我國建設用地修復現(xiàn)狀及“十四五”發(fā)展趨勢

（中鋁環(huán)保節(jié)能科技（湖南）有限公司 湖南長沙 410019）

土地資源是人類賴以生存的基礎資源［1］，是不可缺少的自然資源。然而，新中國成立以后近幾十年間，中國工業(yè)、企業(yè)、農(nóng)業(yè)快速粗放式發(fā)展的同時，不可避免地對環(huán)境造成了嚴重的污染。根據(jù)2014 年原環(huán)境保護部和國土資源部發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》［2］，全國土壤總的點位超標率為16.1%，從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方；長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，同時西南、中南等礦冶產(chǎn)業(yè)地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大。

人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生的廢氣、廢水中含有的污染物，經(jīng)過大氣沉降、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)污水偷排、土壤顆粒物吸附等途徑，最終一部分會以不同的污染形式進入土壤并不斷積累；同時土壤中的污染物也會通過地面徑流、地下滲流、揚塵等途徑進入地表水、地下水及大氣環(huán)境，造成新的污染，土壤既是污染的“匯”，也是污染的“源”。因此，污染土壤問題已成為主要環(huán)境問題之一，土壤污染防治與水污染防治、大氣污染防治并稱中國環(huán)境“三大戰(zhàn)役”。

我國土壤污染的一個典型問題是，經(jīng)過了幾十年的高污染、高能耗、高排放的粗放式經(jīng)濟發(fā)展后，人們逐漸意識到了環(huán)境問題的嚴重性。在現(xiàn)階段經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整系列政策落實后，位于城市中心的高污染企業(yè)陸續(xù)搬遷出去，出現(xiàn)了大量的廢棄場地［3］，造成了嚴重的土壤污染風險隱患。結(jié)合我國近年建設用地（污染場地）修復相關法規(guī)標準情況，調(diào)查可用于開發(fā)再利用于建設用地的工業(yè)場地修復項目現(xiàn)狀，分析“十四五”建設用地修復的發(fā)展趨勢。

1 我國建設用地修復政策發(fā)展

1995 年，國家為貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》，防止土壤污染，保護生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)林生產(chǎn)，維護人民利益，制定《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 15618—1995）。標準根據(jù)土壤應用功能和保護目標，劃分為三類，主要控制指標為Cd、Hg、Cu、Pb、Cr、Zn、Ni 及六六六、滴滴涕，主要控制對象分水田、旱地、果園等。該標準污染物控制指標過少，且隨著工業(yè)搬遷場地土壤污染問題日益突出，逐漸滿足不了環(huán)境質(zhì)量管理的需要。

2004 年，原環(huán)保部發(fā)布了《關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，為工業(yè)場地污染的調(diào)查與修復提供了依據(jù)，并拉開了國內(nèi)污染場地修復工作的序幕［4］。

2007 年，原環(huán)保部頒布《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準（暫行）》（HJ 350—2007），根據(jù)開發(fā)利用方式和用土用途，如住宅用地、場館用地、商業(yè)用地、娛樂用地、學校用地、綠化用地，對土壤中污染物的含量控制要求，將土地利用類型分為兩類，每類分A、B 級。標準污染物指標增加為92 項，包括無機污染物、揮發(fā)有機物、半揮發(fā)有機物、農(nóng)藥/多氯聯(lián)苯及其他，很大程度上填補了 《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 15618—1995）的不足。

自2014 年開始，國家相繼出臺了多項污染場地處理技術政策、規(guī)范，進一步改善標準不適用的情況。2014 年，原環(huán)保部制定發(fā)布《場地環(huán)境調(diào)查技術導則》（HJ 25.1—2014）、《場地環(huán)境監(jiān)測技術導則》（HJ 25.2—2014）、《場地環(huán)境調(diào)查風險評估技術導則》（HJ 25.3—2014）、《污染場地土壤修復技術導則》（HJ 25.4—2014）、《污染場地術語》（HJ 682—2014）污染場地系列環(huán)保標準、《污染場地修復技術目錄（第一批）》《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復工作指南（試行）》，旨在為各地開展場地環(huán)境狀況調(diào)查、風險評估、修復治理提供技術指導和支持，為推進土壤和地下水污染防治法律法規(guī)體系建設提供基礎支撐。

