黨政責任制立規的生成邏輯及其規范進路

劉夢菲

[摘? ? 要] 從黨的領導視域出發，“黨政責任制立規”是黨的領導法規中一類特殊規范的制定過程，即黨政聯合開展的、在特定國家治理領域內建構專項黨政責任制度的立規活動。立規主體的黨政二元性、立規領域的關鍵性與復雜性、立規模式的相對穩定性是黨政責任制立規的主要形式特征，是將黨政主體統合于一部規范之中，介入由政府直接行使管理權的國家治理領域，并且形成了“責任制”的穩定立規模式。黨政責任制立規的生成，得益于黨政體制所賦予的立規基礎、現實治理訴求與黨長期執政需求所帶來的立規動力、法治中國建設所形塑的規范形態，是政治邏輯、實踐邏輯、法治邏輯統合后的制度創新。為充分發揮立規制度優勢，應當進一步明晰立規行為性質、夯實規范基礎，進一步明確立規領域介入標準和職責設定，以避免立規泛化，防止權責失衡，從而在規范層面繼續貫徹落實黨的全面領導。

[關鍵詞] 黨政責任制立規;黨政關系;黨內法規;法治中國建設;國家治理

[中圖分類號] D26? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）05-0033-12

“黨內法規制度體系是國家治理體系的重要組成部分，能否有效依規治黨是衡量國家治理能力現代化的重要指標”[1]。黨的十九屆四中全會指出，要“加快形成完善的黨內法規體系”[2]，提高黨依法治國、依法執政能力。伴隨黨內法規制度建設駛入“快車道”，近年來黨內法規理論研究也逐步深入，不僅有著眼整體的恢宏藍圖式研究，也有立足局部的精細化研究;不僅有制度現象研究，更有基礎理論研究。但總體而言，面對紛繁復雜的立規活動，研究的精細化程度和深度仍有所欠缺，加之黨內法規制度建設本身也在不斷創新發展，對黨內新興立規活動的理論觀照顯得更為匱乏。基于此，筆者重點關注十八大以來黨的領導法規中“黨政責任制立規”這一類嶄新的規范制定活動，嘗試挖掘共性立規現象背后的共通立規邏輯，以期為探尋和論證黨領導“中國之治”的制度密碼提供些許助益。

一、黨政責任制立規的概念

黨內法規是規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度，不僅調整一般意義上的內部黨務關系，而且延伸至黨領導國家治理的層面[3]。“黨政責任制立規”概念形成于黨的領導這一外部視角，突出反映黨的領導方略、黨政關系協調等內容，是黨的領導語境下一類規范制定活動的統稱，具備共同形式特征。

（一）黨政責任制立規概念的形成

堅持中國共產黨領導，既是中國特色社會主義最本質的特征，也是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的十八大以來，黨中央反復強調“加強黨的全面領導”“堅持全面從嚴治黨”兩大要求，折射出在橫向和縱向維度拓展黨的領導廣度與強度的時代面向，同時也表明加強黨的領導是一項極具現實緊迫性的時代任務。堅持和加強黨的領導不是空洞的、抽象的，而應具化至“改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各個領域各個方面”[4]，“落實到國家治理各領域各方面各環節”[2]。在法治中國建設背景下，如何從法治層面適應強化黨的領導的現實需要，也就順勢成為了一項重要的法治議題。基于中國特色的“復合型”黨政體制，黨的領導“下沉”必然觸及國家權力的運行，這也意味著在規范層面貫徹落實黨的領導需要高超的立法智慧，既不能逾越黨政技術性分工的邊界，也不能弱化虛化黨的領導。

