公眾參與黃河流域生態環境保護的缺漏及改進

岳樹梅 王蒙

摘 要：為建立并不斷完善公眾參與黃河流域生態環境保護的法律制度，提升公眾參與黃河流域生態環境保護的意愿和能力，分析了目前黃河流域生態環境保護制度中公眾參與層面存在的法律渠道不順暢、組織建設不完備、公眾參與的法律反饋機制欠缺、激勵機制缺失、生態環境保護問責機制乏力等問題。提出需要加快創新黃河流域生態環境保護治理舉措，搭建公眾參與流域生態環境保護的法律平臺、增加流域生態環境保護參與主體的數量、細化流域生態環境保護獎勵機制，以參與式治理的觀點來提升和釋放社會組織與公眾參與的活力，并通過信息公開、建立信任關系等，最終實現讓公眾有序、有效參與黃河流域生態環境治理。

關鍵詞：公眾參與;反饋機制;激勵機制;參與式治理;有效有序參與;生態環境保護;黃河流域

中圖分類號：TV213.4;TV882.1 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.04.003

引用格式：岳樹梅，王蒙.公眾參與黃河流域生態環境保護的缺漏及改進[J].人民黃河，2021，43（4）：13-17.

Abstract： In order to establish and constantly improve the legal system of public participation in the Yellow River Basin ecological environment protection and enhance the willingness and ability of the public in the basin ecological environment protection， this paper analyzed the issues of the public participation in the Yellow River Basin ecological environment protection system， such as the legal channel was not smooth， incomplete organization construction， lack of legal feedback mechanism of public participation， lack of incentive mechanism and weak accountability mechanism for ecological environment protection. It was necessary to accelerate innovations in the Yellow River Basin ecological and environmental protection governance measures， build a legal platform for public participation in the ecological environmental protection of the basin， increase the number of participants in the ecological environmental protection of the river basin， refine the ecological environmental protection reward mechanism of the river basin， and adopt a participatory governance perspective to enhance and release the vitality of social organizations and public participation， and through information disclosure， establish a trust relationship and finally realize the orderly and effective participation of the public in the ecological environment management of the Yellow River Basin.

Key words： public participation; feedback mechanism; incentive mechanism; participatory governance; effective and orderly participation; eco-environmental protection; Yellow River Basin

1 問題的提出

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要好講話，指出“治理黃河，重在保護，要在治理……讓黃河成為造福人民的幸福河”。黨的十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確要求加強黃河生態保護和系統治理。2020年8月31日中共中央政治局審議通過《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，再次強調要改善黃河流域生態環境，優化水資源配置，促進全流域高質量發展，尤其是要求采取有效舉措推動黃河流域高質量發展，實現系統集成、協同高效，扎實推進黃河流域治理體系和治理能力現代化建設。

首先，幸福河應該是社會關系主體能夠感受到“幸?！钡暮?，缺乏利益相關者幸福的黃河不是真正的幸福河。要讓黃河成為人民的幸福河，事關許多因素，其中核心是實現河流生態系統健康、河流自身安全運行、河湖災害可控可承受[1]。而這些目標的實現，又離不開遵循流域生態系統的整體性，必須將其中的水資源與其他生態要素進行統籌管理，保障綜合決策和協同實施機制的生成。綜合決策和協同實施機制核心保障之一，便是公眾的有效參與。

其次，跨區域的流域生態環境問題，本質而言是社會問題，其形成也主要是源于各社會主體環境行為的疊加，改善也必然有賴于各社會主體的共同參與。

如何將具有利己心的公眾引導到為社會謀福利的道路上去呢？應靈活地運用利益引導機制，使公眾能出于自身利益考量，自愿按照社會所期待的意志而行為，從而追求社會希冀的利益。充分利用公眾自利、互助、社會成就等動機，鼓勵其自主行動起來，為黃河流域的生態保護和高質量發展注入力量、提供支撐[2]。

