國內外生乳監管模式比對分析和思考

徐貞貞 馮忠華 王珂雯 王 敏

（1.中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所，農業農村部農產品質量安全重點實驗室，北京100081； 2.中國農業大學食品科學與營養工程學院，北京100083）

根據GB 19301-2010 《食品安全國家標準 生乳》，生乳是指從符合國家有關要求的健康奶畜乳房中擠出的無任何成分改變的常乳。據國家統計局近10 年統計數據表明，除了受2009 年 “三聚氰胺事件”和2013 年 “奶荒事件”影響生乳產量出現負增長外，2008-2015 年國內生乳的產量整體呈增長態勢； 2015-2017 年經歷小幅下降后，2017-2019 年，我國生乳產量有了較大幅度的提高。

進入21 世紀，我國乳品市場逐漸興起，成為世界乳品進口大國[1]。我國進口乳制品大體可分為液態奶和干乳制品兩類。2008-2017 年，我國液態奶進口量從0.8 萬t 增至70.17 萬t，其中巴氏奶和常溫奶為66.76 萬t，占總進口量的95.14%。同時，我國奶業形勢也發生了新變化。據國家統計局數據顯示，2018 年我國存欄100 頭以上的規模牧場的奶牛存欄在500 萬頭左右，其中10 個主要省區的存欄占比達75%、500 頭以上規模牛場存欄占規模養殖總存欄的77%，存欄3 000 頭以上的養殖企業超過100 家，萬頭牧場75 個，奶牛存欄達到225 萬頭，日產生乳 3.1 萬 t。規模化養殖場已經成為我國奶牛養殖的主體。同期，國內原料奶收購價格同比增長2.06%。國內生乳收購價格與進口奶粉折原料奶的到岸價格的差距從0.84 元/kg 升至1.08元/kg，國內生乳收購價格比進口奶粉折原料奶后的到岸價格高43.0%，與2017 年同期相比提高了11.7%。原料奶粉與嬰幼兒配方奶粉等增長速度相比2017 年有所下降，液態奶進口量在經過多年快速增長后增速首次出現下降[2]。國內生乳價格達到歷史最高點。

隨著國內奶業質量管理體系的完善和乳品質量的提升，消費者對國內乳品質量的信心明顯提升，國內消費需求的增長將更多體現為對國內生產的拉動。雖然如此，生乳的質量安全問題始終是社會焦點，對我國奶業的健康發展意義重大。因此，本文針對國內外生乳質量安全監管模式進行比對分析，并提出思考與建議。

一、我國生乳質量安全法規及監管模式

2008 年三聚氰胺事件后，我國頒布 《乳品質量安全監督管理條例》[3]，據該條例，我國的液態奶監管分別由農業行政部門、市場監督管理部門（原質量監督檢驗檢疫部門、原工商行政管理部門和食品藥品監督管理部門)、衛生行政部門負責。2013 年 3 月，第12 屆全國人大 1 次會議對食品安全監管體制做出重大調整，生乳質量安全監管主要由農業行政部門負責。縣級以上人民政府畜牧獸醫主管部門負責奶畜飼養以及生乳生產環節、收購環節的監督管理[5]。在法規中明確將生乳收購和運輸列入畜牧獸醫主管部門的監管職能。同時，《乳品質量安全監督管理條例》 也規定了奶畜養殖者、生乳收購者、乳制品生產企業和銷售者對其生產、收購、運輸、銷售的乳品質量安全負責，是乳品質量安全的第一責任者[6～7]。

二、國外生乳質量安全監管模式

（一）澳大利亞我國乳制品的主要進口國有澳大利亞、新西蘭、歐盟成員國等，其中從澳大利亞和新西蘭進口的乳制品占我國總進口量的20%[8]。澳大利亞政府不設集權管理部門，只制定政策，按照一級行政區劃分的州政府管理機構負責政策標準的實施及監管。澳大利亞乳品行業的質量安全體系構成為 “政府+州立管理機構+生產企業+奶農”。