2016 年5 月28 日，國務院印發(fā) 《土壤污染防治行動計劃》，自2016 年5 月28 日起實施。這是國家為了切實加強土壤污染防治，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量而制定的法規(guī)，當前和今后一個時期全國土壤污染防治工作的行動綱領。該計劃提出了土地風險管控、分類別、分用途、分階段治理的思路，并提出浙江省臺州市、湖北省黃石市、湖南省常德市、廣東省韶關市、廣西壯族自治區(qū)河池市和貴州省銅仁市啟動土壤污染綜合防治先行區(qū)建設。

2018 年8 月，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，與已出臺并實施的《水污染防治法》《大氣污染防治法》一道，完善了我國生態(tài)環(huán)境保護、污染防治體系的法律制度體系。新法的頒布意味著我國此前在土壤污染防治領域無法可依、混亂無序的狀況將成為歷史。同時《土壤污染防治法》在中國環(huán)境法律中首次明確規(guī)定環(huán)境風險，并把環(huán)境風險分為生態(tài)風險和公眾健康風險，分別規(guī)定了不同的管控制度，這是中國環(huán)境立法進入風險控制階段的標志。

同年，根據(jù)分類管控的要求，國家生態(tài)環(huán)境部修改并發(fā)布了新的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，根據(jù)不同土地用途，將標準分為《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設用地土壤污染風險管控標準》（GB 36600—2018）和《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風險管控標準》（GB 15618—2018），標準實施日起《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準（暫行）》（HJ 350—2007）、《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 15618—1995）廢止。

2019 年，為配合《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設用地土壤污染風險管控標準》（GB 36600—2018），2014 年發(fā)布的污染場地系列環(huán)保標準變更為：《建設用地土壤污染狀況調(diào)查技術導則》（HJ 25.1—2019 代替HJ 25.1—2014）、《建設用地土壤污染風險管控和修復 監(jiān)測技術導則》（HJ 25.2—2019 代替HJ 25.2—2014）、《建設用地土壤污染風險評估技術導則》（HJ 25.3—2019 代替HJ 25.3—2014）、《建設用地土壤修復技術導則》（HJ 25.4—2019 代替HJ 25.4—2014）、《建設用地土壤污染風險管控和修復術語》（HJ 682—2019 代替HJ 682—2014），并補充《污染地塊風險管控與土壤修復效果評估技術導則》（HJ 25.5—2018）、《污染地塊地下水修復和風險管控技術導則》（HJ 25.6—2019）、《建設用地土壤環(huán)境調(diào)查評估技術指南》。

2 我國建設用地修復項目現(xiàn)狀

工業(yè)、礦業(yè)企業(yè)搬遷遺留污染場地修復及其開發(fā)再利用，已經(jīng)發(fā)展成為環(huán)境和發(fā)展問題。根據(jù)相關統(tǒng)計，至2020 年上半年，全國行政7 個大區(qū)有525 個地塊項目，項目數(shù)量較多的為西南及東南地區(qū)，兩地合計約占全國地塊數(shù)量的三分之二，為主要關注地區(qū)，這也與《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》統(tǒng)計的污染情況一致。各大區(qū)污染地塊分布數(shù)量如圖1。

圖1 各大區(qū)污染地塊分布數(shù)量

東南地塊中，污染地塊所在省份主要為江蘇、浙江、山東、上海、安徽、福建，地塊數(shù)量最多的為江蘇省63 個、浙江省60個；污染地塊面積占比浙江省35%、江蘇省32%。從這兩個數(shù)據(jù)看，江蘇、浙江兩省是建設用地土壤污染風險管控和修復的重點區(qū)域。江蘇省建設用地土壤污染風險管控和修復名錄收集63 個地塊，總面積4 706 591 m2，工業(yè)類用地地塊占總體的83%，非工業(yè)用地占17%。浙江省建設用地土壤污染風險管控和修復名錄收集60 個地塊，總面積5 027 176 m2，工業(yè)類用地地塊占總體的75%，非工業(yè)用地占25%。