最后，考慮到科學合理的、可持續發展的黃河流域生態環境保護治理機制，除了一套激勵公眾的引導機制外，還必須輔之以配套的信息公開制度、參與程序保障措施和意見反饋機制等。《中華人民共和國環境保護法》和《環境保護公眾參與辦法》，對于公眾參與的原則、參與方式、各方主體的權利義務責任均做出了規定。但是，在流域生態環境保護的實踐中，對公眾參與重視不夠，民主協商以及相關利益主體充分參與的運行機制依然不暢通。因此，迫切需要強化公眾參與層面的法律制度建設，提升公眾在流域生態環境保護方面的意愿和能力。

2 公眾參與黃河流域生態環境保護制度的理論基礎

黃河流域生態環境保護涉及生態信息收集、獲取、傳播、審查和分析等多個層面，而這些層面往往高度分散。但是，黃河流域生態環境治理的相互關聯性，決定了必須在多個治理層級之間協同互動，而公眾參與制度可以有效促進協同互動[3]。

2.1 生態環境治理體系與治理能力現代化的要求

黃河流域的生態環境保護，涉及多層次利益協調的問題。政府主導的生態環境治理，在應對多元主體與多重繁雜行為時乏力，治理效能難以達到預期[4]。公眾可以將民情民意反饋給政府，為主管機關與職能部門提供及時、準確的信息，幫助其克服在生態環境治理過程中決策的偏頗。公眾參與既能夠增加治理過程的透明度與公開性，使環境治理過程中的決策體現民意、彰顯民主，又能彌補政府在生態環境治理過程中不到之處，成為政府監管生態環境的有力補充[5]。通過常態化、制度化的協同機制建設，聚集不同組織和公眾的力量，分享信息，為了共同目標而進行制度化合作[6]，促使地方政府認真盡職盡責。

因此，實現治理主體的多元化，并構筑穩定持續合作平臺與機制，確保形成共識導向的集體決策，進而調動多方主體及其掌握的社會資源，共同應對跨地區性公共問題[7]，是推動黃河流域生態環境治理體系與治理能力現代化的重要內容。

2.2 生態文明法制建設中民主治理范式的體現

公眾為享有更好的生活環境，對于影響其生活品質的公共事務愈來愈關心，對政府有關生態保護政策的制定與實施有更多知情和參與的意愿。同時，公眾也希冀以各種方式影響政府在生態環境保護等議題上的決定[8]。

在黃河流域生態環境治理過程中，可通過環保社會組織等“發動機”[9]，加強對公眾的環境保護教育與培訓力度，提高普通民眾的環保認知水平，更好地集聚公眾的力量與智慧，參與黃河流域生態環境治理。這與現代化的生態環境治理所呈現的協商型治理模式相契合，強調多元主體參與的程序、過程和機制，注重利益攸關者參與、溝通、合作，形成多元主體行動的結構，提高治理的效率。

2.3 有效實現懲戒與威懾功能的考量

考慮到黃河流域生態環境保護具有系統性與復雜性，并囿于監管力量的短缺與資源的匱乏，希冀公權力量能夠對危害黃河流域生態環境的違法行為進行全方位、全天候、地毯式的糾察與整頓還不現實。眾所周知，跨邊界問題的解決極為棘手，必須通過集體行動來應對。因此，有學者強調要通過國家-社會協同治理模式，來重建新的治理秩序[10]。

黃河流域的生態環境保護制度要落到實處，離不開公眾力量的增強和補位。應鼓勵社會力量聯合開展保護黃河流域生態環境行動，以有效的協作和聯動方式，應對黃河流域生態環境違法事件[11]，進而更好地發揮懲戒與威懾作用。

3 公眾參與黃河流域生態環境保護法律制度存在的問題

目前，公眾的環保意識與參與程度較低，形式單一，且缺少穩定的參與群體，信息與意見的代表性、互動性、持續性較差。參與方式主要為公眾聽證會、專家意見咨詢等[12]。究其原因，主要有以下幾點。