政府機構中，澳大利亞新西蘭食品標準局負責食品監督和召回； 農獸藥管理局協調所有農業和獸用化學品的市場準入登記注冊； 檢驗檢疫中心協助食品管理局依據 《澳大利亞檢疫標準》 和 《澳大利亞食品安全法》 負責進出口食品管理； 動物衛生委員會和動物衛生協會發現、診斷和控制動物疾病。在州政府中，各州的乳制品管理局擁有乳制品管理的執法權力，確保食品安全標準被企業執行[9]； 環境保護局對乳制品企業進行管理和培訓，定期監測企業環境，降低乳制品生產的環境污染； 州立主要行業部加強乳品企業之間的合作，確保動物的衛生和福利； 州立衛生部研究乳制品對人類健康的影響，普及乳制品知識、評估乳制品生產風險、對乳制品生產企業的衛生管理提出指導方針、對乳制品安全法案的立案和修改提供指導意見[10]。澳大利亞的乳品質量安全監管的執行層面是由政府機構帶領下的非官方奶業組織完成，參與奶業管理的非官方組織及機構主要有奶業委員會和乳業局。奶業委員會是制定奶業政策的最高決策機構，其領導人由政府任命，主要是為奶農和奶業公司提供生產和供應鏈政策[11]，促使下屬機構奶農聯合會和奶制品生產商聯合會在奶業問題上達成一致[12]； 乳業局負責落實乳制品監管，為本地奶農提供服務。

（二）新西蘭1990 年前，新西蘭生乳質量控制體系基于終端檢查，由政府制定和實施。后期，控制系統基于危害分析與關鍵控制點 （HACCP）、風險分析等工作，如動物產品法案、農業化合物和獸藥法案以及食品法案涉及的生乳規范管理要求。其中，動物產品法案規定風險管理體系為動物產品提供支持，列出風險管理計劃、受監管的控制計劃、官方擔保及認證機構和人員。風險管理計劃是商業從業者和初級產業部之間具有法律效力的文件，必須在初級產業部注冊。注冊需要由初級產業部批準的評估員進行案頭和現場審查。一旦風險管理計劃被注冊，商業開始運營，公司需要按照一般性驗證的要求遵守風險管理計劃。評估和驗證由被認證的機構和人員提供商業性服務。認證機構和人員需要與被認證的機構簽署協議來享受驗證服務，新西蘭初級產業部定期審核該認證體系。認證機構屬于政府部門，向新西蘭初級產業部匯報，新西蘭初級產業部使用這些匯報來監管行業和機構。認證機構不能申請制裁，初級產業部負責申請制裁。認證機構必須被認可機構針對相關標準和初級產業部制定的附加要求認可。奶業行業機構方面，新西蘭乳業協會由奶農的繳費為其撥款，該機構的工作涵蓋研究、技術擴展、商業發展、政策宣傳以及環境可持續性發展； 乳業協會在政策和國際事務領域代表乳品加工和出口商； 農場主聯邦是新西蘭獨立的宣傳機構，旨在為會員增加農場商業價值，并鼓勵實現可持續性發展。

（三）歐盟歐盟擁有目前世界上最為完善的乳品質量安全監管體系[13]。該體系的構成為 “政府+企業+科研機構+消費者”，實現乳制品從“農場到餐桌” 的全程監管[14]。乳品質量安全管理機構包括決策機構、執行機構和咨詢機構。決策機構有歐盟理事會和歐盟議會，執行機構有歐盟委員會和歐洲食品與獸醫辦公室，咨詢機構有歐盟食品安全局。歐盟理事會是歐盟的最高權力機構，擁有歐盟絕大部分立法權，如食品安全法的制定。理事會根據委員會建議，做出有關立法和政策的重大決策，并根據歐洲聯盟條約，負責外交、司法、內政等內容[14]。對與食品安全有關的政策，歐洲議會也享有立法權。歐洲議會下設的環境、公共健康和食品安全委員會負責食品安全及標簽事務，制定與消費者健康風險相關的獸醫法規，對食品及其生產體系實施公眾健康檢查，并管理歐盟食品安全局和和食品與獸醫辦公室[14]。歐盟委員向理事會及歐洲議會提出立法、政策等建議，實施理事會及歐洲議會的決策。在食品安全領域，理事會或歐洲議會批準框架指令后，歐盟委員會制定相關的具體實施指令，并被賦予了加速制定食品法規的權力[14]。食品與獸醫辦公室隸屬于健康與消費者保護司，包括6 個部門，其中負責食品安全管理的是動物健康和福利部、食物鏈安全部和食品與獸醫辦公室[14]。食品與獸醫辦公室確保歐盟關于食品安全、動植物健康和動物福利的法規得到實施； 監督和審查各成員國執行歐盟立法及第三國出口到歐盟的食品安全情況[14]。歐盟食品安全局負責全程監控，為歐盟委員會及成員國的法律和政策提供依據。它獨立于歐盟委員會、歐洲議會和歐盟各成員國[15]，工作主要為風險評估及風險信息交流。在風險評估中，歐盟食品安全局的科學委員會及其下屬小組為歐盟委員會、歐洲議會及各成員國關于食品及飼料安全的立法和政策提供基礎[14]； 在風險信息交流中，歐盟食品安全局致力于根據風險評估結果，向相關利益方及公眾提供信息，但不包括風險管理措施的制定及食品管理體系的操作。

