WTO在中美貿易摩擦背景下的困局與出路

作者簡介：吳棽文（1997-），湖北隨州人，國際農業發展基金首席顧問辦公室，主要從事國際貿易和跨境投資研究。

摘 要：自2018年開始的中美貿易摩擦讓世界貿易形勢變得緊張，美國的單邊主義政策使世界各國都開始實行貿易保護主義政策，這樣的國際貿易環境凸顯的WTO創立之時的一些天然缺陷并使得WTO在國際貿易體系中被邊緣化。本文首先分析了在中美貿易摩擦背景下的世界貿易環境，并分析了在這種國際環境下，上世紀末建立的WTO的一些機制為何不能應對現在的國際貿易環境。本文認為WTO需要一些變革來解決WTO目前面臨的如談判停滯、上訴機構停擺等困境并借此建立更加穩定平和的國際貿易環境與更適應當前環境的國際貿易秩序。

關鍵詞：中美貿易摩擦;WTO改革;世界貿易秩序

中圖分類號：F74 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.012

1 中美貿易摩擦背景下的WTO的困局

自2018年3月9日對中國的鋼鐵和鋁制品征加關稅后，中方于同年4月宣布對美國的128種商品征加關稅。之后，中美之間貿易摩擦不斷升級，許多中外媒體稱之為中美貿易戰，有人甚至稱之為另一種“冷戰”。美國幾乎已對所有來自中國的商品加征25%的關稅，中方也全面反擊，對來自美國的商品加征相應的關稅。不僅對中國加征關稅，美國對其主要貿易伙伴歐盟日本也加征了關稅，一時之間，全球貿易保護主義儼然有抬頭趨勢。盡管受到美國的打壓，2019年中國對外貿易再創新高，外貿總額達31.54萬億人民幣，國際市場份額也提升至13.1%。同時，民營企業超過外商投資企業成為中國外貿第一大主體，其貿易占比高達42.7%。主要貿易伙伴排名略有變化，東盟超過美國成為中國第二大貿易伙伴，歐盟和日本則分別列第一位和第四位。

直至2020年1月15日，中美第一階段貿易協定簽署，中美間緊張的貿易形勢才有所緩解，之后，新冠肺炎疫情蔓延了全球，全球由于疫情的關系，國際貿易網絡受到極大的沖擊，根據世界貿易組織（WTO）預測，由于新冠肺炎病毒全球蔓延嚴重沖擊世界各地生產經營活動，預計2020年世界貿易下降13%-32%。

許多學者認為特朗普奉行的單邊主義政策是中美貿易摩擦產生的主要原因，2019年5月，美國總統特朗普接受福克斯電視臺采訪時公開聲稱：由于中國過去的不公平貿易做法，美中磋商所達成的協議不可能是對等的，而是要更有利于美國。特朗普所代表的美國觀點中，中美貿易逆差產生的原因是因為中國的不公平貿易行為而非因為中國的競爭優勢。

但是實際上，即使并非由特朗普執政，世界貿易自2008年后的低迷，中國產業升級給美國帶來的壓力以及中美數字貿易上的競爭也讓美國壓力不斷，特朗普的單邊主義政策只是讓中美之間的矛盾顯像化并進一步暴露出WTO這個世界貿易秩序維護者自身的矛盾與面對國際新形勢的有心無力。中美貿易摩擦產生的貿易環境背景其實恰恰是WTO由于內部的矛盾所無法應對的國際形勢，由于WTO在這些國際議題上功能的缺位，中美貿易摩擦與全球貿易保護主義抬頭問題才愈演愈烈。中美間的貿易摩擦實際上是當今國際貿易形勢的反映。當今世界貿易形勢主要有以下幾個特點，這些特點恰恰也是WTO的困局所在。

