我國區域性大氣污染聯防聯控工作路徑研究

摘要：隨著我國經濟的快速發展，大氣環境污染問題日益嚴重。現階段我國大氣污染呈現出了較為明顯的區域性特征。各級政府應以區域為治理預防視角，對大氣環境污染實施聯防聯控。存在問題主要有區域內矛盾嚴重、法律體系不完善、相關政策落實力度不夠等。想要使區域性大氣環境污染問題得到更有效的聯防聯控，就必須采取科學合理的措施：（一）要遵循綠色發展原則、協調控制原則和從嚴處罰原則;（二）采取“和而不同”的聯防聯控方式;（三）建立聯合預警和信息共享制度;（四）加大區域內部的宣傳力度。

關鍵詞：區域性大氣污染;聯防聯控;工作路徑

中圖分類號：D922.68?文獻標識碼：A?文章編號：2095-6916（2021）06-0043-03

引言

在很長一段時間內我國的經濟發展是以犧牲環境為代價來進行的。這種不正確的經濟發展理念，使得我國當時的環境污染問題變得十分嚴重。在我國的長三角、珠三角等地區的諸多城市群出現了大規模的大氣污染。倘若不及時采取措施加以治理，那么這些地區的人民群眾日常生活就會受到極其嚴重的影響。為了有效控制大氣污染，各城市群都嘗試實施各種措施來穩定大氣環境。其中有一些措施起到了較好的作用，但大氣污染防治問題仍然需要社會各界持續關注。

一、區域概念的界定

要想有效控制現階段我國存在的區域性大氣污染問題，需要從法律制度的層面落實法律法規。只有如此，才能夠使區域性的大氣污染問題得到明顯的關注。由于現階段的環境法律在區域這一概念的界定上仍然存在模糊性，因此想要使環境法律在環境治理層面變得更具有說服力，需要對這一概念進行更加清晰的界定。從不同的角度闡述“區域”這一概念，能夠得到不同的答案。如果以空間地理范圍來界定區域，那么區域和行政規劃便存在含義上的共通性。但現階段發展的城市群已經遠遠超出了行政規劃的區域范圍，因此以該定義來解決區域環境大氣污染的問題是不合理的。如果從風俗民情和歷史發展淵源來劃分區域，雖然能夠使得相對應的區域劃分與經濟發展更加貼合，但這也不是進行區域大氣污染治理的最佳區域劃分方式。隨著《全國生態環境保護綱要》的頒布，生態環境和生態功能區成為了區域環境治理的科學標準。生態功能區的劃分使“區”這一概念，富含生態系統的理論特征，與行政區域劃分相聯系，與人文區域劃分相交叉，但卻富有自然環境區域的主要特點，成為了大氣污染治理過程中環境法律區域概念的最佳詮釋。該概念的出現也標志了區域差異性的劃分。換句話說，不同的地理環境有不同的大氣污染治理辦法。在通過統一的環境法律來進行不同區域內大氣環境污染治理的過程中，各區域政府機構需要使用具體問題具體分析的方法，制定貼合該區域實際情況的大氣污染治理辦法和預防辦法進行治理。

二、聯防聯控的含義

這里探討的聯防聯控主要包含兩個層面的含義：

第一個層面是行政區之間的聯防聯控。由于環境法律意義上的區域是以生態理論系統來劃定的，因此一個區域可能連跨好幾個行政區。為了使得該區域內的大氣污染問題能夠得到解決，僅僅依靠該區域內的某一個行政區政府機構的努力是遠遠不夠的，需要各省市區劃中的政府機構共同進行協商努力，才能夠完成該區域內的大氣污染預防與治理。首先，各行政區域內的政府機構需要制定聯防聯控的日常規章制度，并且明確權責范圍，只有如此才能使大氣污染的聯防聯控更具可行性。其次，該區域內的所有政府機構都需要樹立統一的合作目標，并且將合作目標具體到數據化指標上。只有如此，才能使大氣污染的聯防聯控工作變得更具方向性。再次，為了保障區域性大氣污染的聯防聯控工作能夠順利展開，區域內各行政區的職能部門需要統一制定相對應的獎懲措施，來幫助促進整個聯防聯控工作的合理運行。最后，所制定出的聯防聯控工作指示文件需要與當地的實際情況相聯系以確保切實可行。只有如此，大氣污染的環境問題才能夠得到較好的解決。