3.1 欠缺為環保NGO在黃河流域生態環境治理中扮演更重要角色提供包容寬松的法治環境

較之于環保NGO（非政府組織），個體對利益的認知和相應行動受到諸多個體化因素的影響，難以有序、有效參與。政府部門和社會間缺乏垂直網絡，難以開展有效溝通，公眾很難通過現有的制度化渠道實現利益訴求輸出與傳達。這也是公眾樂意依循“鬧大”邏輯采取行動策略的根本緣由[13]。

借助環保NGO實現公眾有序有效參與，尚需制定有效的規則與政策。畢竟，從環保NGO自身而言，其形成、發展與壯大，除了有賴于自身組織結構與能力建設外，也需要政府在政策方面予以支持與引導。但是，有關公權力機關對于社會組織的運行與發展也存在疑慮，認為其缺乏相應的知識與專業能力，內部管理失范，容易受利益集團的左右，社會公信力不足等。但是，要鼓勵公眾參與，調動公眾的積極性，就必須進一步探索加強與完善NGO參與黃河流域生態環境治理的機制，使其能夠獲得相應的綠色社會基金支持，同時為其在黃河生態環境治理中扮演更重要的角色提供良好的法律與政策環境。

3.2 公眾參與黃河流域生態環境保護法律規定的獎勵與補償標準不明確

要激勵公眾參與黃河流域的生態環境保護，就得提升其參與的意愿與動力，因而適當的經濟利益引導機制是必不可少的。唯有明晰的可操作的獎勵與補償標準制度，在物質與精神層面對公眾參與進行引導，增強其追求有效推進黃河流域生態保護目標實現的意愿，才能使其按照法律采取行動[14]。

但是，現行法律中有關公眾參與的獎勵與補償大多是籠統性的規定，未能為公眾參與提供穩定的利益引導機制。另外，《環境信息公開辦法（試行）》中對直接責任人員僅規定承擔行政處分的責任，未涉及民事與刑事責任，這使得對企業實際排放信息、資源能源信息以及環境管理信息的公開要求存在不足之處，對企業不履行強制公開義務的，環保部門只能進行“十萬元以下”罰款，起不到懲戒與教育作用。

3.3 公眾參與黃河流域生態環境保護的法律渠道不暢通

我國現階段生態環境治理體系現代化仍側重于政府管理體制的現代化，強調要實行最嚴格的生態環境保護制度。對于公眾參與、協同推進黃河流域生態保護重視不夠，在制度供給上仍顯不足，而未來的社會治理將更加突出社會組織的深度參與[15]?！董h境保護公眾參與辦法》雖然規定了公眾參與環境保護的權利和方式，但是并沒有明確說明如何反映公眾合理的意見，也欠缺多元的渠道和機制作依托，尚未建立起良好的信息傳輸機制。

另外，從反饋機制的運行狀況來看，公眾與生態環境行政決策部門以及執法機構等的雙向互動較少，根源在于法律制度層面的缺陷，尤其有關規定對公眾意見采納與否加以說明，但未對說明的詳細程度以及說明的形式和程序進行規定。

4 健全黃河流域生態環境保護公眾參與法律機制的舉措

借鑒國外經驗，要打造黃河流域生態環境保護新格局，就應在搭建公眾參與的法律平臺、增加參與主體的數量、細化激勵與問責機制等方面發力。

4.1 國外公眾參與法律機制的經驗借鑒

4.1.1 美國的舉措

美國建立了基于流域的水資源管理委員會，來應對與解決跨州的水資源管理問題。此外，還制定了《清潔水法》與《安全飲用水法》，并以《清潔水法》為核心，構建了一套“以命令控制為主、經濟刺激為輔、公眾參與為補充”的水資源污染防治調控機制[16]。

為保障公眾在制定、執行和強化環境保護法過程中的參與，所有聯邦環境法規都要經過公眾審核、由公眾提出意見，并要求美國環境保護署在公布法規前處理好公眾意見。此外，涉及重大的環境問題行政許可需要經過公眾評議與審核。《清潔水法》允許個人針對聯邦或州政府未能執行環境法律等，向聯邦法院提起訴訟，進而構筑更為完備的環境保護網絡[17]。

