中國共產黨對民主集中制的創新與發展

[摘要] 民主集中制是馬克思主義政黨履行歷史使命的組織制度載體。實現黨的正確領導與健全完善的民主集中制具有十分密切的關系。世界上一些社會主義國家沒有解決好這對關系而垮臺的情況不乏其例。中國共產黨把馬克思主義的基本原理與中國的具體實踐相結合，找到了堅持和完善民主集中制的科學規律，最大程度地發揮領導制度的優勢，創造性地堅持和發展了馬克思主義政黨的領導制度，為戰勝各種重大風險挑戰，爭取新的更大的勝利，始終保持先進性和純潔性奠定了堅實的組織基礎。

[關鍵詞] 中國共產黨;" 民主集中制;" 領導制度;" 創新與發展

[中圖分類號] D262.11" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2021）03-0017-06

1848年科學社會主義誕生以后，隨之而來的問題就是如何創建馬克思主義政黨并實現正確的領導。經過馬克思和恩格斯初步探索，列寧在創建統一的俄國社會民主工黨的斗爭中，提出以民主集中制作為黨的組織原則，并成功領導了十月革命，創建了共產國際。從此，民主集中制成為各國工人階級政黨公認的組織原則和領導制度。中國共產黨成立之初就明確規定黨的組織原則是民主集中制，然而，如何在錯綜復雜、荊天棘地的環境中有效實現黨的領導，仍是一個重大而嚴峻的歷史性課題。經過艱難曲折的探索，我們黨終于找到了有效實現黨的領導的科學規律，創造性地堅持和完善了民主集中制，使之成為新時代黨的領導制度體系的重要組成部分。

維護黨的領導地位，充分發揮領導制度的巨大優勢

中國走社會主義道路必須堅持黨的領導，堅持黨的領導必然要運用民主集中制，是一個問題的兩個方面。社會主義是工人階級及其他勞動人民當家作主的社會制度，必須由自己的先鋒隊來維護人民利益的統一性和整體性，實現集中統一領導。社會主義是億萬人民群眾的事業，必須把組織領導工作建立在科學、民主、法治的基礎上。社會主義的發展目標是實現共產主義，必須保持馬克思主義政黨領導的長期性和穩定性。馬克思主義政黨從推翻剝削制度到實現共產主義，是一個極其漫長的歷史過程，必須始終保持先進性和純潔性，不斷提高執政能力。正因為在中國革命和建設實踐中深刻認識到堅持黨的領導的極端重要性，堅持黨的領導、維護黨的領導地位成為了社會主義事業發展的最高政治原則。1942年9月中共中央政治局作出的《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》首次作出了黨領導一切的重要論斷。1改革開放初鄧小平又明確把黨的領導確定為實現社會主義現代化必須堅持的四項基本原則之一。隨著黨的領導作用的加強，民主集中制也在不斷健全和完善。1945年黨的七大第一次比較詳細地表述了民主集中制，以后在修訂的黨章中不斷豐富其內涵，逐步健全了以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系。新中國頒布的第一部憲法明確規定：“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制?！睆拇?，民主集中制成為黨和國家的根本組織原則和領導制度。

我們黨深刻認識到能否正確領導與能否堅持民主集中制有著十分密切的關系，因而高度重視民主集中制建設。早在1928年，針對黨和人民軍隊內部存在的各種非無產階級思想，毛澤東在《井岡山的斗爭》中指出，“民主集中主義的制度，一定要在革命斗爭中顯出了它的效力，使群眾了解它是最能發動群眾力量和最利于斗爭的，方能普遍地真實地應用于群眾組織”，并在井岡山革命根據地開始了堅持民主集中制的探索。正因為我們黨不斷堅持和完善民主集中制，我們黨的領導才越來越堅強有力，并取得了社會主義革命和建設的一個又一個重大勝利。相反，在民主集中制堅持得不好的時候，我們黨的事業就遭受挫折、產生失誤。鄧小平深刻地指出：“如果搞得不好，特別是民主集中制執行得不好，黨是可以變質的，國家也是可以變質的，社會主義也是可以變質的。干部可以變質，個人也可以變質?！?黨的十一屆三中全會根據黨的歷史的經驗教訓，“決定健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀”。從此，民主集中制建設走上正常化、規范化的軌道。