從立法立規實踐來看，當前黨的領導的貫徹落實主要著眼于兩個層面：一是宏觀層面的原則強調，此項任務主要由國家立法完成。例如將黨的領導地位明確納入憲法第一條，從而實現“黨的領導由政治原則向憲法規范的轉化”[5];抑或將堅持黨的全面領導的要求逐步載入相關法律法規、組織章程①，以健全黨領導國家社會組織的制度規定。二是中微觀層面的落地落實，此項任務主要由黨內法規制度尤其是黨的領導法規制度完成。在黨內法規“1+4”制度體系中，黨的領導法規集中規范“黨的外部領導制度”[6]，保障黨的領導活動在制度軌道上推進。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》等政策性指導文件，以及《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨統一戰線工作條例》等明確黨組織歸口管理職責的黨內法規構成了黨的領導法規制度的主體部分，夯實了黨的領導制度基礎。

圍繞黨的全面領導與黨的領導法規制度建設等命題，近年來黨內法規研究領域成果迭出②，但大部分主要著眼于黨的領導法規制度整體或者其中的主干法規，較少注意到從2015年起，黨中央、國務院先后聯合頒布了多部在外形構成上極具共性的規范性文件（見表1）。與傳統黨的領導法規制定模式相比，此類規范性文件均以“責任制”為核心命名要素，均處于“辦法”“規定”的較低位階，均由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布，覆蓋了黨政機關及其領導干部在生態環境保護、社會治安綜合治理、脫貧攻堅、法治建設、信訪、安全生產、食品安全等領域責任設定、履行、監督和追究全過程。當前，直接或間接涉及此類規范的研究成果，或是針對單部規范進行學理解讀[7]，或是將其作為黨政聯合發文的一種類別予以提及③，或是聚焦其中蘊含的“黨政同責”“黨和國家機構職責配置”等問題[8]，或是圍繞“責任”“責任制”等主題展開討論[9]，鮮少將其視作黨的領導法規制度中的一類特殊規范。

實際上，在黨的領導視域下，此類規范直面的是如何實現黨的領導的全面性、有效性問題。不同于《中國共產黨機構編制工作條例》等黨的領導法規對黨的領導行為、領導職責等黨內事務的單純規范，此類規范直接介入了主要由各級政府履行管理職責的國家治理領域，觸及了行政機關等黨外主體具體職權的分配和具體責任的承擔，屬于“非典型”的領導法規制度。同時，它又通過一定的立規技術實現了形式上的合法正當，有效避免國家權力與政黨權力、國家法律與黨內法規產生張力。從這一角度來說，此類規范能夠并且有必要成為單獨的研究對象，以全面探究新時代中國共產黨領導國家治理的規律性內容。鑒于制度實踐和黨內法規理論研究中尚不存在準確清晰的規范表述或學術術語，此類規范暫時位于多個學術概念的交叉地帶，其在形式上屬于黨政聯合發文，在層級上屬于配套立規，在法規類別上屬于黨的領導法規制度。筆者不妨將此類規范性文件的制定活動統稱為“黨政責任制立規”。

（二）黨政責任制立規的形式特征

所謂黨政責任制立規，是指黨政聯合開展的、在特定國家治理領域內建構專項黨政責任制度的規范制定活動。黨政責任制立規的概念釋出過程表明，這一概念并非邏輯推衍產生的純粹理論范疇，而是立足當前中國法治實踐、對一類共性立規現象歸納形成的描繪性表達。從立規活動的外在表征來看，其在立規主體、立規領域、立規模式上的形式特征較為突出，與一般的黨內立規或國家立法有所不同。

第一，立規主體的黨政二元性。黨政責任制立規由黨委、政府聯合開展，屬于“黨政合意”[10]行為，體現黨政主體在同一國家事項上的共同意愿，其調整對象、調整事項、條款關系有別于黨組織的單獨立規。（1）調整對象覆蓋黨政雙系統。不同于《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等單系統內的責任制立規，黨政責任制立規將黨組織、黨員和非黨組織、黨外人士均納入調整范圍，基本囊括了所有公權力行使主體。（2）調整事項屬黨務政務重疊地帶。黨政責任制立規所涉事務如脫貧攻堅工作、環境治理工作等，是各級黨委、政府及其成員的共同工作內容，但職責分工上有所側重，充分展現了黨政二元主體共同參與國家治理的協同格局。（3）規范條款系統性、耦合性強。黨政責任制立規并非兩個系統內責任制度的簡單疊加，而是要實現黨政之間職責的合理配置以及監督追責的有機銜接，因而其規范條款的系統性與耦合性強于其他黨內法規，要求立規過程中黨政主體密切溝通協作。立規主體的黨政二元性，是黨政責任制立規在形式上區別于其他以責任制命名的黨內規范的重要特征。