4.1.2 歐盟的舉措

歐盟的《奧胡斯公約》明確指出，公眾有權獲得信息參與政策的決策，在其《水框架指令》（WFD）也有體現。WFD確定了公眾參與的若干優勢，如可以更好地利用不同利益相關者的知識和經驗，提高公眾接受度，減少訴訟、提高效率。為了更好地保障公眾參與，還通過開通網絡主頁對相關規劃信息進行詳細介紹，并實時更新WFD執行情況及其他與規劃相關信息，以便公眾更加及時地咨詢和評議。這讓利益相關者獲得了觀察員的地位，使得其在規劃編制過程中更具角色感[18]。

4.1.3 澳大利亞的舉措

澳大利亞《聯邦水法》以及《聯邦水法修正案》，對于流域規劃評估進行了強制性規定，要求每10 a進行一次協商，由流域管理局、州政府、流域委員會以及社區委員會進行協商、評估，并接受來自公眾的意見，公眾在規劃實施階段還可參與評價。其墨累-達令流域管理成員來自流域各州政府以及其他利益相關群體，具有廣泛的代表性，還設有社區咨詢委員會，除了廣泛聽取各方面的意見外，還以其先進的技術幫助公眾了解流域管理情況[19]。

4.2 我國的改進策略

4.2.1 搭建公眾參與黃河流域生態環境保護的法律平臺

應建立以各級政府為主導、各種形式的社會組織為補充的公眾參與黃河流域生態環境保護網絡體系，打造多樣、暢通的公眾參與平臺。通過聽證制度，給公眾發表意見的機會，集思廣益，正確決策，既兼顧了民主與效率，又可以預防立法的偏頗，保證立法的合理性、可行性，提高立法質量。此外，還應充分利用互聯網技術，通過運行機制的完善，推進我國環保NGO的健康發展。要多層次地搭建政府與公眾座談、對話的網絡平臺，通過微信、微博或者開發黃河流域生態保護專門的APP程序等手段，組建公眾信息交流的平臺，使專業技術人員、管理人員與公眾利益相關方廣泛參與黃河流域生態環境治理[20]。應進一步細化黃河流域生態環境保護決策過程中聽證會、研討會、論證會等的適用情形和具體程序，保證公眾的有效參與。

4.2.2 建立統一的黃河流域水文信息共享等平臺

水利、環保等涉及黃河流域治理的主管部門各有其監測機構和數據，而且在監測點位、時段、頻次、技術等方面存在差異，致使發布的數據不一致，影響公眾的認知。為此，需要以“互聯網+”模式構建基于“數字江河湖泊”的流域管理政務平臺，作為創新流域治理機制的抓手和確保治理機制協調運轉的制度性保障，并促進公眾參與[21]。例如，可對標智慧長江平臺打造智慧黃河平臺[22]，逐步實現黃河全流域生態環境保護數據信息全面采集和實時傳輸，并以可視化的方式實時呈現，達到智能分析、實時預警的效果。另外，還需逐步建立黃河沿岸各?。▍^）生態監控數據信息的標準統一，促進黃河流域各地區信息開放共享，為黃河大保護和經濟綠色發展一體化提供智慧服務。同時，也應特別注意逐步完善黃河流域突發環境事件常態化的監控預警體系。

此外，環境信息公開是公眾參與的前提，還需要拓寬黃河流域企業環境信息公開的范圍，明確信息公開的程度。

4.2.3 擴大黃河流域生態環境保護參與主體的范圍

增加黃河流域生態環境保護的參與主體，解決參與者單一問題，無疑會克服決策內卷化帶來的弊端。應當允許環保NGO對污染者和不履行法定職責的行政機關提起公益訴訟。還應通過多方溝通尋求共識，充分發揮社會組織與個人的力量。