法國是歐盟食品質量安全監管模式最具代表性的國家之一。法國依靠涉及食品質量安全的所有監管部門、產業協會、供應商和消費者等，以風險評估和管理為基礎，調整食品質量安全的監管機構和管理職能，形成以預警、評估、監查為手段的監管模式[16]。法國的奶業質量控制由獨立于種牛和種羊機構的專門部門進行。法國乳業質量控制署在全國82 家分支機構的管理者由加入該組織的會員選舉產生。這82 家機構自負盈虧，與法國農會有著密切的合作關系。法國奶業質量控制署的工作，由法國政府委托的一個獨立的跨行業飼料研究院進行監督[17]。

荷蘭乳品質量安全監管體系為 “政府+奶牛場+飼料供應+加工企業+貿易商+科研機構+消費者參與的無縫監管體系”[18]。政府通過制定整套法規，實施全程監管； 企業建立嚴于歐盟和本國的法規要求的質量標準，包括質量管理、從農場到工廠的運輸、生乳到達工廠的驗收、加工設施的衛生、針對各種不同終產品的生產標準。

（四）印度2006 年，印度才確立食品質量安全法律體系。但由于大力推廣生產合作社模式，成為世界上最大規模的奶/ 水牛養殖和乳品加工產業，形成了印度特色的乳品質量安全管理體系[19]。奶農生產合作社組織作為保障乳品質量的第一道關口，負責生乳的生產、檢測、加工和銷售。國家乳制品發展委員會指導和扶持各級奶農生產合作社組織發展，負責制定和實施國家奶業發展規劃。

（五）美國美國政府對乳品也采取“從農田到餐桌” 的監控，在聯邦政府監管機構之間以及州和地方政府間建立相互協調，并配備法律和標準[12]，體系構成為 “聯邦政府+行業 （專業）協會+科研機構”。美國乳品質量安全管理的主體包括聯邦機構、州和地方單位，聯邦與州、縣之間在安全管理上無領導關系[20]。乳品監管的機構復雜，最主要的是美國聯邦衛生與人類服務部和美國農業部[12]。美國聯邦衛生與人類服務部下設25 個部門及秘書處，其中和食品安全管理相關的部門是食品和藥品監督管理局。美國農業部下設機構在乳制品的安全管理中作用不同，如動植物衛生檢驗局負責監督和處理農業相關的生物恐怖活動[21]，其下屬國家動物健康監控體系負責研究國內畜禽衛生和衛生管理，包括奶牛的衛生管理[20]； 農業研究局是為農業問題尋求解決辦法，制定以農民和消費者為對象的農產品安全與教育計劃，其下屬美國奶牛飼料研究中心的任務是提高奶牛飼料品質，增強飼料體系的競爭力，使飼料體系保證環境友好和動物安全，實現食品安全供應[20]； 市場服務局負責制定農產品分級標準，促進公平交易，下設有乳制品商品處，為乳制品建立分級標準[22]； 經濟研究局分析和展望農業現狀與未來，提供經濟和農村社會的研究報告，幫助國會和行政當局制定和評價農業農村政策[23～24]。此外，美國的行業協會對于乳制品監控也有重要意義。乳制品學會旨在提供從生產到回收利用的信息服務，進行乳制品的研究和標準化工作，代表行業協調與政府和消費者有關的事宜[25]。國家奶類生產商聯盟由美國國內的大多數乳制品生產商組成，在國家乳品生產合作方面發揮著重要作用。

