日本雙多邊自貿(mào)協(xié)定外資準(zhǔn)入負面清單比較研究

舒 昱 陳玉祥

(湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062)

隨著多邊貿(mào)易體制WTO多哈回合談判的停滯不前，區(qū)域自貿(mào)協(xié)定談判出現(xiàn)空前的活躍。2010年以來，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了許多有深遠影響的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定的談判，比如TPP、TTIP、日歐EPA、RCEP等。這些新一代的區(qū)域自貿(mào)協(xié)定不僅讓W(xué)TO傳統(tǒng)議題得到了深化，還加入了許多新的議題，制定了新規(guī)則。其中，外資準(zhǔn)入負面清單逐漸以列表形式出現(xiàn)在貿(mào)易投資協(xié)定的附件中。“負面清單”最早來源于美國與其他國家簽訂的FCNT(友好通商航海條約)，并在1994年生效的北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)中得以突破與嘗試，形成了現(xiàn)今外資準(zhǔn)入負面清單的基本模式(樊正蘭等，2014)。2013年，中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)批準(zhǔn)建立，中國首次在自貿(mào)區(qū)進行外資準(zhǔn)入負面清單制度的試驗。2020年11月15日RCEP正式簽署，中國首次在FTA中列明本國的外資準(zhǔn)入負面清單，這標(biāo)志著我國的外資準(zhǔn)入負面清單發(fā)展進入新的階段。

至2020年11月15日，日本共簽署20個FTA，其中TPP已簽署但由于美國退出而未能實施，RCEP已簽署還未正式生效，故實際已生效的FTA有18個。日本與泰國、東盟、越南、秘魯、美國的FTA沒有列明負面清單(與美國的為貨物貿(mào)易協(xié)定不涉及負面清單)，而在CPTPP之前與其他國家或地區(qū)簽訂的雙邊自貿(mào)協(xié)定中的外資準(zhǔn)入負面清單在形式、內(nèi)容方面都與CPTPP中的外資準(zhǔn)入負面清單基本一致。基于此，本文將以CPTPP、日歐EPA兩個自貿(mào)協(xié)定為樣本，介紹日本外資準(zhǔn)入負面清單的形式、內(nèi)容以及其發(fā)展變化，并在此基礎(chǔ)上探討日本的做法對中國的借鑒意義。

一、CPTPP中日本的外資準(zhǔn)入負面清單

CPTPP由除美國以外的11個TPP成員國簽署后生效，其成員包括日本、加拿大、新西蘭、澳大利亞、新加坡、馬來西亞、文萊、智利、秘魯、越南和墨西哥。其中，日本與除加拿大和新西蘭以外的其他八個國家簽訂了雙邊自貿(mào)協(xié)定(只有與秘魯和越南的雙邊協(xié)定中沒有使用外資準(zhǔn)入負面清單)。CPTPP的外資準(zhǔn)入負面清單分別列在兩個附錄中，附錄一是各成員國列出的現(xiàn)行的不符措施及其延續(xù)和更新，成員國承諾在未來對這些不符措施的限制程度不會變得更高，附錄二是各成員國列明的保留權(quán)利，保留對所列部門或行業(yè)的投資采取任何措施的權(quán)利。

1.CPTPP中日本外資準(zhǔn)入負面清單涉及的基本項目

如圖1所示，日本附錄一中現(xiàn)行不符措施有22條，附錄二中保留權(quán)利有12條，在CPTPP中的五個發(fā)達國家里，現(xiàn)行不符措施是最多的。其外資準(zhǔn)入負面清單涉及行業(yè)主要歸納為以下幾個領(lǐng)域：一是農(nóng)林漁業(yè)、土地使用及自然資源；二是能源；三是運輸業(yè)；四是廣播與通信；五是制造業(yè)；六是涉及所有行業(yè)的水平型限制。此外，在CPTPP中，各國外資準(zhǔn)入負面清單中所涉及的義務(wù)條款主要分為國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求以及高級管理層與董事會這四項。

圖1 CPTPP中各國投資準(zhǔn)入負面清單不符措施數(shù)量比較(單位：條)

(1)農(nóng)林漁業(yè)、土地使用及自然資源

在自然資源及土地使用行業(yè)中，其不符措施主要是違背了國民待遇以及最惠國待遇的義務(wù)，如在日本沒有住所的外國人不得享有植物育種者的權(quán)利，在農(nóng)林漁業(yè)及相關(guān)服務(wù)、供水行業(yè)中對于外國投資需要經(jīng)過規(guī)定的要求以及審查程序。其主要目的是在擴大開放的同時保護相關(guān)行業(yè)的本國產(chǎn)業(yè)。在之前簽署的雙邊貿(mào)易協(xié)定中，日本與新加坡、馬來西亞、文萊、菲律賓、印度、蒙古簽訂的協(xié)定中負面清單包含有“農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)(植物育種者的權(quán)利)”這條不符措施，其他的雙邊協(xié)定并不包含。這也是針對不同國家實行有差異的不符措施從而達到針對性保護目的。