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央深刻認識到百年未有之大變局的復雜性、實現“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期任務的艱巨性以及中國共產黨長期執政面臨“四大考驗”的嚴峻性，提出了加強黨對一切工作領導和全面從嚴治黨的戰略思想，首次把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”列入新修訂憲法的總綱，進一步強化了黨的領導意識，堅定了國家發展的政治方向，有利于將黨的領導落實到國家和社會治理的方方面面。同時，習近平總書記提出“必須堅持、完善、落實民主集中制”的要求，民主集中制進入全面強化和落實的階段。新時代，民主集中制體現的統攬全局、協調各方，事在四方、要在中央，一方有難、八方支援，統籌兼顧、均衡發展，激發活力、鼓勵創新，團結統一、行動一致，集中力量辦大事等組織領導功能得到了極大的釋放，解決了過去許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，戰勝了許多來自各方面的重大風險挑戰，創造了彪炳史冊的歷史性成就。正如習近平總書記指出的：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，正確規范了黨內政治生活、處理黨內關系的基本準則，是反映、體現全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執行的科學的合理的有效率的制度。因此，這是我們黨最大的制度優勢。”2

在馬克思主義中國化的生動實踐中，為民主集中制注入源頭活水，新型領導制度扎根中國大地

堅持黨的領導能否自覺遵守民主集中制，對馬克思主義政黨是生死考驗。許多號稱馬克思主義執政黨的國家因此垮臺的情況比比皆是。民主集中制雖然誕生在俄國，但并沒有在列寧的故鄉扎下根來。其根本的組織原因就是背離和否定了民主集中制。我們黨之所以高度自覺地堅持和完善民主集中制，就在于我們黨在大革命失敗后總結經驗教訓，創立了黨的群眾路線。黨的群眾路線為組織領導工作確立了兩大基本原則：一是政治原則。強調黨的領導必須堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，做到一切為了人民、一切依靠人民。二是工作原則。把相信群眾、依靠群眾、尊重群眾的首創精神和維護人民利益的整體性和統一性有機地結合起來，把原則性和靈活性有機地結合起來，追求有效領導。由此，堅持黨的群眾路線和堅持民主集中制唇齒相依。例如，毛澤東在第一次比較系統地闡述黨的群眾路線思想內涵時，就以《關于領導方法的若干問題》作為中央決定的標題。劉少奇在黨的七大作的《關于修改黨章的報告》和鄧小平在黨的八大作的《關于修改黨的章程的報告》都把黨的群眾路線和民主集中制作為兩個專題并列論述，等等。

我們黨把群眾路線作為根本的工作路線和工作作風，使民主集中制的堅持和執行有了堅實的政治和工作基礎，為堅持民主集中制提供了發展動力和源頭活水。從此，民主集中制扎根中國大地，成為馬克思主義中國化的生動實踐。正如黨的十四屆四中全會決定指出的，民主集中制“是馬克思主義認識論和群眾路線在黨的生活和組織建設中的運用”。1黨的群眾路線的創立為正確認識民主與集中的關系提供了方法論和指導原則。“一切為了群眾，一切依靠群眾”既是馬克思主義唯物史觀的根本要求，又是我們黨的根本宗旨和根本政治立場。這體現到組織領導工作中，就是黨要把領導和帶領人民實現當家作主，作為所有組織領導工作的基本出發點?！皬娜罕娭衼?，到群眾中去”，既反映了以實踐為基礎的辯證唯物主義的認識論和方法論，又印證了民主—集中、再民主—再集中循環往復組織領導方法的科學性。“把黨的正確主張轉變為群眾的自覺行動”，既體現了馬克思主義關于領袖、政黨、階級和群眾關系學說的科學原理，又很好地表達了馬克思主義政黨組織領導的功能目標。

