PPP項目政府介入權法律研究

作者簡介：陳堯（1987-），男，漢族，陜西西安人，本科，研究方向：中國馬克思主義法學。

摘 要：政府介入權主要規定在一些國家的PPP立法和PPP項目標準合同文本中，旨在一定的情況下賦予政府介入和接管PPP項目的權利。對于政府介入權的行使，實踐中出現了各種問題和糾紛，恣意介入、侵占式介入、暴力介入等時有發生。合理地構建和規范政府介入權制度既可以保障政府介入權的有效行使，又可以防止權利的濫用。政府介入權是政府監管權、項目中止權、強制接管權和項目終止權，此權利在性質上應是公權。應嚴格設定政府介入權行使的實體和程序條件，否則極易造成公權的濫用，侵犯社會資本方（項目公司）的私權，動搖社會資本方參與PPP項目的信心，最終損害PPP項目的信譽。政府介入權的行使會產生一定法律效果，對公私雙方、融資機構以及其他相關利益方權利和義務產生一定影響。

關鍵詞：PPP項目;政府介入權;經濟效益;政府監管

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.054

1 PPP項目中政府介入的利與弊

隨著人民生活水平的日益提升，對于美好生活的追求不僅僅局限于物質方面的滿足，更加傾向于實現多樣化的精神需求。進入新時代以來，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，PPP模式主要是指政府與社會資本基于合同式的合作關系，對社會資源進行合理的分配與利用過程。在PPP模式下，政府與私人在達成相關協議的基礎上，為社會提供產品和服務，形成“利益共享、共擔風險、合作互贏”的合作關系，一方面企業的資本流轉在政府的合作下擴大了市場，滿足私人企業資本的流轉需求，激活市場活力，實現資源的有效配置;另一方面，由于雙方存在的合同式關系，政府在進行市場資源分配時，可大量減少政府的財政支出，很大程度上解決政府在資源配置過程中的資金短缺問題，實現雙向互贏。然而政府與企業的合作的過程中仍然存在一些不可避免的問題。首先，在目的上，個體或者企業合作的最終目的是實現經濟的最大利潤，而政府致力于實現社會資源的合理配置，以人的發展為中心，以實現公民的合法權益為目的，注重實現社會效益。其次，我國目前對于PPP模式缺乏合理的認識，眾多行業尚未涉足，對于PPP模式處于探索期，并且長期處于理論模糊期。最后，就目前發展現狀來看，PPP模式處于初始期，缺乏相關的規范機制和監督機制，對于其發展模式及未來發展態勢沒有明確的指向，同時，缺乏相應的法律保障體系以及政府企業內部的利益問題、誠信問題等，致使PPP模式不能實現普及化的發展。

2 PPP項目中政府介入權的法律內涵及行使政府介入權的限制

2.1 PPP項目中政府介入權的法律內涵

在某些特殊情況下，例如健康或安全問題，又或是出于要履行法定義務，為了公共產品或服務的持續性，政府部門不得不介入到PPP模式中來獲得對項目設施建設的控制權，此為政府介入權。政府機構之所以需要擁有這項權利可能是由于項目之外的事由或者社會資本方違反了PPP項目合同中規定的義務。即使政府在緊急情況下介入PPP項目，行使介入權也不是完全自由的，政府的介入權必須受到PPP合同的約束和限制。不僅社會資本，金融機構也高度重視政府行使介入權力的大小，若認為政府權力過大，則將影響項目的可融資性。PPP合同約定下，當且僅當政府合理認為屬于緊急情況有必要介入，并且其或其聘用的第三方機構能更好地替代社會資本繼續履行合同，政府才能行使介入權。實施PPP模式旨在吸引社會資本方，提供公共產品或服務，社會資本方取得獨占經營特定業務的地位，同時，相應地，社會資本方對PPP項目的建設和運營應獨立經營、自負盈虧。因此，在PPP合同屆滿之前，只有在一些情況下，比如社會資本方無法順利地運行PPP項目時，政府才應該采取必要的措施來進行糾正。社會資本方在建設或者運營期間，若有施工進度嚴重落后、工程質量重大瑕疵、經營不善或者其他重大事故發生，政府主管部門可依照合同條約令其改善，如果屆滿社會資本方仍不改善，或者改善無效時，同時融資機構未實施介入權時，政府主管機關可以依據PPP合同條約中止社會資本方的部分或者全部PPP項目的建設或者運營，該介入權的行使須以合同的明文規定為依據。

當PPP項目的順利運營遭到危及時，政府部門需要采取有效的手段來應對以此來保護PPP項目的順利進行和資本個體的合法利益，但是如果不對政府介入權力進行合理的規范與限制，就有出現權力濫用的風險。政府權力的行使在實踐運用中總是出現“恣意介入接管”“侵占式介入接管”和“暴力介入接管”等問題。如何正確合理地確定、構建、行使政府的介入權，這對于政府介入權的有效實施和PPP項目的順利進行有著重要的影響。否則，政府介入權的行使既不能保障社會公共利益，更是對私權的公然侵害，最終動搖的是投資者對PPP項目的信心。