表1 CPTPP中日本農(nóng)林漁業(yè)、土地使用及

(2)能源

日本在CPTPP中列入負面清單的能源行業(yè)主要有：供熱、石油、電力天然氣核能工業(yè)。

能源行業(yè)作為涉及國家安全的產(chǎn)業(yè)，是各國都會重視保護的行業(yè)。日本在所有雙多邊貿(mào)易協(xié)定中均列出了相同的不符措施，其中電力、天然氣、核能工業(yè)作為附錄二的保留權(quán)利，未來享有采取任何措施的權(quán)利。

(3)運輸業(yè)

在這一領(lǐng)域中日本的現(xiàn)行不符措施多達10條，保留權(quán)利1條，具體如表2所示。

可以看到日本在運輸行業(yè)中不符措施分類非常細化，將航空運輸相關(guān)投資項目分為多個業(yè)務(wù)類別，對外資的限制更加嚴(yán)格。同時，違背義務(wù)條款除了國民待遇和最惠國待遇外，還涉及到了高級管理層和董事會，這意味著對外資準(zhǔn)入不公平的待遇還增加了外資進入東道國設(shè)立新企業(yè)的限制。運輸業(yè)在各國都是經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，而日本在運輸行業(yè)對外資進入的限制是CPTPP中最為嚴(yán)格的。

“航空運輸(機場服務(wù))”這一保留權(quán)利也是首次出現(xiàn)在日本的外資準(zhǔn)入負面清單中，在日本此前簽署的雙邊貿(mào)易協(xié)定中均沒有涉及。隨著新部門新行業(yè)的不斷出現(xiàn)，在保留權(quán)利中將新行業(yè)納入其中，這或許將是外資準(zhǔn)入負面清單的發(fā)展趨勢與規(guī)律。

(4)廣播與通信

在這一行業(yè)領(lǐng)域，日本在所有簽署的FTA中列入負面清單的只有三項：通訊(電話電報)、電信業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、廣播業(yè)。通訊行業(yè)作為涉及國家信息安全的行業(yè)，日本在進行資格審查時會從是否損害國家安全以及干擾公共秩序的角度出發(fā)。CPTPP成員國中，除新加坡外，均在該領(lǐng)域保留了不符措施，這也說明了各國對通訊行業(yè)的開放保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

表2 CPTPP中日本運輸業(yè)的負面清單

(5)制造業(yè)

表3 CPTPP中日本制造業(yè)的負面清單

如表4所示，在CPTPP中，日本制造業(yè)的不符措施主要涉及藥品、皮革、航空航天工業(yè)、武器爆炸物制造業(yè)。其中，航空航天工業(yè)在之前的雙邊貿(mào)易協(xié)定中只存在于附錄二的保留權(quán)利中，而在CPTPP中，對其中的飛機制造和修理工業(yè)提出了現(xiàn)行的不符措施，這說明在附錄二中的保留權(quán)利會隨著行業(yè)的發(fā)展、技術(shù)的進步形成具體的行業(yè)對象，相應(yīng)的不符措施也會隨之出現(xiàn)。其次，在這一類領(lǐng)域中不符措施違背的條款涉及到業(yè)績要求，其目的在于開放的同時能夠吸收或引進先進的技術(shù)，從而發(fā)展本國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

(6)涉及所有行業(yè)的水平型限制措施

這類措施包含的項目如表5所示，主要有三個方面，且全都存在于附錄二。第一個是“國有資產(chǎn)的處置”；第二個是對于部分行業(yè)采取措施的權(quán)利的保留，如電報服務(wù)、博彩和賭博服務(wù)、制造煙草產(chǎn)品、制造日本銀行紙幣、鑄造和銷售硬幣以及郵政服務(wù)等，這是對于其他成員國特有的相關(guān)行業(yè)不符措施，針對性地保留未來實施措施的權(quán)利；第三個是對之前簽署的協(xié)議權(quán)利的保留，以防止多個協(xié)議產(chǎn)生不必要的沖突，同時能保持國家間的差異性。

表4 CPTPP中日本水平型限制措施的負面清單

2.CPTPP中日本外資準(zhǔn)入負面清單的基本特點

我們發(fā)現(xiàn)，在CPTPP中，日本的外資準(zhǔn)入負面清單呈現(xiàn)出以下特點：

第一，日本在雙多邊自貿(mào)協(xié)定中的外資準(zhǔn)入負面清單形式與內(nèi)容基本固定。在CPTPP中保留了之前協(xié)定的基本內(nèi)容，同時在此基礎(chǔ)上新增了幾項不符措施，或是對新的行業(yè)采取措施權(quán)利的保留，或是將之前權(quán)利的保留調(diào)整為現(xiàn)行的不符措施。這是隨著日本國家產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，而相應(yīng)地作出的調(diào)整與改變。