1.1 全球產業鏈更緊密的聯系與貿易保護主義更盛行

20世紀以來，全世界貿易的最大趨勢就是全球化經濟的發展與全球價值鏈的形成。全球的經濟變得更加的脆弱與息息相關，2008年的次貸危機就是一個例子，全球幾乎沒有國家免受其影響。全球價值鏈使得全世界產業連接在了一起，一個世界范圍內穩定的貿易秩序是全世界所有國家的共同利益所在。一個國家對他國采取的貿易限制措施可能因為價值鏈的影響對本國的相關產業反而帶來更大的利益減損。

盡管全球價值鏈已經形成，但由于次貸危機后全球經濟衰退，越來越多國家國內逆全球化主義趨勢，在上世紀70-80年代，發達國家作為全球化體系的受益者往往是全球化的鼓吹者與逆全球化的反對者。但是21世紀以來西方國家經濟出現持續性的結構性低迷，WTO等多邊機制因多哈回合談判未獲得實質性進展而無法靈活對應這些新問題。保護主義不斷升級，區域經濟合作也遇到各種障礙。

一方面當今全球產業鏈的聯系比任何時候都要緊密，全世界各國貿易量在新冠肺炎疫情前也極其龐大。但是另一方面，世界的主要貿易伙伴，中國與美國政治關系幾乎是建交以來最低，各國尤其是美國貿易限制措施水平也是WTO成立以來最高。這種奇特的不平衡現象是中美貿易摩擦下的世界貿易的特點之一。WTO作為世界貿易秩序的維護者本應維護世界貿易鏈的穩定，但是很顯然，WTO由于自身決策機制的弊端盡管作為全球化標志之一，卻不能對各國的逆全球化措施做出有效的反應。

1.2 發展中國家的貿易影響力增強與世界貿易話語權的轉移

實際上在中美貿易摩擦開始之前，發達國家與發展中國家的分歧已經成為WTO談判破裂的主要原因。多哈回合的議題是發展，但是越來越多的發展中國家認為WTO并沒有對發展中國家在發展議題上有太多的幫助，反而在農業補貼等問題上一直偏袒發達國家，同時發達國家也認為以金磚國家為代表的發展中國家盡管成了世界貿易中的有重要影響力的成員卻依然享受著發展中國家的某些優惠。因為在諸多議題上發展中國家與發達國家的意見分歧，多哈回合的談判以破裂終結。

其實究其根本原因這反映了世界貿易影響力的再分配，總的來說，發達國家從1995年再世界貿易的份額從1995年的80%下降到2014年的44%。中國是其中最受關注的國家，因為中國不僅成了世界貿易的主導方之一還是有著和西方主流國家完全不同的社會主義市場經濟體制的國家。此外，由于以中國為代表的發展中國家在美國等國家由于金融危機引發的傳統制造業沒落的情況下，保持著中高速增長，產業和技術升級并向價值鏈上游攀升開始蠶食發達國家的高端制造業并使得以美國為首的發達國家的產業空心化顯得更加嚴重。加之發展中國家在信息技術與高新技術領域與美國競爭日趨紀念。這種對傳統世界分工秩序的挑戰使美國等發達國家感到不安。美國希望通過挑起對華貿易摩擦.以解決經濟全球化進程中美國自身調節制度失靈的問題。發展中國家在世界貿易體系中開始挑戰發達國家在產業鏈中原有的地位是貿易摩擦發生的原因之一也是WTO面臨的不利國際環境之一。不能調和發展中國家與發達國家的矛盾是WTO談判無法順利進行的主要原因之一。