2.2 PPP項目中行使政府介入權的限制

考慮到政府介入行為可能給社會資本、PPP項目帶來系列不利影響，例如政府介入時變更了社會資本原有的技術方案，將嚴重影響項目后期建設和運營等，需要在政府和社會資本之間進行合理分配政府介入引起的權利和責任變化。主要包括下列三種分配方式：第一，如果是由于社會資本違約導致的政府介入，PPP合同通常認定政府介入引發的各類風險，均由社會資本承擔;第二，如果PPP合同認定社會資本對項目失敗只需承擔部分責任，那么將視政府介入行為的程度和影響，由政府和社會資本共同承擔風險;第三，如果是非社會資本原因引起的項目失敗，政府將對其介入行為負全責。

首先，政府行為在PPP模式中行為的法律規制。PPP項目對于資金需求量、參與主體、項目時間等有具體的要求，這就要求地方政府制定地方PPP政策時應該謹慎按照現有的法律，正確協調各主體之間的關系，形成以《與算法》《政府采購法》等法律法規為框架，以國家部門出臺的各種法律文件為補充的具有特色的PPP政策法律法規體系。當PPP政策制定時，除了考慮市場競爭因素，要構建相關的競爭機制及監督機制，對政府行為進行合理、規范的監督，避免出現因政策性原因引發的惡性競爭及壟斷行為，保證社會資本的有效配置。

其次，由于PPP模式具有民事和行政的雙重性質的特殊性，在合同制定時，對于政府要進行明確定位，充分發揮政府的公平分配、合理競爭的作用，實現公眾利益的合理分配與監管。PPP模式中的企業則對政府行為進行監督，避免出現政府的不作為、亂作為現象，通過合同項目的準則來約束政府的不當行為。

再次，PPP模式項目監管中的政府行為法律規制。PPP模式致力于實現社會資源的有效合理分配，基于這一目標定位，政府與企業在項目發起時就要對整個PPP項目進行合理合法的管理與監管。從項目發起到項目結束，大致可以分為項目準入監管、項目績效監管和項目退出監管。其中監管作用不僅在企業層次，政府應對整個監管工作起主導作用，同時借助社會的力量。而對于政府行為的監督則從立法監督、人大監督、司法監督、社會公眾監督四個方面進行監督，通過項目開始前的公平競爭審查制度來防止PPP項目中出現的行政壟斷行為。

最后，PPP爭議解決中政府行為的法律規制。社會資本方的個體與政府由于出發點以及利益的取向不同，導致PPP項目常出現私人部門與政府之間產生爭議，當爭議情況發生時，政府是爭議方，也是調整方，在爭議發生時政府同時作為爭議方與調解方，如何合理解決爭議，保障資本個體的利益以及合法制約政府的行為是整個PPP項目能否順利進行的關鍵。針對PPP項目中出現的爭議進行解決以及目前存在問題的分析和研究發現，主要是由于PPP合同所包含方面的不完整不全面以及政府的信用失信問題導致雙方出現爭議。對PPP項目中出現的爭議以及解決方法進行思考與改進，應當對PPP項目爭議中政府行為進行監督和管理，不僅要強化訴訟，更要發揮和解機制。爭議解決時將其中政府行為的舉證責任和其他舉證責任明確，確保爭議解決制度的一致，同時解決爭議時可以采取適當的仲裁方式，走法律途徑。

3 結語

政府介入權是政府的一種合法權力，而這種權力來源于PPP項目合同的約定或有關PPP項目的法律法規。政府正確履行監督監管的職責，依法介入PPP項目，調整項目發展方向，項目相關內容，終止社會資本個體的經營管理權，緊急接管項目，甚至于中止項目來保障公共設施以及服務的供應和穩定。因此，政府介入權是政府監管權、項目中止權、強制接管權和項目終止權的集合，這種權力在本質上應該屬于一種公權。其次，應嚴格設定政府介入權行使的實體以及行使的程序和條件，否則無法斷絕公權濫用現象的出現，最終都會導致資本個體利益受到損害。在設置政府介入權的行使程序和條件時，要著重于防止政府濫用權力情況的出現，將權力放在法律的框架內進行。最后，應明確了解政府的介入權對于公私雙方、融資機構以及其他參與個體相關利益和權力義務的影響。政府行使介入權時，應通知社會資本個體、在一定時期內接管項目后履行資本個體部分或全部義務并支付剩余款項，資本個體應該協助配合。政府行使介入權對其他權益相關方與社會資本方（項目公司）之間的權利和義務的影響，主要體現在PPP合同終止后的強制介入接管會導致承租人、供應商等PPP項目其他利益相關方只能重新與政府主管機關或者接管人協商確定法律關系，政府主管機關不承繼社會資本方（項目公司）與其他利益相關方之間的權利和義務。

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