北京養老服務要破解五大難題

[摘要] 積極應對人口老齡化是一項重大的國家戰略，是以人民為中心發展思想的重要體現。高質量的養老服務是一項重大的系統工程，必須各方協同、整體謀劃、系統推進。北京市養老服務水平近年來不斷提升，但也存在短板困擾。“十四五”時期，開創首都養老服務高質量發展新局面，必須高度關注老年人的生活質量和生命質量，抓住關鍵問題，拿出解決方案。以數字技術賦能養老服務效率，以社區治理引領養老服務方向，以產業融合激發養老服務活力，以政策保障釋放養老服務潛能。

[關鍵詞] 以人民為中心;" 人口老齡化;" 首都北京;" 養老服務

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2021）03-0079-04

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”。按照黨的十九屆五中全會“以推動高質量發展為主題”的總體要求，養老服務高質量發展是實施積極應對人口老齡化的內在要求和關鍵環節。“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實施積極應對人口老齡化國家戰略的第一個五年，是養老服務高質量發展的戰略機遇期。北京市養老工作從打基礎階段轉變到謀發展階段，需要把握新階段、新特征、新問題，提出新舉措，推動養老服務向著更高質量、更為均衡的目標發展。

超大城市養老服務工作的探索與實踐

近年來，北京市全面貫徹落實習近平總書記關于大城市養老工作的重要批示精神，深化“放管服”改革，圍繞“保基本、優體系、通堵點、強管理”的目標，不斷探索和完善超大城市養老服務模式和體系。

保基本。老年人基本養老服務制度不斷完善。發放養老助殘卡，確保符合要求的老年人便捷精準享受社會優待、社會福利、社會優惠等政策與服務。2017年10月16日起，“北京通—養老助殘卡”實現京津冀異地刷卡支付，在異地養老的京籍老人同時享受異地養老補貼。出臺全國首部居家養老地方性法規《北京市居家養老服務條例》，出臺《北京市老年人能力綜合評估實施辦法（試行）》，《北京市老年人養老服務補貼津貼管理實施辦法》等，建立針對經濟困難、高齡、失能老年人的補貼津貼制度，為發放養老服務機構運營補貼、實施政府購買服務項目等提供政策依據。

優體系。“三邊四級”“就近精準”養老服務體系持續深化。1為解決老年人就近養老服務需求，北京市近些年著力構建“三邊四級”“就近精準”養老服務體系，“十三五”期間從無到有建設297個養老照料中心、1005家養老服務驛站，全市養老床位達到10.8萬張，養老服務商超過2萬家。

通堵點。探索破解養老服務“堵點”的相關路徑。出臺關于加強養老人才隊伍建設的意見，開展養老護理職業體系改革試點，全面提升養老服務人才專業化、職業化水平。深入推進“醫養結合”，養老機構醫療服務覆蓋率達到100%。取消養老機構設立許可，深入推進“放管服”改革。編制《北京市養老服務設施專項規劃》，實施新建社區配建養老服務設施等系列辦法。

強管理。加速推動養老服務管理標準化、規范化，推進養老服務標準化建設。2019年發布全國首個居家養老服務系列標準《北京市居家養老服務系列規范》（即“北京居家養老服務地方標準”），涵蓋了居家養老服務中普遍涉及的助餐、助醫、助潔、康復等服務。規范養老服務機構政府監管，出臺全國首家養老服務機構綜合監管辦法，優化營商環境，強化屬地監管責任。2019年率先在全國發布了《北京市養老服務行業誠信自律公約及實施細則》，為提升養老行業誠信自律建設奠定堅實基礎。

發展養老服務亟待突破的五大困境

監管之困。監管機制面臨新癥舊疾雙重挑戰。一是監管新癥。取消養老機構設立許可是深化“放管服”改革的重大舉措。實施備案制后，未強制要求在其他部門注冊的養老機構到民政部門備案，同時，市級和區級民政部門信息互通滯后，相關政府部門之間注冊、監管信息互通不暢，導致民政部門對新成立的養老服務機構信息不能及時掌握，事中事后監管難度加大。另外，養老服務機構作為新冠疫情的重點防控領域和場所，“應急”監管措施如何轉為規范化、科學化、人性化的“平時”監管機制是亟須研究的重點。二是監管舊疾。養老服務機構面臨多頭監管，不同監管部門的檢查要求不同，相關政策制度也不盡一致，影響了監管的規范化和權威性。