（六）加拿大加拿大奶業實施供應管理體系，奶業管理組織機構的設置以乳品供需管理為核心。加拿大參會與奶業管理的組織機構涉及政府、行業協會、科研院所和民營機構，體系構成為 “政府+行業 （專業）協會+科研機構+第三方機構”[26]。加拿大農業及農業食品部對奶業政策、產品配額、市場價格、質量保證實行宏觀調控[27]。具體業務通過奶業委員會以及由生產者組成的行業和產品協會管理。奶業委員會隸屬于農業及農業食品部，向其提供奶業建議，協助政策的設計與實施； 與奶農組織、消費者協會、奶業工商管理局和代理商、地方協會合作密切。牛奶供應管理委員會是其具體執行機構，負責協調牛場生產和乳品加工環節。各省農業部門按照聯邦政府立法的規定，針對本省設定條例，管理和控制乳品質量，并建立生產和加工衛生標準。各省乳品市場營銷委員會負責管轄本省乳品生產和銷售，工業原料奶有關的營銷活動受聯邦和省級共立法規管理。奶農協會由各省牛奶市場營銷委員會、奶農、合作社和奶牛品種協會組成，是代表奶農的民間非盈利組織。政府授予該組織原料奶定價權和市場銷售權，在牛奶市場營銷委員會的監督下開展。其最大的貢獻是建立牛奶供需管理系統，保證生產者利益。加拿大奶業加工者協會代表乳制品加工業的公眾利益，建立生產和加工的衛生標準。

（七）日本日本乳品質量安全管理機構隸屬于中央政府，包括食品安全委員會，負責食品安全事務的風險評估工作； 農林水產省和厚生勞動省負責食品安全風險管理[20，28]。日本為保障本國的乳制品安全出臺了整套法律和標準，規范乳制品的生產、加工、流通和消費[12]。作為進口依賴型國家，日本乳制品監管遵循統一協調、分段管理，通過中央與地方、部門與部門之間的合作，保證日本乳制品的質量安全[29]。此外，日本的乳制品行業協會和企業可根據自身需要，靈活制定相關標準[30]。

三、國內外生乳質量安全監管模式比對分析

將國內外生乳質量安全監管模式按照監管主體、監管對象、監管模式3 個方面進行比對分析，其比對結果如圖1 所示。

圖1 國內外生乳的質量安全監管模式比對

（一）監管主體比對

1.政府主導下的多元監管主體。這一形式的代表為美國、加拿大、日本[31]，政府機構主要負責監管，在一級管理部門下設職能機構。如美國涉及乳品監管的機構主要有美國聯邦衛生與人類服務、美國農業部[32]，美國農業部下設食品安全檢驗局、農業研究局等進一步對乳品監管細分。加拿大的政府主導性還體現在其對生乳實行配額制度。

2.政府統籌下的多元監管主體。這一形式的代表為澳大利亞和新西蘭，政府機構帶領下的非政府組織主要負責監管。新西蘭政府角色從命令到干預，政府機構通過設定標準法規提供規范； 再由第三方檢驗機構對乳制品企業進行監測，通過獨立的審計來保證標準法規的依從性； 最后乳制品企業則通過實施政府規定的風險管理措施，為消費者提供符合標準、標簽真實可靠、安全健康的乳制品[33]。

3.多層次多元監管主體。這一形式的代表為歐盟。乳品質量安全管理機構包括決策、執行和咨詢機構，它們在乳制品質量的監督、管理和服務中分別發揮不同作用。同時，歐盟各成員國的質量安全受歐盟及本國的雙重監管。

全球主要國家的乳制品監管均具有多元監管主體，差異在于多元監管主體中政府的監管作用為主導性還是干預性。我國乳制品，特別是生乳是政府主導下的多元監管主體，與上述國家相比，我國存在的問題在于一是監管主體構成不夠豐富，相關協會、科研機構尚未充分進入監管主體； 二是有限的監管主體對乳品質量安全尚未起到全面監管的作用。