西南地塊中，污染地塊所在省份主要為重慶、貴州、四川、云南，地塊數(shù)量最多的為重慶75 個、貴州省42 個；污染地塊面積占比重慶市39%、貴州省30%。重慶市建設用地土壤污染風險管控和修復名錄收集地塊75 個，總面積6 284 861 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為81%和19%。貴州省建設用地土壤污染風險管控和修復名錄收集地塊42 個，總面積4 240 040 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為92.9%和7.1%。

華北地塊中，污染地塊所在省份主要為天津、北京、山西、河北、內(nèi)蒙古，地塊數(shù)量最多的為天津市38 個、北京市18 個；污染地塊面積占比天津市46%、北京市22%。天津市建設用地土壤污染風險管控和修復名錄收集地塊38 個，總面積4 066 719 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為60.5%和39.5%。

華中地塊中，污染地塊所在省份主要為湖北省、湖南省、河南省。地塊數(shù)量最多的為湖北省32 個、湖南省16 個；污染地塊面積占比湖北省49%、湖南省39%。湖北省建設用地土壤污染風險管控和修復名錄收集地塊32 個，總面積2 602 332 m2，工業(yè)用地和非工業(yè)用地地塊占總體分別為96.9%和3.1%。

東北地塊中，污染地塊所在省份主要為黑龍江省、遼寧省、吉林省。地塊數(shù)量最多的為遼寧省5 個、黑龍江5 個；污染地塊面積占比黑龍江省65%、遼寧省34%。

華南地塊中，污染地塊所在省份主要為廣東省、廣西省、海南省。地塊數(shù)量最多的為廣東省33 個、廣西省3 個；污染地塊面積占比廣東省87%、廣西省7%。

西北地塊中，污染地塊主要集中在陜西省，地塊面積為40 631 m2，涉及污染地塊2 個。

由此可知，我國目前建設用地污染地塊以工業(yè)用地污染為主，據(jù)不完全統(tǒng)計，工業(yè)地塊占81%，非工業(yè)用地占19%。其中，工業(yè)用地主要包括冶金、鋼鐵、化工、電鍍、印染、醫(yī)療等高污染相關場地；而工業(yè)用地主要包括城中村改造、商務區(qū)、學校等。

3 “十四五”建設用地土壤修復發(fā)展趨勢

2020 年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是“十四五”的奠基之年。“十三五”期間，我國的場地修復法律標準體系開始逐漸完善，場地數(shù)據(jù)逐漸豐富，在總結(jié)前期場地修復工程取得成效、存在問題的條件下，提出“十四五”時期全國污染場地防控、治理措施的發(fā)展趨勢。

3.1 加強污染場地前期調(diào)查

場地修復工作具有系統(tǒng)性、全面性和復雜性等特點［5］，通常多專業(yè)、多行業(yè)交叉，每個場地地區(qū)、水文、地質(zhì)、工況企業(yè)用地歷史變遷及生產(chǎn)運行狀況不同、污染物質(zhì)不同，場地污染都會有各自的特點。進行污染場地的土壤和地下水環(huán)境調(diào)查是場地及地下水修復工作的前提，也是污染場地環(huán)境管理的重要基礎。在對污染場地認真、細致和全面的調(diào)查、分析的基礎上，才能科學制定修復治理方案、合理實施修復工程。“十三五”期間，我國已經(jīng)開始加密土壤環(huán)境監(jiān)測點位，污染地塊名錄逐漸建立。“十四五”要在地塊明確的基礎上，對場地進行深入的調(diào)查，收集數(shù)據(jù)，力爭建立污染場地的大數(shù)據(jù)管理平臺，及時、準確地發(fā)現(xiàn)污染隱患，掌握污染行為，梳理污染類型，精準識別和科學評估場地污染風險，使場地修復工作更加具有科學性、針對性和有效性。

