北京減量發展的體制機制創新

[摘要] 減量發展是北京現代化城市治理的時代特色，也是首都超大型城市善治的需要。盡管目前“構建推動減量發展的體制機制”已出臺頂層設計，但因其首創性、動態性、復雜性等特征，多數體制機制仍處理論和實踐摸索階段。北京減量發展亟須從老城存量更新、生態空間管控、區域協同減量3個關鍵領域破題，從控存、筑底、聯動層面研究北京創新減量發展體制機制的具體路徑，從而構建穩定性、持續性、體系化的長效減量機制。

[關鍵詞] 減量發展;" 首都治理;" 體制機制創新;" “十四五”規劃

[中圖分類號] D619" " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2021）02-0062-05

體制機制是治理的規則與方式，其科學性、合理性決定了現代化治理的效率性、公平性。在“增長主義”主導的城市擴張走向終結的時代，超大城市減量治理呈現出復雜的邏輯，無論城市人口還是空間規模的減量，均是在經濟增長條件下收縮與擴張并置、“減”與“增”動態均衡的多元響應過程，改革創新體制機制成為調節權力配置、重塑利益關系、優化治理格局的關鍵。12018年北京市發布《關于全面深化改革、擴大對外開放重要舉措的行動計劃》，“構建推動減量發展的體制機制”位列9項改革內容之首，13項具體舉措為引領減量發展改革構建起頂層制度框架。除產業“騰籠換鳥”“一綠”試點、集體經營性建設用地入市流轉試點等近年來已形成部分可復制、可推廣的經驗外，涉及的體制機制需要在理論研究不足、實踐基礎薄弱、改革措施碎片化等方面進一步突破。“十四五”時期北京減量發展將進入涉及領域更寬廣、利益層次更深刻、體制機制難題更密集的攻堅階段，亟須從疫情防控常態化條件下城市建設管理的新情況新要求以及首都發展階段、環境、條件的變化出發，緊抓關鍵領域、加強頂層設計、細化政策措施、探索創新路徑，建立穩定性、持續性、體系化的長效減量機制。

優化存量：創新老城存量更新的規劃機制

與新城新區建設不同，存量優化與更新是減量時代城市空間發展的主要內容，突出表現為新舊利益主體圍繞土地空間權轉移討價還價的過程。相較于增量規劃偏重基于圖紙判斷和剛性指標的“技術治理”，存量規劃更加強調基于政策屬性和復雜產權形態的“制度治理”。老城區規劃的治理效能轉向多維、多面向，創新存量管理的規劃機制和實施機制就成為減量發展的現實需求。

以規劃引領老城存量更新的制度設計。一是形成基于“多規融合”的核心區規劃集成系統。《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》的發布，標志著核心區規劃建設管理進入新的歷史階段。同時，作為超大型城市設計領域的創新性探索，2017年以來市區兩級相繼發布《北京街道更新治理城市設計導則》《北京歷史文化街區風貌保護與更新設計導則》《東城區街區更新規劃編制技術導則》《西城區街區整理城市設計導則》等重要文件的實施，解決了長期以來老城整治更新缺少規劃引領的問題。但由于空間層級、應用條件、適用范圍、管控手段的客觀差異，眾多規劃、導則、方案形成的頂層設計體系在日漸豐富的同時，也極易導致自成體系、相互掣肘、內容沖突，造成街區層面協同實施難的困境。當前“多規合一”機制尚處于改革和試點階段，應摒棄傳統街道、片區、項目“邊界治理”的割裂式思維，加強核心區“控規”與老城整體保護規劃、中軸線申遺保護規劃、“兩軸”沿線重點地區規劃的協同銜接，加強法定規劃與現有其他空間政策的協同銜接，明確協調規則、避讓關系，尋求以“多規融合”為基礎的空間治理最大公約數，同步推動多部門協同管理，確保核心區空間治理體系的統一性、合理化。二是建立規劃成果的動態維護機制。在“堅決維護規劃嚴肅性和權威性”的實施理念下，北京城市規劃控制的主要手段已由局部調整轉向修補型、修復型微調。但尊重權威性并不意味著完全摒棄規劃的彈性屬性，由于城市更新綜合了存量騰挪、拆遷保障、市政配套等多方面的復雜工作內容，在具體落實更新項目的過程中，指標調整的情況相比新城建設更為普遍，此時建立一種動態維護機制——對更新單元實施總量指標剛性管控，適時調整局部地塊布局與功能、彈性確定規劃條件，以確保規劃操作的靈活變通。例如，為應對遭遇災變和疾病的危機管理期的特殊治理需求，在規劃選址和建筑設計之初，就應配置一些可移動的公共設施模塊。同時，還應深入研究規劃編制與規劃實施、管理的對接機制，同步推進土地、投資、財稅等領域的配套改革，使制度設計與空間設計精細配合、形成管制合力。