標準之困。養老服務標準化的制定和執行與實際脫節。北京市從2014年開始陸續發布多項養老服務相關地方推薦性或強制性標準。據調研，養老服務標準仍存在不符合實際需求的問題，將以往針對服務機構的建設要求和標準搬到養老服務業，會出現針對性不足、不符合實際需求的情況。同時，養老服務機構落實相關標準方面也存在困難，如缺乏政府指導意見而忽視推薦性標準;缺乏地區政府的配套支持而難以落實標準;行業標準在短期內更新換代提高了改建成本等。

用地之困。養老用地政策不明確、難落實。一是農村集體經營性建設用地發展養老的規劃不明確。國家已明確鼓勵利用集體建設用地發展養老服務設施，但要具體推進農村集體建設用地發展各類型養老服務，尚缺乏對用地規模、標準、布局及建設規范的具體規劃，存在集體建設用地布局零散、建設無序、效率低下等問題，既不利于統籌農村養老服務設施建設結構，也不利于提升農村養老服務供給質量。二是騰退空間優先發展養老的政策難落實。北京市“疏整促”專項行動騰退空間優先用于養老的政策面臨沒有具體實施細則而無法落地的瓶頸，如存在部分存量建筑消防審批難過關，“一事一議”文件在實際實施過程中失去效力等問題。

活力之困。市場活力尚未有效激發。探索養老服務盈利模式的政策支持不足。目前養老服務業可推廣的盈利模式尚未形成，缺乏龍頭示范效應，疫情期間行業發展雪上加霜，以中小微企業為主體的養老服務市場，普遍面臨運營成本增加、營業收入銳減的困境，養老服務業可持續經營面臨挑戰。有些養老服務機構為維持生存及可持續運營，嘗試拓展服務對象和內容，探索全年齡人口的資源共享式經營模式，但面臨政策限制與風險。如養老驛站的便利性使得全托長期護理成為盈利點，但目前驛站日間托養和短期照料的定位，影響驛站繼續市場化。又如養老服務機構為社區老年人及其他年齡人口提供外賣餐飲服務時，雖受社區居民歡迎，但市場監督管理局等未出臺養老機構外送食品的管理規定，在衛生標準、納稅標準及營業執照方面缺乏監管與許可。此外，養老服務市場環境脆弱。當前養老服務機構連鎖化、標準化未成氣候，市場對養老服務機構認可度相對較低。如社區嵌入式養老院的建設常遭遇社區居民的反對，認為“小區里面建養老院會占用公共資源和空間，影響居民生活”，養老服務機構亟須街道和社區的支持，爭取社區居民接納，才有機會深耕社區，但是很多街道和社區因為資金、人員支持等政策扶持力度不到位，在推進區域內養老服務發展方面受限。

管理之困。管理部門職責模糊、整合不夠。養老服務相關部門的政策法規往往各自為政，政策空白或管理夾縫地帶較多。如經營或承接適老化改造任務的企業反映，民政局、住房城鄉建設委、規劃和自然資源委和衛生健康委等部門對適老化業務“哪個都管又哪個都不管”，“老舊小區電梯加裝好了，但是路面不適老”，企業無法有效聯系到能夠提供適老化改造資金支持的部門，也無法明確負責驗收監管的部門，更無法與開展專業化配套的部門協調工作。管理部門與企業、消費者缺乏有效的信息對接平臺，信息不對稱無形中增加了企業與政府部門的有效溝通成本，政、企、消費者成為“最熟悉的陌生人”。

開創養老服務高質量發展新格局

新冠疫情防控常態化背景下，需要深刻把握構建新發展格局、擴大內需戰略對養老服務提出的新要求，優化養老服務供給，促進養老服務消費，對拉動內需、擴大就業、推動經濟發展具有重要現實意義。另外，“十四五”時期北京市養老服務面臨超少子化1和深度老齡化共存的形勢。北京市已處于超低生育水平接近30年，處于超少子化社會20年。預測發現，“十四五”期間北京市常住出生人口將繼續下降，北京市將在2022年進入深度老齡化社會（65歲及以上人口占比超過14%），2031年進入超級老齡化社會（65歲及以上人口占比超過20%）。《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》提出要“打造高質量為老服務和產品供給體系”。全面提升養老服務品質，促進養老服務高質量發展，是面對新時代養老服務新形勢和新挑戰的必然要求，是提升治理體系和治理能力現代化的重要體現。