另外，可通過社區和環保NGO加強對公眾的生態環境保護教育與培訓，形成良好的社會氛圍。在此基礎上，通過座談會、培訓會等形式，提高普通民眾的環保認知水平，為公眾有序參與生態環境治理奠定基礎。

4.2.4 為環保NGO等社會組織匯聚公眾參與營造良好的法律環境

首先，應該引導環保NGO在增強公眾自覺保護生態環境的意識與意愿上發揮作用。同時，也要廣泛動員科研院校及社區，組建志愿者隊伍，充分發揮志愿者作用。另外，也可對現代西方社區以及環保NGO的專業化的發展方式加以借鑒。

其次，應對社會組織就黃河流域生態環境違法事件提起環境公益訴訟的條件進一步放寬，降低門檻與登記要求，以吸納更多社會組織，參與為黃河流域生態環境保護而提起的公益訴訟活動。公益訴訟成本風險如不能得到有效控制，則縱然有公益精神，維護環境公益的實質性作用也會大打折扣[23]。因此，可以按照生態修復計劃，通過購買社會服務的方式，委托相關社會資本對公益訴訟賠償金進行管理。

最后，對于在黃河流域生態環境保護中做出貢獻的個人和組織進行宣介，發揮媒體的聚焦效應，營造“人人競相參與，人人競相做貢獻”的良好氛圍。同時，可組織相關科研機構及高等院校，開展黃河流域生態環境保護知識宣傳進社區活動。

4.2.5 明晰黃河流域生態環境保護法律激勵機制

第一，對于黃河流域生態保護有重大貢獻的單位及個人予以獎勵?！吨腥A人民共和國水法》只是籠統地規定了由人民政府予以獎勵，應當通過相關法規與部門規章，細化公眾對黃河流域生態環境違法行為的舉報制度和獎勵制度，作出精細化規定，明確獎勵情形、方式以及金額。第二，應積極推薦環保NGO優秀代表的評選活動，以點帶面，示范引領，激發公眾參與熱情[24]。第三，基于《企事業單位環境信息公開辦法》，強化對黃河流域企事業單位的信息公開要求，建立健全配套獎懲制度，并與企業信用信息掛鉤。此外，還應細化相應的懲罰規則，以便能通過嚴厲的處罰威懾違法者。

5 結 語

一個有效的公眾參與系統，應當是通過利益引導機制，激發各個主體參與的意愿與熱情，并讓多主體進行去中心化的協力合作，平等協商，合力實現共同目標[25]。該系統包含了公眾的主體性、信息公開透明性以及直接平等的參與渠道等，并且經由對政府行政與公共事務相關知識與信息的吸收，將自己的意志與行動表達于公共事務的行動之中[26]。要激發公眾參與意愿，提升公眾參與的能力，達到有序與有效參與的效果，一是要通過組織化建設，協調公眾的意見與行動，有序理性發聲;二是要通過推動和完善信息公開制度，逐步建立常態化的對話機制，凝聚共識，科學合理決策;三是要加大投入，通過物質保障和行為激勵，形成適當的誘因，從物質層面激發公眾參與的熱情與動力;四是要形成穩定的反饋機制，從精神層面提升公眾參與的獲得感與成就感，激發其持續參與的熱情與動力。

在黃河流域生態環境的治理過程中，應當始終堅持以參與式與協商式的治理觀點，提升黃河流域生態環境治理的社會溝通與公眾參與水準，通過不斷溝通與協調，匯集智慧，并通過強化信息公開準則與運行機制建設，建立鞏固信任關系[27]。應切實尊重公眾的知情權，建立良好的溝通渠道，明確規定公眾參與的法律程序、途徑和方式等，注重在治理中發揮公眾的監督作用，確保黃河流域生態環境治理效能的實現[28]。

總而言之，合理、有效地保障公眾參與的權益，對于破解黃河流域生態環境治理難題，以及進一步推動我國江河湖海流域生態環境治理能力與治理體系現代化都是不可或缺的[29]。

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【責任編輯 趙宏偉】