民主集中制就是要在黨的意志和人民利益一致性的基礎上，形成集中統一、行動一致的強大凝聚力、向心力和戰斗力。因此，我們黨的歷代領導人都反復強調民主和集中是相互依賴的辯證統一關系。這種辯證統一的關系使黨的領導體制形成了如集體領導與個人分工負責相結合、黨委會工作、決策議事工作、組織落實工作等方面的組織規則以及正確處理黨委會與黨的代表大會、個人與組織、下級與上級、局部與全局、全黨與中央、黨與其他國家機構等關系的一系列工作體制機制，使民主集中制成為一種組織嚴密、完全不同于西方民主分權制的組織領導體制。“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性?！币渣h的領導制度為內核的中國特色社會主義國家治理體系的成熟和定型，成功解決了社會主義國家社會治理的全新課題，為世界社會主義和全球治理作出了中國貢獻。

不斷擴大黨內民主和人民民主，牢牢鞏固黨的領導的政治基礎

充分的民主是堅持民主集中制的政治基礎和工作基礎。只有充分發展民主，才有利于黨更好地維護和發展人民的根本利益;始終把握正確的政治方向，不犯歷史性、顛覆性的錯誤，永葆先進性;在廣大黨員和人民群眾的監督下，堅守初心和使命，始終保持純潔性。我們黨高度重視發展黨內民主和人民民主，在新民主主義革命時期，盡管處于白色恐怖的戰爭環境，仍然進行黨內民主的探索，在革命根據地創造性地發展人民民主。新中國成立以后，以毛澤東同志為代表的中國共產黨人確立了社會主義基本制度，奠定了社會主義民主政治的基礎。黨的十一屆三中全會作出了“在黨的生活和國家政治生活中加強民主”的決定，從此，黨內民主和人民民主走上了快速發展的道路。黨的十六大提出“黨內民主是黨的生命”，黨的十七大提出“人民民主是社會主義的生命”，把對人民民主的認識以及發展黨內民主和人民民主提到了新高度。

從發展黨內民主來說，黨員權利保障制度是起點。只有黨員有充分的民主權利，才有利于實現正確集中。我們黨重視落實黨章規定的黨員權利。黨的七大通過的黨章，第一次明確規定了黨員應有的四項義務和四項權利。為了保證黨員民主權利行使的可操作性，1995年頒發了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》。黨的代表大會制度是黨內民主的根本制度。黨代會是各級黨組織的領導機關，黨代會選舉產生的各級委員會必須對同級黨代會負責并報告工作。我們黨在井岡山時期就開始探索實行黨代會制度，到黨的十一屆三中全會以后實現了正規化。黨的委員會制度是核心。由黨代會產生的各級委員會，在閉會期間執行黨的決議，領導全部工作，發揮黨的領導核心作用;由全國黨代會產生的黨的最高領導人及其中央委員會是全黨全國人民的領導核心。黨的委員會實行集體領導原則，集體領導是發揚黨內民主的重要原則，黨的五大首次在黨的文件中規定了集體領導原則。鑒于國際共產主義運動和黨的經驗教訓，在黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》中明確規定：“集體領導是黨的領導的最高原則之一?！?從此，我們黨堅持集體領導的制度越來越健全、機制越來越完善，同時決策的科學化、民主化和法治化水平不斷提高。強化黨內監督是保障。通過不斷提高廣大黨員對黨的路線方針和領導干部的監督意識和監督能力，維護權力行使的正確方向，促進黨的有效領導。1929年，毛澤東在《古田會議決議》中對開展黨內批評做了具體規定。1948年中央政治局通過的決議，對建立和擴大黨內民主生活做了詳細規定。黨的十一屆三中全會以后，開始了黨內監督的全面建設。經過多年的準備，2003年出臺了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》。