第二個層面的聯防聯控指的是不同大氣污染問題之間的聯防聯控，由于各城市的工業化發展較為迅猛，因此各城市大氣污染問題不盡相同。有的城市由于化工企業較多，因此工業廢氣排污過重;有的城市由于交通較為發達，因此存在汽車尾氣污染大氣的問題。為了一并解決該區域內的各類大氣污染問題，工作人員需要考慮該區域內可能會影響大氣質量的各個因素，依據對每個因素具體分析的結果展開大氣污染的聯防聯控工作，只有如此才能夠使區域性大氣污染問題得到圓滿解決。

三、現階段存在問題

（一）區域內矛盾嚴重

由于我國現階段區域大氣污染問題日益嚴重，因此政府機構工作人員嘗試通過法律規范，來進行區域大氣污染的聯防聯控。從理論層面上看，這種區域性大氣污染的治理方式能夠取得較為良好的效果，但是在實際操作層面卻仍然存在著一系列的問題。首先，由于現階段的大氣污染已經成為城市群跨區域的共同問題，因此僅僅依靠某一個城市的大氣環境治理無法有效改善整片區域內的大氣環境。但現階段，想要突破行政區域的治理束縛，服從該區域內某一個行政區域職能部門的調配，來實現整個區域的日常大氣污染聯防聯控工程的是很困難的。各省市都希望立足自身實際，制定切合本區域的大氣污染環境治理辦法。區域內部之間因各自情況不同，因此存在著無法調和的矛盾。如果不優先解決矛盾，僅依靠法律制度強制治理區域內大氣污染的問題是很困難的。

（二）法律體系不夠完善

此外，我國雖已出臺出相關科學合理的環境保護法，但在目前法律中，缺乏有關區域環境法內容。同時，也未建立切實可行的治理和監督機制，保障區域性大氣環境日常治理的順利開展。某些區域意識到該區域內大氣污染問題的嚴重性，大力開發合作項目開展聯防聯控工作，治理大氣污染。但這種項目開發的形式缺乏穩定性和持久性，這會直接影響區域大氣污染聯防聯控的治理效率和結果，因此需要有關區域性大氣污染環境的專門的法律法規來規范和保障治理工作。

（三）政策落實力度不夠

我國政府雖然意識到以區域為單位進行大氣污染治理的重要性，并為此制定了一系列法規政策。但由于各區域地方政府都有自身需要保障的利益，因此中央制定的各項法規政策，很難在各級政府中完全落實。我國不僅在區域大氣污染環境問題的立法層面存在缺失，在制度落實層面也不盡完善。區域性大氣環境污染治理是一個較為漫長的過程，它可能會延續各級政府的多屆領導班子。因此，必須有強有力的法律支撐和政策保障，各級各屆政府堅定不移地依法治理，才能夠確保該區域大氣環境治理工作順利推進。

四、區域性大氣污染聯防聯控路徑探究

想要使問題得到更有效的聯防聯控，就必須采取科學合理的路徑措施。

（一）遵循原則

1.綠色發展原則。綠色發展原則是現階段我國各區域內的經濟發展務必要遵循的原則。雖然我國已經意識到治理區域性大氣環境污染問題的重要性，但僅僅依靠“治理”是遠遠不夠的。如果我國經濟發展以環境破壞為代價，那么即便找到了有效的大氣污染治理辦法，也只會“陷入污染—治理—改善—再污染”的無限循環中去。因此，要想使我國區域性大氣環境污染問題得到根本解決，就要在治理的同時遵循綠色發展原則，堅持綠色、節能、可持續的經濟發展模式。

2.協調控制原則

由于很多區域內高污染的工業生產項目，是該區域經濟發展的主要支柱。治理大氣環境污染時不可能只是簡單關閉該類工業項目。為此，各區域要嘗試遵循協調控制原則聯防聯控。具體而言，該區域職能部門要嘗試調整自身行政區內的產業結構，大力引進低碳經濟項目，來幫助現階段區域內的工業生產項目進行類別調整，使工業生產污染能夠得到有效控制。除此之外，政府機構還可以通過資金支持的方式，督促高污染工業生產企業大力引進新技術、新能源，使有關企業在保持經濟發展勢頭不變的情況下順利進行同時進行可能的產業轉型，降低因治理該區域大氣環境污染而造成的經濟發展負擔。