把好核心區“控規”與城市設計的接口。在城鄉規劃體系中，“控規”是法定規劃，作為申報建設工程規劃許可證的審批依據，涉及地塊劃分、容積率、建筑高度、規模以及公共綠地、居住區、辦公區、路網要素的規劃安排;街區更新、風貌管控等城市設計導則（準則）是指導性方案，用于控制引導“控規”剛性要素之外有關公共空間與建筑品質的部分。實際操作中，由于“控規”注重空間建設、過于強調指標，在城市更新中呈現明顯不足，如一些更新改造項目為回避復雜且漫長的調整程序，常以微更新方式化整為零，游離于“控規”報批手續之外。相比之下，注重空間使用、多樣化的設計管控更符合老城精細化治理的需求。但目前城市設計無論在自身法律效力還是與“控規”的融合度方面都尚有不足。即便現有核心區“控規”已將城市設計確定的控制性要素一并納入并落實到相關指標，形成開發控制的依據，根據城市設計增設的引導性指標數量依然十分有限。1

提升城市設計管控效力是存量更新階段城市規劃體系重構的重要突破口。要充分認識到城市設計與既有法定規劃在方法和作用上的不同，明確區分適用范圍、相互關系、對接口徑、要素內涵以及與各要素對應的政府職能部門。要改變城市設計單向嵌入“控規”的被動“借殼”模式，在充分平等互動的基礎上，建立兩者相互融合的全新指標控制體系，并依據城市設計的管控內容對既有城市管理程序作出相應調整，真正實現技術管控與制度管控的有效銜接。

筑牢底線：構建剛性新型生態空間保護機制

《關于〈北京城市總體規劃（2004年—2020年）〉實施情況評估工作的報告》顯示：“北京城市建設用地已對必保的生態空間的侵占呈上升趨勢。”相較于體系成熟的耕地保護和用途管制制度，目前北京市專門基于生態安全維護的國土空間用途管制制度供給明顯不足。隨著“劃定并嚴守生態保護紅線”上升為國家戰略性制度安排，“一條紅線管控重要生態空間”不僅成為北京實施減量發展的重要戰略手段，也為構建全域國土空間生態管控體系提供了政策窗口，從觀念到做法、從內容到效果、從政策到機制都亟待深入研究。

全面完善生態保護紅線剛性約束機制。一是在現有立法基礎上細化法律制度設計。2019年4月印發的《北京市生態控制線和城市開發邊界管理辦法》在地方立法層面賦予了生態保護紅線以高位階的法律效力，明確了“兩線三區”分區管控要求、管理、實施和監督責任等具體內容，政策導向清晰。有待研究出臺更加專門細化的管控標準、細則和技術指引，尤其應明確管理、監督、問責追究程序以及違反生態控制線和城市開發邊界管控應承擔的民事、行政、刑事法律責任，確保生態保護紅線制度有效落地。二是健全“兩線三區”空間用途管制機制。黨的十九大報告首次明確提出實行“國土空間用途管制”，2019年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》將這一概念上升為基本制度。從土地（耕地）用途管制轉向對耕地、林地、草原、礦產、河流、海域等所有國土空間統一進行分區分類用途管制，表明我國自然生態空間系統化的用途管制制度正在逐步建立。要圍繞“兩線三區”對用途管制的依據、主體、目標、程序、權責、實施保障等內容進行詳細的規范，為其賦予新內涵。首先，要抓好用途管控指標體系建設，設置生態紅線保護底線指標，科學劃分約束性和預期性指標類型，實現各類管控指標體系在不同層級政府間科學合理分解。其次，要實施分級分類負面清單管控，根據“兩線三區”功能定位和保護程度不同，明確不同區域空間開發建設行為的準入條件，提出限制和禁止的產業、項目類型的負面清單及管控原則。再次，要加快推進生態控制線勘界定標工作，構建公眾監督機制。最后，要強化生態空間監測技術管控，構建生態控制區綜合監測大數據平臺，完善生態質量評估及預警技術體系和技術規范，對生態要素和生態資源實行動態監測和增補管理。

