西安市生活垃圾分類現狀及其優化路徑分析

申毛毛(西安財經大學行知學院)

■ 引言

西安是陜西省省會，中國西北部最大的中心城市，國家明確建設的3個國際化大都市之一。2019年4月，《西安市生活垃圾分類管理辦法》經市政府常務會通過，于9月1日起正式實行，實施一年多以來，居民分類意識和分類行為有了明顯改善，西安市生活垃圾分類取得了初步成效。但是，西安市在探索實施垃圾分類過程中遇到了諸多問題。論文以西安市為例，在調查分析西安市垃圾分類現狀的基礎上，探討了生活垃圾分類治理面臨的困境，最后提出優化建議。

■ 西安市垃圾分類現狀

2018年，西安市產生城市生活垃圾總量達到416.8萬噸，在全國兩百多個大中城市中位居第九，對于垃圾的處置方式還是以填埋為主，而2018年末時，西安市常住人口達到1000.37萬人（西安統計年鑒），這表明西安人均每天產生的垃圾量約為2.28斤。

表1 2018年西安市垃圾產生及處理情況

（一）治理主體現狀

目前，西安市生活垃圾治理主體以政府為主，企業、非政府組織、社會組織、居民等共同參與，整體呈現出政府為主導的多元主體合作共治模式。政府部門主要涉及城市管理部門—本市生活垃圾分類管理的主管部門；區縣人民政府、西咸新區管委會和各開發區管委會城市管理部門負責本區域內生活垃圾的分類管理工作；生態環境行政管理部門負責對生活垃圾集中轉運設施、終端處理設施等場所的污染物排放進行監督性監測；住房和城鄉建設行政管理部門負責督促物業服務企業開展生活垃圾分類工作，將生活垃圾分類管理納入物業服務企業的信用管理體系；發展改革、自然資源和規劃、財政、公安、教育、文化和旅游等行政管理部門按照職責分工，做好生活垃圾分類管理的相關工作。

（二）認知現狀分析

在認知層面能否正確按照“四分法”進行垃圾分類的調查結果顯示，45.48%的被訪者認為自己不能正確分類，28.13%的被訪者不確定自己能否正確分類，確定自己能夠正確分類的被訪者僅占26.39%。說明居民對于如何分類的知識掌握遠遠不夠，未來需要加大分類知識的普及工作。另外，在了解居民對《西安市生活垃圾管理辦法》的悉知程度時，發現只有7.14%的被調查者選擇了非常了解，有30.43%的被調查者選擇了比較了解，而有44.86%的被調查者的選擇一般了解，有17.57%的被調查者選擇了不太了解。訪談過程中，不少居民反映所在社區的垃圾分類指導員綜合素質較低，比如居民不確定如何投放垃圾時，有些指導員竟然回答“無所謂，隨便扔”，反映出未來選聘垃圾分類指導員時必須經過嚴格考核，提高這一群體的專業知識和綜合素養。

（三）居民分類意愿分析

調查發現近97%的被訪者愿意分類投放生活垃圾，性別、年齡、受教育程度等因素對居民垃圾分類意愿的影響較小，職業、收入水平、配套設施對分類投放意愿的影響較大。進一步分析居民生活垃圾投放意愿的影響因素時發現，不確定如何分類、分類費時費力、后期混裝混運是居民不愿意分類投放最主要的幾個原因。

（四）居民分類行為分析

在對居民垃圾分類行為的調查發現，30%的居民將所有家庭生活產生垃圾混裝起來，不進行任何分類；有30%的居民會將塑料瓶、廢紙、廢金屬等有價值廢品收集后出售，其余垃圾不分類；而有38%的居民會將家庭生活垃圾主要分為廚余垃圾和其他垃圾兩類；只有2%的居民會將垃圾按照要求分為四類并分別投放。被訪者對所在社區生活垃圾配套設施的滿意度普遍較低，57.53%被訪者所在區域四分類垃圾桶等基礎設施配置不齊全，嚴重影響了自己的分類行為。另外，被訪者普遍對所在區域定時定點投放機制執行效果、垃圾箱分布合理、投訴監督渠道暢通等均不太滿意。

■ 西安市生活垃圾分類的困境分析

（一）黨建引領作用尚未發揮

城市生活垃圾分類治理涉及前端投放、中端收運和末端處理，是一項集聚系統性、全程性、長期性、全局性的復雜工程，包括政府、營利性組織、環保NGO組織、社區、志愿者、居民等各類主體的參與，各主體協調合作涉及行政機制、市場機制和社會機制的綜合利用。所以，對生活垃圾分類這種治理重心下移的公共事務，必須大力發揮各級黨組織的政治引領作用。從目前西安市垃圾分類情況來看，基層黨組織的作用有待進一步加強。

（二）宏觀規劃責任缺失

為了加快城市生活垃圾的分類，促進城市生活垃圾分類的發展，政府應加強城市生活垃圾分類體系的頂層設計。《西安市生活垃圾分類管理辦法》實施以來，垃圾分類管理體制不夠健全，不同主體的責任與義務劃分不夠清晰，互相推諉現象頻發。具體表現為：第一，治理主體間關系不明確。城市生活垃圾治理涉及住建、城管、市容、環保、交通等多個政府部門，要解決該問題，需要在政府部門的主導下，在企事業單位、營利性組織、社區、居民等眾多主體中尋找一個利益平衡點。第二，法律法規體系不健全。雖然西安市已經制定出垃圾分類治理相關規章制度，但總體來看，還存在法規體系不健全，尤其是在終端處理規制問題。