1.3 區域性自由貿易的興起

在WTO的貿易談判進展不順的同時，一個顯著特征就是區域貿易協定的快速發展。RTA不僅能夠為成員國帶來貿易紅利，更可以幫助一些大國鞏固傳統外交聯盟和建成新的地緣政治集團。早在20世紀90年代，美歐等發達經濟體就開始將RTA作為重要的區域布局手段，引領著區域經濟一體化走向，如早期建立的歐盟、美洲自由貿易區、歐洲自由貿易聯盟、南方共同市場、安第斯共同體、西非國家共同體等。盡管WTO的規則下RTA是作為一種例外是被允許的，并且在開始的時候，RTA確實為降低世界關稅整體水平和促進貿易發展起到了作用。在多邊貿易談判受挫，貿易保護抬頭的情形下。RTA受到諸多國家青睞，近年來甚至成為各國對外經濟政策的重要組成部分，正在鑄就一個新的國際貿易格局和創造一個“意大利面條碗”（Spaghetti Bowl Effect）效應。

但是RTA的發展打破了WTO構建的秩序，一方面RTA形成了區域貿易集團，其復雜的設計構建了復雜的減讓體系與原產地規則，這對于WTO的諸多原則與規則是挑戰。并且RTA的形成在實質上削弱了WTO建立的多邊貿易體系也使得WTO的談判更加艱難，相比于復雜的難以協調關系的WTO貿易磋商，RTA時間短，程序簡單，參與談判成員更少，矛盾也會更少。但是，RTA與FTA的發展使WTO地位不可避免的下降。并且WTO在其判例中確定了并不對RTA與FTA的內部爭議做審議，這使得RTA與FTA內部管理幾乎處于WTO監管之外。

RTA作為WTO所允許的最惠國例外卻逐步侵蝕著WTO所構建的全球貿易體系，可以預見如果WTO不能很好的推進新一輪的貿易談判，其部分貿易磋商功能將被RTA取代。數以百計的區域貿易協定使得WTO本來建立的統一的世界貿易體系變得更加復雜，而WTO在RTA盛行的環境下想要推進便會更難。這樣的情況將使得WTO陷入一個尷尬的惡性循環。

1.4 數字化貿易的蓬勃發展與傳統行業沒落

2020的新冠肺炎疫情凸顯了數字經濟巨大潛力與重要性。實際上，全球范圍內的互聯網、大數據、云計算等數字經濟與數字貿易成為當前不經濟的世界經濟下的增長點。根據聯合國《2019 年數字經濟報告》， 數字化交付服務出口額在2018 年達到 2. 9 萬億美元， 相當于全球服務出口的50%， 并仍將處于持續快速增長階段。

然而一個問題是全世界的貿易協議與政策已經無法對新的數字技術所適用。“數字產品關稅” 與“國家安全審查”就是兩個極為重要的問題，沒有一個穩定的可預測性數字貿易條約會阻礙數字貿易的全球化，也不能很好的平衡政府干預的界限。美國對中國與信息數據有關的科技企業圍追堵截，以華為為代表的一系列中國科技企業被美國商務部列入出口管制名單，禁止相關的技術與產品對相關企業的銷售。如果沒有相關的貿易協定，公司的競爭與全球化之路的風險是不可評估的，建立起一個可預測的相關貿易措施標準是需要的。

盡管全球數字貿易發展迅速，也急切需要數字貿易協議，但是相關的貿易協議還沒有產生，盡管WTO一直在組織磋商工作。但發達國家與發展中國家存在著分歧。日本在 2019 年 G20 大阪峰會上推動各方簽署 “大阪數字經濟宣言” 以正式啟動 “大阪軌道”， 但印度、南非和印度尼西亞對數據自由流動等議題持保留態度并拒絕簽字，中國則在簽字的同時強調確保數據安全、加強數字互聯互通、完善數據治理規則、提升數字經濟包容性及未來維護發展中國家利益的立場。

與數字經濟的高速增長相比，以鋼鐵行業為代表的傳統行業競爭激烈，特朗普對各國的鋼鐵都采取了加征關稅的措施以對國內鋼鐵行業施加保護。特朗普提出的“美國優先”，“制造業回流美國”等口號其實也反映了傳統制造業競爭激烈，并因為制造業的競爭激烈帶來了嚴重的失業問題。