第二，在負面清單中對限制行業(yè)的表述以及不符措施的表述基本一致。對比CPTPP與日本之前簽署的雙邊貿(mào)易協(xié)定可以發(fā)現(xiàn)，對某一領(lǐng)域的具體行業(yè)的描述以及具體不符措施的描述是一致的。這說明了日本外資準(zhǔn)入負面清單的一個整體性特點，對所有國家?guī)缀醪扇∠嗤男袠I(yè)限制。

第三，日本簽訂FTA外資準(zhǔn)入負面清單在行業(yè)上存在一定的國別差異。除前文所說的“農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)(植物育種者的權(quán)利)”只存在于部分雙邊協(xié)定中外，日本只在與智利、墨西哥的雙邊貿(mào)易協(xié)定中沒有加入“金融服務(wù)”的不符措施，其余的雙邊貿(mào)易協(xié)定負面清單中均有“金融服務(wù)”的條款，而在之后的CPTPP中則不包含“金融服務(wù)”的條款。此外，CPTPP中保留給予各國差別待遇的權(quán)利(根據(jù)之前已簽的雙多邊協(xié)定)的條款，使得CPTPP中日本對“金融服務(wù)”沒有不符措施主要是對之前未與日本簽署雙邊協(xié)定的加拿大和新西蘭有效。

二、日歐EPA外資準(zhǔn)入負面清單

日歐EPA由日本和歐盟兩方簽訂，在外資準(zhǔn)入負面清單中，歐盟不僅列出了歐盟層面的不符措施，同時也將歐盟中個體國家的不符措施列出。日歐EPA將服務(wù)貿(mào)易、投資自由化和電子商務(wù)合并組成了第八章，由正文和附錄兩部分組成。其中日本的現(xiàn)行不符措施多達40條，保留權(quán)利16條。

1.日歐EPA中外資準(zhǔn)入負面清單的內(nèi)容和措施

(1)外資準(zhǔn)入負面清單的內(nèi)容

在內(nèi)容方面，日歐EPA中日本的外資準(zhǔn)入負面清單有了極大的擴充與改變。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是在運輸行業(yè)，相比于CPTPP，現(xiàn)行不符措施中航空運輸不符措施只保留“飛機登記”項目的限制措施，同時增加了運輸附帶服務(wù)項目的不符措施，比如高速公路業(yè)務(wù)、貨運客運服務(wù)涉及市場準(zhǔn)入義務(wù)的不符措施。相較于日本，歐盟有著更為完備的航空運輸立法體系，相關(guān)的規(guī)則政策更為先進，這也是日本在與歐盟的協(xié)定中去除掉航空運輸相關(guān)不符措施的原因之一。

二是增加了大量關(guān)于專業(yè)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)行業(yè)的不符措施。歐加 CETA 是歐盟自 《里斯本條約》 獲得外資政策制定的權(quán)利以來簽署的第一個帶有投資章節(jié)的全面經(jīng)貿(mào)協(xié)定，歐盟在其中對商業(yè)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)就有較多的不符措施，且相較于現(xiàn)行不符措施，歐盟有較多未來采取措施的權(quán)利保留。同樣在日歐EPA中，也體現(xiàn)了這樣的特征。因此，作為簽約對象國，日本在相應(yīng)的領(lǐng)域也增加了不符措施，主要涉及律師、會計、稅務(wù)、咨詢、代理、土測等專業(yè)服務(wù)。

(2)外資準(zhǔn)入負面清單違背的義務(wù)條款

日歐EPA中不符措施違背的義務(wù)分為了國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求、高級管理層與董事會、市場準(zhǔn)入這五項。相比于CPTPP，日歐EPA多出一項“市場準(zhǔn)入”。通過對比日本在兩個協(xié)議中的負面清單可以發(fā)現(xiàn)，日歐EPA是將原有的國民待遇細拆分為了市場準(zhǔn)入和國民待遇兩項，其中市場準(zhǔn)入更偏向于描述對外資企業(yè)設(shè)立經(jīng)營所應(yīng)具備的具體條件的限制。而國民待遇則強調(diào)對外資保持公平對待。例如，日本在違背市場準(zhǔn)入的措施中會對企業(yè)的類型、自然人的執(zhí)照、相關(guān)許可證的獲取等進行詳細規(guī)定；而在對違背國民待遇的措施中則是采用篩選程序：一是從投資是否可能對日本經(jīng)濟平穩(wěn)運行造成重大不利影響的角度進行篩選；二是從投資是否可能造成危害國家安全、擾亂社會秩序、妨礙公共安全保護等情況進行篩選。日本在EPA中增加的專業(yè)服務(wù)不符措施違背的義務(wù)全是市場準(zhǔn)入，主要是針對設(shè)立企業(yè)的資格的限制。