3.2 實行污染場地風險管控與分類施策

新的土壤質(zhì)量標準將場地分為農(nóng)用地和建設用地，建設用地進一步分為與人類活動相關性較高的一類用地和與人類活動相關性較低的二類用地，二類用地分別規(guī)定了篩選值和管制值，目的就是為了實現(xiàn)場地的分類管控和治理。農(nóng)用地主要管控農(nóng)作物生長及食用安全風險，建設用地重點管控開發(fā)利用過程中的健康安全和污染擴散風險。在同一污染場地，可能出現(xiàn)多種污染物的復合污染，污染場地修復之前應制定科學合理的修復目標，充分了解和合理規(guī)劃對土地未來的利用途徑，區(qū)別對待不同的土地利用途徑對土地質(zhì)量的要求；修復中，應根據(jù)污染物類型、污染程度，分區(qū)、分類，進行區(qū)別化、精準化處理，防止修復不當或過度修復。

3.3 落實污染場地監(jiān)控及跟蹤評估

場地治理修復過程中污染物可能發(fā)生位置轉(zhuǎn)移、形態(tài)轉(zhuǎn)化或者形成二次污染。因此，在修復過程中，應該對污染物進行定時或?qū)崟r監(jiān)測，及時掌握污染物的情況并進行實時更新，甚至根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)構(gòu)建污染模型，并根據(jù)動態(tài)監(jiān)測或模擬結(jié)果，對修復目標科學評估，對修復方案進行合理修改，對管控措施進行適當調(diào)整。

同時，部分污染地塊治理修復工程完成后風險并未完全消除。例如，固化穩(wěn)定化處理僅改變了污染物的形態(tài)，并未減少污染物質(zhì)的含量，隨著時間的延長和場地環(huán)境的變化，污染物是否會再次溶出釋放，固化穩(wěn)定化技術的長期穩(wěn)定性問題也成為了該項技術一直以來的爭議。因此，修復完成后應制定長期跟蹤監(jiān)測和長效評估計劃，對場地進行長期的跟蹤監(jiān)測和修復效果評估，監(jiān)督落實情況，確保風險的有效控制。

3.4 保障修復資金來源

工業(yè)場地修復資源來源包括政府付費、開發(fā)商付費、污染企業(yè)付費、政府和社會資本合作等，收益主要是土地出讓或運營。由于我國土地特點為國有，在國有企業(yè)改革國情下，許多搬遷企業(yè)多經(jīng)歷產(chǎn)權(quán)變更或改制重組，責任主體滅失或無法界定，許多搬遷退役污染場地需政府付費；而在明確污染責任主體前提下，采用“污染者付費，受益者分擔，所有者補償”的原則，建立多渠道的資金籌集機制。場地修復耗資巨大，未來成立專項基金解決無主場地的風險管控費用將成必然趨勢［6-7］。近兩年國家進一步加大了生態(tài)治理專項資金的投入。2019 年，財政部印發(fā)了 《重點生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》（財建〔2019〕29 號）。2020 年，發(fā)布了《關于加強生態(tài)環(huán)保資金管理推動建立項目儲備制度的通知》（財資環(huán)〔2020〕7 號）、《中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備庫入庫指南（2020 年）》。通知規(guī)定要加強中央生態(tài)環(huán)保資金項目儲備庫的建立，各地要采取有效措施，按照“資金跟著項目走”的原則，推動建立中央生態(tài)環(huán)保資金項目儲備庫，中央財政安排轉(zhuǎn)移支付可形成實物量的資金預算，均納入中央項目儲備庫管理范圍，其中包括土壤污染防治資金，《入庫指南》 附件也明確提出了歷史遺留廢棄工礦土地整治項目入庫要求。

“十四五”期間，我國將在不斷完善建設用地污染管控及環(huán)境修復法律法規(guī)、管理標準體系的基礎上，重視和加強污染場地前期調(diào)查，加大污染數(shù)據(jù)收集，以“對癥下藥”為原則，污染場地分類風險管控及治理，合理尋找項目資金來源，用好土壤專項財政轉(zhuǎn)移支付資金，繼續(xù)推進生態(tài)環(huán)境修復，實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。