（三）評價監督體系不完善

通過對西安市近年來在生活垃圾分類處理情況來看，存在政府監管不嚴和參與評估積極性不高的問題，具體包括：第一，缺乏全局性的監督評價頂層設計體系。目前已有體系包括垃圾分類減量體系、資源回收利用體系、垃圾運輸和處置的體系，但是體系與體系之間缺乏有效溝通和銜接。第二，垃圾治理評價體系亟需完善。在評價體系上，有價值、比較完善的理論研究和經驗都比較缺乏，現實層面更沒有形成一個成熟、規范、可借鑒的評價模式。第三，垃圾治理監督體系不完善。調研發現西安市生活垃圾治理的監督主體單一，存在權力過于集中、職責不明等問題。

（四）宣傳動員責任缺失

宣傳力度不夠直接導致老百姓不了解分類政策，從而影響政策執行效果，甚至出現“上有政策，下有對策”的局面，必然引發利好政策與預期目標之間的差距。筆者了解社區垃圾分類的相關宣傳情況，發現近五分之一的被訪者表示，其所在社區從來沒有組織過相關宣傳；還有部分被訪者表示其所在社區只是在垃圾投放點張貼幾張海報，僅此而已。這反映出當前西安市在垃圾分類相關政策的宣傳遠遠不夠。

（五）資金投入不足，基礎設施不完善

垃圾分類處理的全流程涉及前端投放、中端收運和末端處理三個重要環節，每個環節都要配備相應的硬件設施。從西安市生活垃圾分類現狀來看，政府在資金分配上側重于終端環節，而對源頭分類投入較少，比如源頭分類指導員數量嚴重不足；中端收運環節的全封閉運輸車的質量與數量不過關也會降低生活垃圾分類效果；同時，政府對生活垃圾的收集轉運補助過低，導致企業參與積極性不高。

■ 西安市生活垃圾分類治理效果提升路徑分析

（一）加強基層黨組織的政治引領作用

在生活垃圾分類中發揮基層黨組織的引領作用，單純依靠口號遠遠不夠，需要各地積極探索富有成效的價值引領與平臺引領模式。比如黨員干部帶頭踐行垃圾分類，在單位、家庭、社區中落實生活垃圾分類工作；黨員進社區倡導垃圾分類，積極參加社區組織的各類活動，還可以將垃圾分類工作做為支部和黨員年度評優的參考依據；組織開展“垃圾分類”主題黨員志愿服務活動，可以制作“垃圾分類積分卡”，不斷提高黨員志愿者在垃圾分類工作中的積極性；充分利用黨建陣地做好垃圾分類宣傳，不定期舉辦垃圾分類為主題的演講、競賽活動。

（二）構建責任主體合作機制，加強頂層設計

積極推動西安市生活垃圾分類政策的落實執行，必須在政府的引領下構建一個完整的責任主體合作機制，不斷明確各類主體的責任與義務：如政府扮演頂層政策的設計角色，不斷細化相關法律法規，深入落實有關政策；社區扮演好政策執行者的角色，高效發揮上傳下達的作用，提高居委會、業委會及物業管理機構在垃圾治理組織中的使命感、責任感；公民則要擁護政策，不斷提高垃圾分類意愿，強化垃圾分類行為。另外，政府需要不斷完善相關法律法規。通過對比國內外的經驗借鑒，在生活垃圾源頭分類的初始階段，如果僅依靠“號召”，效果欠佳，必須加以法律強制手段予以保證，“強制居民參加”會有更好的效果。

（三）完善評價監督體系

生活垃圾分類評價體系的構建，應該以“三化”目標為原則。比如為了實現“減量化”，減量化率就是一個較能準確表征的指標，表征了廢物量在處理前后的比值。對“資源化”的評價，同樣可以引入“資源利用率”，即生活垃圾回收量與回收前量的比值。關于“無害化”，主要評估相關的技術標準，諸如有關設施設備的技術標準、污染防治標準等，滲入各個環節進行評估。

（四）加大宣傳與教育力度

在居民明白為什么分和怎么分的基礎上，不斷加大垃圾分類成效和后續處置利用情況的宣傳，讓市民體會參與垃圾分類的價值所在。具體可以通過以下手段：第一，通過廣告投放、快閃活動、志愿者行為倡議等方式，向居民宣傳垃圾分類知識。其次，各種廢物處理設施向民眾開放，允許居民參觀廢物處理過程，逐漸讓他們意識自己行為的價值所在。第三，積極探索互聯網+垃圾分類，充分利用互聯網線上功能，建立生活垃圾分類公眾號、小程序或APP，推廣垃圾分類知識。

（五）加大資金投入，完善生活垃圾配套設施建設

政府需要不斷增加生活垃圾治理經費投入，除了重視末端處置環節的資金投入外，還要加大源頭分類環節和終端收運環節的資金投入。對于生活垃圾分類基礎設施的投資，一方面應當配備足夠數量的垃圾桶，優化垃圾桶布局，不斷提升生活垃圾分類投放設施的封閉性能和智能化水平。在收運環節，優化配置各類垃圾運輸車輛，采用廚余垃圾全程封閉車輛，防止二次污染。最后，通過改造垃圾處理廠的設備和工藝優化處理方式，提升生活垃圾無害化處理的水平。