發展人民民主是鞏固黨的執政之基的根本政治保證。我們黨通過健全和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等政治制度，使人民當家作主有了制度化和法治化保證。通過政治體制改革，對干部人事制度、行政管理體制、民主監督體制、社會治理體系等進行改革，激發了社會活力，提高了管理效率，人民群眾參政議政和民主監督的積極性日益高漲。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對新時代發展黨內民主和人民民主有了更為深刻的認識，作出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興”2的重要論斷。在發展黨內民主方面，通過建立和大幅度修訂黨內法規，把民主集中制的原則性要求落實為行為準則、工作機制、管理程序和黨的紀律。推進和擴大了黨務公開、強化了集體領導、細化了黨員權利、健全了黨內政治生活、完善了黨內監督，修復了政治生態，展現出生動活潑的政治局面。在發揚人民民主方面，通過建立廣泛、真實、管用的人民當家作主的制度體系，人民代表大會制度的作用發揮得更充分，形成了廣泛、多層、制度化的民主協商體系，為基層自治注入了新活力。通過開辟網上群眾路線新渠道、織密民主監督網絡等途徑，人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權不斷擴大。黨和人民群眾的關系越來越密切，以習近平同志為核心的黨中央始終得到廣大黨員和人民群眾的衷心擁護。

堅持完善正確的集中，切實維護黨中央權威和集中統一領導

民主集中制的“集中”體現了黨的領導的統一性和整體性。在實踐探索和總結經驗的基礎上，我們黨逐漸形成了正確集中的思想。1941年，抗日戰爭進入戰略相持階段，敵后戰場形勢日益嚴峻，為了集中優勢兵力爭取勝利，反對游擊主義和分散主義，提高黨性、鞏固團結，我們黨提出了集中統一領導的要求并開展了相應的黨性教育活動。歷史證明：加強黨的集中統一領導，我們就無往而不勝;削弱黨的集中統一領導，黨的力量就渙散軟弱、陷入困境。在加強黨的集中統一領導的過程中，我們黨逐步豐富對“集中”的認識。毛澤東在1962年召開的七千人大會上提出了“正確集中”的概念，以后對正確集中的認識逐步深化。

堅持正確的集中，一是必須以充分的民主為前提。只有準確把握人民群眾的思想脈搏和利益訴求才能把領導工作建立在以人民為中心和實事求是的基礎上。二是把依法依規決策放在首位。必須按照既定的制度、程序和法規來制定決策，做到對黨和人民負責，防止個人獨斷造成的失誤。黨的十四大提出了“決策的科學化、民主化”的要求，在此基礎上建立了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的決策議事規則。三是維護集中統一的領導權威是關鍵。決策制定出來后，組織實施是領導工作最復雜、最持久、最艱難的工作，必須統一思想，形成組織合力，維護領導權威，提高領導效率。從1941年我們黨提出加強集中統一領導開始，到1948年針對各根據地存在的無政府無紀律現象、為了爭取全國性解放以及1954年為了反對分散主義和個人主義傾向、進一步加強黨的團結等重大歷史節點，都比較密集地開展和加強了黨的集中統一領導建設。改革開放初，鄧小平針對地方和部門保護主義有削弱黨的領導的危險，作出了“中央要有權威”的重要論斷。四是維護權力的正確行使是保證。我們黨很早就認識到只有做到權為民用才能保持黨的先進性和純潔性。黨的二大通過的黨章就設立了“紀律”專章，為黨員確立政治規矩。1927年黨的第五屆中央政治局通過的黨章修正案，決定設立黨的監察委員會，對違紀行為進行追究。1932年在中央蘇區開展了我黨歷史上第一次反腐敗專項斗爭。黨的六屆六中全會規定了“四個服從”的根本政治紀律。為了使黨章規定的黨的紀律具有可操作性，1997年黨中央發布了《中國共產黨紀律處分條例（試行）》。黨的十七大報告提出建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，為正確行使權力提供了法治保障。

黨的十八大以后，習近平總書記提出了要“善于進行正確集中”的要求，在堅持正確集中方面進行了一系列重大改革。例如，針對黨內存在的突出矛盾和問題，服務于深化全面從嚴治黨的需要，審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》;建立和完善了一系列加強黨的全面領導的法規，針對集體領導的決策議事規則、領導干部問責、把權力關進制度的籠子里、反對腐敗、下決心解決“一把手”監督難和同級監督難等方面存在的問題，從體制機制入手進行了若干重大改革;特別是把堅定維護黨中央權威和集中統一領導確定為堅持黨的領導的最高原則，豐富了黨的領導最高原則的內涵，使黨的領導的兩個最高原則形成相互依賴的辯證關系;建立了一系列維護黨中央權威和集中統一領導的制度，提出了增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的政治建設要求，等等。我們黨以巨大的自我革命勇氣鍛造金剛不壞之身，黨的領導煥發出強大的生命力和旺盛的戰斗力。