創新性探索新時期耕地生態管護機制。北京耕地保護空間不僅對維護城市結構、控制城市蔓延具有重要作用，耕地系統氣候調節、水源涵養、生物多樣性保護、休閑游憩場所供給等景觀生態功能，也是保障城市生態安全的重要戰略資源。新時期北京耕地保護工作亟須在經濟社會發展需求、土地利用效能、糧食安全、生態安全等多目標統籌兼顧中實現戰略思路的轉變，尤其要在全域國土空間生態管控的總體格局中，把握好200萬畝耕地空間保護、非建設空間管控與綠色空間總量增加的關系。一是提升耕地景觀生態系統服務功能。首先，統籌城鎮組團間大型農田與城市生態景觀（綠道系統、藍網系統、“三環”“九楔”等生態廊道）融合建設，借鑒發達國家農業景觀規劃和農場生態環境管護的先進技術，以“耕地集中連片”“林地、草地和農田鑲嵌”“廊道+斑塊”為主要布局形態，合理優化農田基礎設施、農作物景觀、農業生產、生活場景和生態過程的關系，同步提升城鄉農業景觀生態系統的穩定性、融合性和多功能性。其次，將重塑耕地生態功能融入耕地保護，依托9個永久基本農田集中分布區構建永久基本農田保護區生態共同體，借助永久基本農田管制規則，建立以耕地生態功能保護成效為導向的綠色政績考核、離任審計、行政追責等制度性管理手段，凸顯永久基本農田的特殊保護作用。二是推進耕地“生態占補平衡”、農地征收“雙補償”等新機制探索。由于長期以來對農地價值認識的錯位和對生態利益的忽視，生態補償一直是我國現行耕地保護政策的空白。實施多年的耕地占補平衡也多考慮增加耕地面積，忽視新增耕地的質量和生態問題。2017年中共中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，確立“數量、質量、生態‘三位一體’”耕地保護的新格局，將耕地質量與生態保護、建設和補償提升到與耕地保護紅線同等重要的地位。西方國家在多年探索中已經形成較為成熟的法律基礎和市場化補償機制，就地補償+異地補償、數量補償+功能補償、實物補償+資金補償、及時補償+儲備補償（建立“生態賬戶”和“土地儲備庫”）等多種運作實施方式均成功運用于各類村莊改造、土地和流域整治等生態治理實踐中。1可以借鑒“損害者賠償、利用者付費、保護者受益”原則，以“維持農地生態系統服務功能穩定和持續供給”為核心目標，推進新機制探索，將生態補償納入當前耕地占補平衡和征地補償制度。首先，要轉變補充耕地方式，將“生態占補平衡”作為啟動建設項目征地程序的前置環節。對具有重要生態價值或生態脆弱性質的耕地，按照生態優先原則首先要做到規避;“確因項目建設無法規避而占用的”必須做到“生態占補平衡”，即對占用耕地造成的生態損耗進行科學評估，劃定生態安置區、建設目標性生態補償區、開發生態補償項目等，給予一定非生產性生態用地安排和空間優化，強化開發強度指標和農用地轉用指標對接，最終確保實現與原來同樣的生態效應。其次，要構建農地征收“經濟價值+生態價值”雙補償制度體系，依據農地生態投入、運營成本、實施建設后的生態影響類型及損害價值評估補償標準，明確補償對象、范圍和方式，維護農民的土地生態權和發展權。再次，可借鑒歐盟做法，將農地植入更高價值的旅游產業鏈，變補貼糧食為補貼景觀，耕地只要達到景觀要求就給予相應補貼，既保護耕地又維持景觀、帶動旅游發展。

增減聯動：建立減量發展的區域協同機制

萬物互聯時代，城市嵌入區域、國家乃至全球網絡，催生城市群這一國家參與全球競爭與國際分工的全新地域單元。城市群視角下北京的減量發展不再是單一城市的轉型發展、減量發展，而是基于要素流動網絡帶動城市群中不同等級城市形成有減有增、優勢互補的共贏發展、融合發展。構建北京減量發展的區域協同機制，就是要以市場化配置方式實現資本、人才、數據、技術等現代生產要素在都市圈、城市群乃至更大范圍經濟區域的自主有序流動，發揮好津、冀以及更外圍省市作為北京非首都功能疏解重要承載區的作用，形成局部減量與全局增量、內部減量與外部增量、核心減量與邊緣增量的制度支撐，實現中心城市與腹域范圍的增減聯動。