以數字技術賦能養老服務效率。黨的十九屆五中全會提出：“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。”2養老服務實踐中，一是加快建立數據共享機制，完善養老服務實時監管。利用數字技術實現跨部門互聯互通，審批文件、監管文件等相關數據歸集與共享，對養老服務供給情況進行全流程實時監管，實時獲得養老服務的績效反饋，降低跨部門調度、審批、監管、評估成本，切實提高養老服務供給品質。二是推動數據信息標準化，消除養老服務“信息孤島”。建立政、企、消費者數字化對接平臺，將市場反饋信息和公眾需求信息等及時納入政府公共服務決策，提高養老服務供給的精準化水平，做到企業有什么困難、群眾有什么急盼，都看得見、看得準，全面提升企業創新動力，出臺雪中送炭的優惠政策。針對養老服務的新情況新需求，如老年人線上娛樂、社交、消費習慣養成，對家庭醫生、上門服務需求增加，電商網購、在線服務等新業態在新冠疫情期間作用凸顯等，采取更加積極有效的舉措，提供強有力的政策支持，根據養老服務的實際需求調整服務供給，加快“互聯網+養老”信息化建設，推進養老服務業線上線下融合發展，提高老年服務科技化信息化水平。

以社區治理引領養老服務方向。鼓勵養老服務機構融入社區治理，基層政府和組織以引導者、協調者與監督者的身份，鼓勵養老服務供給主體融入社區治理，將養老服務理念從“以個人服務為中心”轉變為“以社區平臺服務為中心”。一方面盤活社區資源，改善社區環境，提升社區協同治理能力，締結養老聯合共同體;另一方面提高機構的社區居家養老服務的能力，贏得社區居民對機構的接納與信任。可將為老服務作為基本公共服務項目納入社區治理評估體系，通過剛性預期目標和措施安排，優化社區養老服務營商環境，讓全社會建立起養老責任社會化、養老服務社區化的共識，為養老服務營造開放包容的人文環境。

以產業融合激發養老服務活力。建立老年技術創新平臺，激發老齡產業活力。依靠創新平臺，通過衰老理論的系統性基礎研究，建立支持老齡科技產品研發和應用的標準體系，促進形成為老、適老、助老、養老的產品開發協同機制，形成“基礎研究—技術開發—工程轉化”的創新鏈條，發展健康食品業、保健品業、健身業、健康信息服務業、健康保險業、健康產品批發零售業、醫藥制造業、健康管理業等產業，打造健康產品全產業鏈展示中心，滿足多層次多樣化養老服務需求。

以政策保障釋放養老服務潛能。完善養老服務用地支持政策。一是結合農村集體經營性建設用地入市試點，制定農村養老服務用地規劃。結合2019年12月印發的《自然資源部關于加強規劃和用地保障支持養老服務發展的指導意見》，因地制宜出臺農村養老服務設施用地規模、標準與布局原則，統籌并詳細制定農村集體經營性建設用地發展養老服務業的規劃方案，促進養老服務城鄉一體化發展。結合農村集體經營性建設用地入市試點，出臺發展養老服務業的試點方案。二是結合“疏整促”專項行動，盤活存量空間投入養老領域。在騰退空間方面，應摸清底數、做好分類，由政府相關部門聯合制定騰退空間優先發展養老服務業的規劃與政策措施;在利用現有閑置廠房、學校、社區用房等改造為養老設施方面，建立多個部門聯席審批、驗收機制，“簡化審批手續、縮短審批時限、提供便利服務”;在通過招拍掛方式供應養老用地方面，一方面要確保公平、公正，鼓勵多個市場主體競爭和參與，另一方面要將養老產業類型、服務標準或相關競爭主體從事養老領域的經歷作為土地供應前置條件，避免有些競爭主體資金雖然雄厚，競得土地但又無能力運營，造成土地資源浪費的現象。

（本文是北京市社會科學基金研究基地一般項目〈項目編號：18JDSRB006〉階段性成果）

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（作者簡介：閆萍，北京市委黨校北京人口與社會發展研究中心，北京市委黨校首都高端智庫副教授;董亭月，北京市委黨校北京人口與社會發展研究中心，北京市委黨校社會學教研部講師）

責任編輯 / 張蕾磊