面對世界不景氣的傳統產業與新興的數字相關產業，美國與世界上一些國家都推出了促進本國企業發展保護本國產業的措施。WTO對于新興的數字貿易，并沒有具體的數字貿易規則去評價政府的措施。對于各國政府對于本國傳統企業的保護措施，WTO由于上訴機構的癱瘓與懲罰機制的缺失也很難促使一些國家改變已經實施的貿易保護措施。WTO在面對新的貿易趨勢，明顯沒有跟上世界貿易發展的腳步。

2 WTO的未來出路

WTO與生俱來的缺陷在中美貿易摩擦這個大背景下更顯突出。WTO“協商一致”的民主機制不僅導致貿易談判難以進行，也是美國可以成功阻撓上訴機構成員選派導致上訴機構的癱瘓的重要原因。

WTO在目前的困局下，需要一場做一些變化救贖自己日漸邊緣化的地位，也要利用這些變革緩和中美之間的貿易摩擦和世界緊張的貿易形勢。這最終將利于WTO幫助世界建立一個更加穩固的世界貿易體系，創造良好的世界貿易環境。以下幾個方向可能是WTO需要改革的方向。

2.1 更好的理清發達國家與發展中國家的關系

WTO首先要使發展中國家的定義更加的清晰，要為發展中國家與發達國家之間的界限設定更清晰的標準，此外或許要設置新興經濟體等概念以更好地描述成員所處的發展階段。發展的議題應該更多的在WTO中被討論，因為發展中國家與發達國家之間矛盾的解決對推進WTO議程的幾乎騎著決定性作用。

2.2 更加規范的區域貿易安排

區域貿易安排被認為是利于在成員之間消除壁壘，但是如今復雜繁多的區域貿易安排反而成了WTO多邊貿易體制推進的阻礙。區域貿易安排需要整合和規范化以推進多邊貿易體系的發展。

2.3 決策機制的改進

協商一致雖然是主要的決策方式，也體現了WTO的民主性與協商性，或許基于WTO這一組織本身是基于各個國家“合意”這樣的性質建立的，協商一致可能是最適合的方式。但是對于一些程序性的事項，或許需要一些改進以防止組織的正常運行因為某些國家的不滿而陷入停滯。

2.4 上訴機構及爭端解決機制的改革

美國一直對上訴機構報告的效力問題提出質疑并且阻撓上訴機構成員的人民使其陷入停擺。或許需要建立一個案件評議與表決機制使的上訴機構報告從法理上形成某種規范以保證爭端爭議解決的某種穩定性。

2.5 貿易救濟措施的改革

WTO的貿易救濟是一種“既往不咎”的機制，是以授權報復的形式促使成員國采取符合WTO法的措施。但是在遇到成員國尤其是大國采取單邊主義貿易政策時，這種機制會因為缺乏威懾力而可能導致整個WTO體系缺乏權威性。未來或許需要找到一種更有效的能促使成員國自覺改正其不合WTO規則的貿易措施的救濟機制。

2.6 談判議題的轉變

多哈回合的破裂使得WTO在成立以后除了貿易便利化措施協議與漁業補貼協議沒有在貿易協議的談判上取得什么進展，但是國際數字貿易的發展急需一個國際的相關貿易協定。或許WTO應該先擱置爭議較大的農業話題與發展話題，在數字貿易上先尋求突破再反過來推進其他議題的談判以打破目前的僵局。

3 結論

總而言之，在目前世界貿易局勢愈發緊張的情況下，WTO本身面臨著總干事提前退休、上訴機構癱瘓、貿易談判難以推進等窘境，更是對目前的貿易摩擦應接不暇。但正是在這種情況下，WTO更要改革本身的弊病并積極促進各方的貿易對話與貿易秩序的維護以避免在貿易體系中被邊緣化的困境。事實上，WTO對于世界貿易仍是不可或缺的，在如今單邊貿易措施層出不窮的情況下，應該也只有WTO能擔起這個責任去維護世界貿易秩序，恢復貿易秩序的正常化。

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