優化“一核兩翼”聯動發展機制。“一核兩翼”布局是北京內部功能重組和向外疏解轉移的直接空間載體，其發展格局的形成，拉大了北京減量發展的戰略空間框架。中心城市雖與其周邊腹地密切聯系、共榮共生，但由于不同發展階段中心對腹地經濟資源施加影響的方式（吸收和輻射）不同，形成了城市群內部既正向促進又逆向抑制的互動結果。而城市間行政權分割、競爭政府、屬地觀念等非市場因素導致的松散型合作，進一步加劇了這種抑制力量，為城市群內部帶來效率損失問題。因此，如何使市場手段與行政手段有效配合，處理好集聚與均衡、吸收與輻射的關系，形成三方競合格局，是構建“一核兩翼”聯動發展機制的關鍵。一是加快形成市場決定要素配置的機制。“十四五”時期區域協同發展將轉向政府與市場力量并重且向市場主導轉型的內生型發展新階段。一方面，要充分利用中共中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的政策空間，加快調控手段向經濟手段和法律手段轉變，建立促進要素自由流動的體制機制，引導優質要素協同向“一核兩翼”優勢區域集聚。另一方面，要更好發揮政府作用，不斷完善北京減量發展的引導和倒逼政策體系，疊加對沖新冠肺炎疫情的逆周期調節需要，發揮好“一核”對穩住京津冀經濟基本盤的重要作用;“兩翼”則應著力解決引技、引才、引企的體制機制問題，提升發展政策的穩定性和有效性。例如，通過立法保障技術轉移工作，營造有利于自主知識產權產生和轉移的法治環境;通過建立人才雙向聘用制度，在職稱互認、專業技術人員異地執業等方面實現人才政策銜接;通過構建統一的城鄉基準地價體系和公開聯網的土地市場交易系統，探索建設用地節余指標跨省市域調劑機制、異地增減掛鉤補償機制，打通限制企業跨區域轉移的土地瓶頸。二是強化空間利益的調控平衡機制。既要統籌好中心城市瘦身強體和新生城市培育，探索形成“一核”與“兩翼”間的良性分工協作關系，讓有限的城市空間容納有助于城市能級提升的核心功能;又要避免“兩翼”間爭奪有限疏解資源的惡性競爭，處理好北京城市新總規與雄安新區建設的關系，實現各自市場潛力與“一核”創新優勢的精準對接和有效互補;還要最大限度優化協同減量的空間結構，在“一核、雙城、三軸、四區、多節點”的大區域布局中謀劃非首都功能疏解格局，在“一核兩翼”之外的石家莊、唐山等區域中心城市以及保定、邯鄲、滄州、廊坊等特色功能節點城市構建非首都功能的分散承載地，形成“體系分明、梯度合理、結構連綿”的空間布局。三是完善基本公共服務均等化的實現機制。以區域經濟轉型升級過程中的數字化、網絡化、智能化需求為牽引，運用“互聯網+”思路推動“一核”優質公共服務資源向“兩翼”輻射擴散，除采取辦分校、辦分院、合作共建、委托管理等模式建立教育、醫療、養老、就業公共服務合作載體外，還可借助網絡課程、遠程醫療、慕課等方式降低醫療教育服務的門檻和成本，推動優質公共服務普惠共享，同步完善基本公共服務均等化配置的需求表達機制、財政保障機制、成本分擔機制和監督機制。同時，充分借助此次區域協同防疫契機推動公共服務均等化向深度推進，基于京津冀“全周期管理”理念，建立突發公共衛生事件應急協調機制和區域聯防聯控共享合作機制，徹底解決跨區域溝通和信息共享問題，提高應對重大突發疫情的合力和整體防疫效率。

建立高效、多層次的制度化合作協調機制。省級地方政府間應在充分協商基礎上構建一個包含合作各方權利、責任、收益、風險甚至退出方式等在內的、權責匹配、較為詳細的合作框架，建立工作聯席會議制度對重大事項定期共同研究、統籌安排，推動和解決協同實施減量發展中遇到的問題。同步推進區域合作立法進程，完善府際合作的法律法規、服務流程。同時，也需適時向政府、企業及社會組織之間多層次、良性互動的網絡型合作轉變，強化跨地區的中介機構、行業協會、產業聯盟等非政府組織在政府和市場之外的彌合和補充作用，形成政府定期對接、專業機構常態化對接、跨地區跨部門信息互聯共享等各合作方緊密型、制度化的溝通協調機制和工作會商機制。

（本文是2019年首都高端智庫重大項目“北京內部功能重組與向外疏解轉移雙向發力路徑和措施研究”階段性成果）

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（作者簡介：刁琳琳，中共北京市委黨校經濟學教研部副主任、教授）

責任編輯 / 宋明晏