以追求科學、合理和效率為目標，不斷改革和完善領導制度，始終保持黨的先進性和純潔性

民主集中制作為馬克思主義政黨的領導制度，其領導的目的就是在維護和實現人民根本利益的過程中，最大程度地追求科學、合理和效率。這也是黨的歷代領導人一再反復強調的。黨的領導從推翻剝削制度開始到實現共產主義，會遇到無數的風險和挑戰。要破解無數個前所未有的難題，要在長期執政過程中始終保持黨的先進性和純潔性，就必須堅持原則性和靈活性的有機結合，做到解放思想、實事求是、與時俱進、創新發展，實現政治科學和政治藝術的完美統一。

在堅定政治信仰的強大精神力量驅動下，我們黨不斷創新組織領導方式方法，健全體制機制，進而逐步改變政治力量對比，實現了從小到大、由弱到強的歷史性跨越。新民主主義革命時期，面對十分強大和兇惡的敵人，我們黨從中國實際出發，制定正確的政策和策略，創新組織和領導方式方法，并不斷發展壯大。新中國成立以后，為了迅速改變貧窮落后的面貌，我們建立了權力相對集中的經濟政治體制，舉全國之力逐個集中解決制約經濟社會發展的突出矛盾和問題，建成了獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，使社會主義中國屹立在世界的東方。改革開放以后，以鄧小平發表《黨和國家領導制度的改革》為標志，開始了比較深刻的全面的黨的領導制度的改革。黨的十五大提出了“不斷提高領導水平和執政水平”的要求，黨的十六大作出了“改革和完善黨的領導方式和執政方式”的部署。黨的十七屆四中全會提出要“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，推進黨的建設科學化、制度化、規范化”。黨的領導體制的不斷深化改革，使黨的執政能力和先進性建設不斷取得進步。為新時期我國經濟社會始終保持改革發展穩定的有機統一、實現從站起來到富起來的歷史性跨越，提供了堅強的領導和組織保障。

中國特色社會主義進入新時代，改革進入攻堅期、經濟到了轉型期、發展處于關鍵期，我們黨的組織和領導任務更加艱巨復雜。面對重大挑戰、重大風險、重大阻力和重大矛盾，習近平總書記敏銳地認識到形勢任務的嚴峻性，告誡全黨“必須準備進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭”，要求全黨不斷增強斗爭本領，發揚斗爭精神。2018年12月，習近平總書記在中央政治局召開的民主生活會上強調指出：“我們要把民主和集中有機統一起來，真正把民主集中制的優勢變成我們黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢、工作優勢?！秉h的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在新的歷史起點上，對黨的領導制度進行了一系列重大改革。例如，建立黨中央決策議事協調機構，習近平總書記親自擔任組長，強化對重大改革的頂層設計、統籌協調和指導監督;堅持統籌發展和安全，以市場經濟為契合點，創建以科學統籌、優化機制、協同高效為機制的新型舉國體制，更好地集中力量辦大事;創立全流域、跨區域、多部門一體化的局部治理科學化的治理體系，實現治理效能的全面提升，等等。黨的十九屆四中全會把黨的領導制度拓展為領導制度體系，豐富了領導制度內涵，提出了新的改革發展任務和目標。黨的領導制度體系的完善必將進一步提高黨的執政能力，更加從容地應對各種重大風險和挑戰，必將更加有力地領導全國人民奪取第二個百年奮斗目標的偉大勝利。

[參考文獻]

[1]毛澤東選集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[2]鄧小平文選（第一卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[3]習近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

（作者簡介：黃百煉，國家教育行政學院教授，原黨委書記、常務副院長，中國國際共產主義運動史學會副會長）

責任編輯 / 梁齊勇