被稱為“市政債券”，是地方政府根據信用原則，以承擔還本付息責任為前提，以地方政府稅收能力為擔保的債務憑證。2015 年1 月1 日新修訂的《預算法》生效后，地方政府舉債只能發行政府債券，而且《預算法》第35 條明確規定，“舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”

2.PPT 模式下的政府融資

PPT 融資模式是政府公共部門與私人企業合作，在公共基礎設施領域，以讓各參與方“雙贏”為合作理念，通過政府部門采購的形式，與中標單位組建的特殊的公司簽下特許合同，由具有特殊目的的公司負責籌資、建設和經營。

3.地方政府隱性債務

地方隱性債務是地方政府在法定限額外通過融資平臺公司違法違規或變相舉借，并承諾以財政資金作為還債來源的債務范疇。在2019 年十三屆全國人大二次會議上，財政部表示要在穩妥化解存量債務的基礎上不允許發生新的隱性債務，并對各地財政進行監控，嚴禁以政府和社會資本合作等名義變相舉債。

（二）地方政府債務的預算績效管理的不足

2014 年新《預算法》給地方債務開了前門，明確規定對地方政府債務施行余額限額管理，并將地方政府在限額內依法舉借的債務全部納入預算管理和公開透明程序當中。可是，在現行的地方政府融資機制程序不透明、舉債形式多樣和資金使用脫離預算管理等問題下，預算績效管理的可行性操作與相關政策的施行難免力不從心，并不能達到地方政府債務治理的理想目標。

1.法律執行力度乏力，預算制度未徹底落實

新《預算法》確立了地方政府的債務法治化管理的路徑，然而，地方政府在債務治理中出現了法律治理的瓶頸。從法律執行上，地方政府慣用行政手段控制財政，僅把地方政府債務作為調控經濟的工具，并不能真正實現依法管理債務。

2.地方政府審計范圍模糊，績效目標不明確

績效目標是針對地方政府債務的來源而設立的，在預算管理中起著基礎性作用，且對我國地方預算績效評價體系提出了挑戰。一是對地方政府債務的預算績效管理審計一般由同級審計部門管理，在此過程中，地方政府難免會出現審計深度不到位、審計邊界模糊的情況，造成績效目標設置的程度不夠；二是在地方政府預算管理中，績效目標的設立不符合當地的經濟發展趨勢，過高或過低估計了績效目標的范圍，嚴重限制了資金的使用效率。

3.預算績效評價體系不健全，績效信息不透明

目前，我國的預算績效評價體系還不健全。一方面，當前的預算評價體系缺乏統一的預算口徑，債務績效的目標設立與地方政府的債務管理和績效評價脫鉤，過分注重經濟效益而缺乏公平，過多關注經濟效果而輕視效率；另一方面，預算績效的評價指標的針對性缺失，在整個預算績效評價過程中，尚未建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，仍存在一些預算管理之外的地方債務，進而在法律約束不健全的情況下，出現了地方政府信息公開不透明、債務信息公開缺乏監督等問題。

基于預算績效制度下的債務管理理論與制度思考

（一）事前審核

1.行政控制—完善部門預算績效管理審計，嚴控地方政府舉債尺度

政府審計是對地方政府債務運行的監督方式，債務的預算管理應當通過審計摸底來量化地方政府債務，從而實現對政府債務的事前管理。從舉債的動機來看，政府審計部門可以對地方政府的舉債權限進行標準考核，將地方政府的債務違約風險控制在合理的范圍內，從資金的用途來看，政府的政府審計部門應對資金使用的全過程進行跟蹤；從還債的能力來看，審計部門可實行浮動限額管理的辦法，建立跨年度的預算平衡機制，考慮到政府債務的長期績效。

2.法律規范—立法明確預算邊界，防范隱性債務風險

政府依法行政是市場經濟條件下對政府活動的必然要求，所以，以法律為依托來規范政府的債務管理具有最大的強制約束力。為此，國家首先應當立法明確政府的債務預算管理邊界，以法定形式嚴控政府舉債，做到有法可依、有法必依。其次，應對新《預算法》的執行力度進行考核，嚴厲打擊地方政府違法違規、變相舉債，做到執法必嚴、違法必究。最后，提高預算績效的法治化程度，立法機關參與到地方政府的預算績效管理當中，增強預算管理的法律保障基礎。

（二）事中監管

市場約束—金融監管機構強化約束資金供給：金融機構作為地方政府債務的出資人，是地方政府債務資金的供給者，也是債務風險的承擔方。從兩個方面來規范政府的舉債行為，其一，從資金鏈的源頭著手，金融監管機構加強對融資平臺、融資公司的市場化管理，推動融資平臺公司公開透明、合法運作；其二，從資金的需求方面來看，金融監管機構加強對政府誠信體系建設，將地方政府的還債情況納入再舉債的審核條件當中，嚴防政府變“老賴”，杜絕中央兜底地方債務。

（三）事后評估

1.規范責任機制，增強問責、追責力度

在地方債務的管理當中，有些地方官員盲目追求經濟發展的業績，過度舉債，而忽視了地方財政的還債能力，造成了尾大不掉的現象。為解決上述問題，第一，建立健全監督問責機制，終身問責；第二，堅持中央不救助原則，誰舉債，誰負責；第三，建立市場化、法制化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔風險；第四，將地方政府的債務管理納入地方官員的業績審核當中。

2.完善債務預算評估體系，提高債務管理的透明度

全面的預算績效評價體系是評判政府債務管理程度的準繩，對預算管理起著至關重要的作用。根據我國地方政府債務信息公示現狀，本文認為，首先，應當加強對地方政府隱性債務的公示力度，提高隱性債務的透明度；其次，確保公開信息的質量，保證其完整性、真實性、時效性；最后，建立債務預算管理信息的發布機制，讓民眾既能追溯債務來源，又能跟蹤資金去向。

結束語

現階段我國經濟進入高質量發展階段，社會主要矛盾已經轉變。在這個大的社會背景下，地方政府的債務管理也要實事求是、與時俱進。2014 年《預算法》的修訂，為地方政府的債務管理提供了法治化的頂層設計，同時，也預示了地方政府債務管理需要很長的路要走，需要全社會各方力量的共同參與。