2.日歐EPA中外資準(zhǔn)入負面清單的基本特點

總體而言，日本在日歐EPA中的外資準(zhǔn)入負面清單很大程度地保留了CPTPP中負面清單的內(nèi)容，并針對簽約對象國歐盟的特點作出了相應(yīng)的擴充與調(diào)整。一方面，在內(nèi)容上增加了商業(yè)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的不符措施，對酒水等特別行業(yè)的分銷作出了限制，加入了金融服務(wù)、教育服務(wù)、社會服務(wù)等多種服務(wù)行業(yè)的外資準(zhǔn)入限制；此外取消了運輸業(yè)中的航空運輸行業(yè)的外資限制，在對未來權(quán)利的保留中特別提出了對農(nóng)業(yè)中奶牛、肉牛養(yǎng)殖的保護。另一方面，在形式設(shè)定上，將義務(wù)更細致地分為五類，新增市場準(zhǔn)入的義務(wù)條款，在面對這種義務(wù)設(shè)置的基礎(chǔ)性差異上，日本并沒有對自身的負面清單作出很大的調(diào)整就能適配，很大程度上得益于其負面清單中對不符措施描述的規(guī)范性與嚴(yán)謹(jǐn)性。

三、日本FTA外資準(zhǔn)入負面清單管理對中國的借鑒意義

2020年11月15日，中日韓、澳大利亞、新西蘭以及東盟十國簽署了RCEP，日本在其中的外資準(zhǔn)入負面清單與CPTPP中的基本一致，差別在于取消了“農(nóng)林漁業(yè)(植物育種人)”、增加了“金融服務(wù)”不符措施。通過對日本FTA中外資準(zhǔn)入負面清單的系統(tǒng)梳理，可以看出日本外資準(zhǔn)入負面清單管理制度在以下幾個方面對中國具有借鑒意義：

第一，日本的外資準(zhǔn)入負面清單有一個較為完整統(tǒng)一的制度框架。首先，負面清單中涉及的領(lǐng)域基本一致，限制行業(yè)的表述基本一致，不符措施的描述基本一致。其次，無論是在雙邊還是多邊自貿(mào)協(xié)定中，其對限制投資行業(yè)的規(guī)定具有整體性，各行各業(yè)均有涉及。相比之下，我國無論是在國內(nèi)頒布的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)》，還是在RCEP中列明的負面清單，均未涉及文化、金融等領(lǐng)域的措施，在RCEP中列明的不符措施僅涉及制造業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)以及采礦等自然資源門類，對所有服務(wù)行業(yè)都未涉及。這也是與我國逐步開放、負面清單需要逐步發(fā)展的客觀情況相符合的，我們還需要時間去形成一個有自身特點的完整規(guī)范的負面清單。

第二，日本的外資準(zhǔn)入負面清單針對不同的國家有一定的差異性與針對性。日本在與美洲國家如墨西哥、智利簽訂的雙邊自貿(mào)協(xié)定中沒有對金融服務(wù)的不符措施，而與其他國家簽訂的雙邊自貿(mào)協(xié)定均設(shè)置了有關(guān)不符措施；在與東南亞國家簽訂的雙邊自貿(mào)協(xié)定中，均加入了“植物育種人”的不符措施。此外，在與日歐EPA協(xié)定中，有針對性地增加了服務(wù)行業(yè)的不符措施。這些差異性的存在能夠讓國家清單制度保持整體性的同時，更能有針對性地實現(xiàn)對特定行業(yè)的保護和對外資的開放。

第三，日本的外資準(zhǔn)入負面清單行業(yè)分類較為細致，但不符措施采用較為寬泛的表述方式，賦予了政策執(zhí)行者較大的自由裁量權(quán)。例如在運輸行業(yè)，針對航空、水陸、公路各種運輸方式以及相關(guān)運輸服務(wù)的不符措施都詳細列出，細化到行業(yè)內(nèi)的分部門。此外，對于不符措施所違背的義務(wù)也有較清晰的分類，如涉及高級管理層與董事會對公司股東、法人權(quán)利的限制；涉及業(yè)績要求對技術(shù)開發(fā)、共享的限制；涉及到國民待遇的篩選程序的限制。但對于違背國民待遇的對投資項目的審查與篩選程序，則賦予了執(zhí)行者自由裁量權(quán)。相比之下，我國在RCEP中列出的現(xiàn)行不符措施所涉及的義務(wù)均為國民待遇，還沒有更為細致的分類，還需要我們?nèi)ジ鶕?jù)自身行業(yè)的發(fā)展特點不斷地完善相關(guān)行業(yè)的負面清單。