3.從嚴處罰原則

由于區域內大氣污染治理聯防聯控工作的必要性和迫切性，為了使工作能夠順利展開，各行政區職能部門都要遵循從嚴處罰的工作原則，對于不支持大氣污染聯防聯控工作的生產企業和單位，追究其主管部門的法律責任。例如，對負有責任的行政工作人員進行行政處罰，對違反區域內大氣污染聯防聯控工作指示的企業，視情節輕重予以罰款或勒令其停業整頓等。隨著信息技術的高度發展，各區域政府部門還可以嘗試使用企業環境污染失信記錄數據登記庫，對不支持大氣污染治理聯防聯控工作的企業進行黑名單記錄，黑名單數據信息可以實行區域間共享。各行政區在招商引資時，能夠通過查詢黑名單記錄決定是否引入該企業。

（二）采取“和而不同”的聯防聯控方式

由于每個區域內部所面臨的大氣污染問題具有一致性，因此在聯防聯控工作過程中，各行政區可以遵循一致的大氣污染治理數據指標。換句話說，在治理過程中無論是哪個行政區內部的大氣污染數據超出了該指標，就說明該行政區內的大氣污染治理不得力。而在各數據指標制定完成后，各行政區職能部門究竟以何種方式來進行本區域內的大氣污染治理，可以根據本區域內的實際情況來實際制定。同時，由于誘發大氣環境污染的主要因素占比有所不同，因此制定統一的大氣污染治理措施要求各行政區執行是不合理的，也是不科學的。各行政區應當采取和而不同的原則來進行聯防聯控。換句話說，各區可以嘗試采用相同的大氣污染治理指標，并結合自身實際開展治理工作。

（三）建立聯合預警和信息共享制度

由于信息技術的出現給各行各業的發展都帶來了極大的便利，因此在區域性大氣污染聯防聯控工作上，也可以嘗試引入先進的信息技術。首先是制定區域聯合預警制度。各區域可以根據生態功能區的劃分確定聯合預警的范圍。在范圍確定后，該范圍內的行政區便可以通過實時的數據分析對該區域內的日常大氣環境狀況進行實時監測。這樣一來，該區域內的所有行政區都能夠根據本區域內的大氣環境變化情況，做好環境污染的預警準備。一旦區域內的大氣質量超出了正常標準，該區域就必須采取預防措施，這樣能夠降低有關區域出現大氣環境污染的概率。同時各生態功能區還可以建立信息共享制度，幫助各區域內部進行環境污染治理的步調調控，控制各區域內部行政區之間的矛盾沖突。此外，區域與區域之間的信息共享還可以幫助大氣環境問題治理經驗少的區域向治理工作先進的區域汲取經驗。

（四）加大區域內部的宣傳力度

區域內部的大氣污染問題治理并不單單是政府機構和企業所需要關注的問題，而是區域內每一個人都需要關注的問題。只有區域內部的群眾意識到大氣環境治理的重要性，才能夠使該區域內的大氣污染治理變得更加高效。為此，上到中央政府下至區域內的各區行政區政府機構，都應當加強宣傳力度，確保區域內人人重視大氣污染治理。只有如此，才能充分發揮人民群眾的監督作用，使本區域內的政府機構和各企業單位的治理工作有法可依、執法必嚴。

結語

區域性大氣環境污染問題已不容忽視。各級各類政府應盡快出臺相關法律法規和配套政策，采取科學的治理方法和路徑開展日常聯防聯控工作。只有如此，才能夠使我國大氣環境污染問題早日得以控制，人民群眾的生活質量才能得到保障。

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作者簡介：李小娜（1990—），女，漢族，山西柳林人，單位為山西財經大學，研究方向為環境與資源保護法學。

（責任編輯：易衡）

基金項目：本文系2019年度山西省高等學校科學研究優秀成果培育項目“大氣污染防治區域合作法律機制研究”（編號：2019SK015）階段性研究成果