（二）監管對象比對各國乳品質量安全監管對象構成差異小，為牧場、個人/ 合作社、乳品企業。相比國外，我國監管對象具有中國特色，依據《乳品質量安全監督管理條例》 規定[34]，奶畜養殖者、生乳收購者、乳制品生產企業和銷售者對其生產、收購、運輸、銷售的乳品質量安全負責，是乳品質量安全的第一責任者。我國監管對象的細化體現了我國奶業結構特點，適用于我國現階段的奶業發展水平。但是，我國監管對象與其他國家的差距在從業人員素質、企業管理理念等軟實力上。

（三）監管模式分析

1.全產業鏈、全生產過程監管模式。這一模式的代表為澳大利亞、新西蘭及歐盟，其乳業發展歷史長、規模化程度好、發展水平高，乳及乳制品行業發達。澳大利亞[35]養殖、農場生產、流通和制造中多HACCP 的認證項目，對乳品生產全程進行控制與記錄，實現質量控制與有效溯源。歐盟畜產品監管堅持“從農田到餐桌” 原則，法律和制度圍繞整個產業鏈展開，風險分析貫穿全過程[36]。

2.政府適度干預，強化分級和質量監督模式。這一模式的代表為美國和加拿大，兩國的生乳生產主要由國內消費拉動，近年來逐漸轉向國際市場。美國的監管特色是分級和規格監督，具有嚴格的乳品加工企業認證和分級規范。所有A 級奶廠、乳品相關企業除了有營業執照外，還需具備A 級許可證，且A 級許可證也可能被吊銷[37]。自愿性標準和行業規范是在政府進行奶業安全強制規制外民間團體及組織自發遵守的乳品安全規則。加拿大推行的 “加拿大質量牛奶” 基于HACCP，由農場主組織開發，經過食品檢驗局認證[38]。

3.突出政策引導的政府介入式監管模式。這一模式的代表為中國和印度，兩國農產品安全監管體系建成較晚，乳制品加工行業起步晚。印度[19]在20 世紀70 年代后，通過實施扶持乳業的 “洪流計劃”，推廣生產合作社模式，取得了乳業的進步。在第 10 個五年計劃 （2002-2007 年）中，印度政府仍將包括乳業在內的畜牧業放在優先發展的位置。印度政府還建立了從生產、收購，到加工、營銷的技術支持體系，并將教學、科研、推廣和生產緊密結合。如設立國家乳業研究院、獸醫研究院等科研機構，組織技術人員下鄉普及養牛技術和擠奶操作，提高產奶質量； 在村級奶農合作社配備獸醫技術人員，提供防疫服務。

四、值得我國借鑒的生乳監管措施

當前我國奶業形勢發生了新的變化，表現在3個方面，一是500 頭以上規模牛場存欄占規模養殖總存欄的77%，成為我國奶牛養殖的主體； 二是在國內奶牛養殖恢復到盈利水平，國內產出對價格變化的反應更加強勁； 三是隨著奶業質量管理體系的完善和乳品質量的提升，消費者對國內乳品的信心提升，需求上升。通過國內外生乳監管模式比對結合我國國情，提出針對我國生乳質量安全監管的幾點建議。

（一）進一步完善監管主體設置生乳監管發達的國家其監管主體豐富，包含政府、企業奶農、協會、標準組織、動植物檢疫局、乳主體構成業研究院、科研機構、政策建議機構、環境保護組織、安全推廣組織等，且多元主體針對性強，緊密配合。我國的主體較單一，政府、企業、協會、消協、標準協會、新聞媒體等，政府色彩濃重，管理部門不集中，造成信息不對稱。建議農業農村部加強過程管控，將重點放在種養殖環節和相關投入品的監管上。

（二）進一步提升從業人員素質隨著我國奶牛養殖的硬件設備逐漸完善，提升養殖環節的勞動生產率、科技貢獻率、工作人員素質極為關鍵。建議加強奶牛養殖業中間組織與社會化服務體系建設，解決規模牛場的服務和技術需求； 以政府購買、校企合作等模式，創新培訓模式，推行工匠型、細分領域的技術人才培訓，提升從業骨干的素質和監管對象的軟實力。

（三）進一步加強政策引導為了保護國內生乳產業，國家層面應該進一步加強政策引導。通過政府干預改善乳業發展的 “產業利益鏈斷層”、生乳的運輸及檢測成本過高的問題，促進我國奶業持續穩定的發展。