第二，立規領域的關鍵性與復雜性。當前，黨政責任制立規活動集中于生態環境保護、社會治安綜合治理、脫貧攻堅、法治建設、信訪、安全生產、食品安全七大領域，與民生、社會穩定高度關聯，迫切需要公權力介入引導以實現穩定有序運行，具備高度的人民性、公共性。（1）人民性。中國特色社會主義進入新時代，“人民群眾對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面延展”[4]，黨政責任制立規恰恰是以人民群眾的期待訴求為聚焦點和出發點，率先進入了人民群眾反映強烈的公共治理領域，以防范重大安全事故頻發、社會不穩定因素凸顯、社會公平正義難以保障等侵犯人民群眾利益問題的反復發生。（2）公共性。無論是環境治理、貧困治理抑或安全保障、法治建設等，均呈現利益主體多元化、利益訴求多樣化的特征，這類領域所涉對象眾多，并非黨委、政府或社會組織等某一類主體單獨進入就能夠實現有效治理，對政黨治理和國家治理的協調、統合能力提出了較高要求。可以說，黨政責任制立規領域的高度人民性展現了中國共產黨以人民為中心的深刻價值理念和價值面向，而公共性則及時回應了實踐需求，契合了強化國家治理體系和治理能力的時代要求。

第三，立規模式的相對穩定性。黨政責任制立規以黨政責任制度的建構為主要內容，業已探索形成明責、督責、追責三個環節相互銜接的固定立規模式。完備的黨政責任制度要求科學配置黨政組織及其成員職責，強化其盡職履責的督促機制，并在責任履行不到位時予以充分到位的責任追究，從而達致責任分解、落實和追究三個環節層層緊扣、配合有序的狀態。（1）責任分解，即將責任主體與責任內容相互匹配，明確各主體職責。目前主要包括從中央至地方的縱向分解模式，以及黨委、政府、黨政主要負責人及其他主體間責任的橫向分解。（2）責任落實，即通過考核、督導、獎懲等手段強化責任意識，反向激勵職責履行，從而推動各主體責任有效落實，本質上是一種評價和反饋機制。（3）責任追究，即通過巡視巡查、問責等手段的嚴格運用，對履責不力的責任主體開展責任追究，以倒逼責任履行。不同治理環境和治理需求影響下，黨政責任制度的具體表現形態并非完全一致，例如《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》是著眼于縣級以上地方各級黨委和政府領導班子成員的領導責任，《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》則強調各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關及其領導班子、領導干部的領導責任。但總體來看，以權責為核心的總體邏輯仍貫通立規全程。

以上表明，黨政責任制立規屬于黨的領導法規制度中一類嶄新且獨特的立規現象。它將黨政主體統合于一部規范之中，介入了由政府直接行使管理權的國家治理領域，并且形成了“責任制”的穩定立規模式，進而使得黨對國家事務的全面領導不僅停留在宏觀的政策指導層面，而且通過聯合立規的方式深入到國家權力的具體運行之中。由此，黨在特定國家治理領域開始直接“出場”。

二、黨政責任制立規的生成邏輯

黨政責任制立規的生成，得益于黨政體制所賦予的立規基礎、現實治理訴求和黨長期執政需求所帶來的立規動力、法治中國建設所形塑的規范形態，是政治邏輯、實踐邏輯、法治邏輯統合后的制度創新，也是黨領導人民治國理政的一種全新嘗試。

（一）植根于中國傳統黨政治理結構

黨內法規是“以黨建理論和實踐為內核、以法規體系為形式、表征黨的治理現代化水平的特殊政治現象和法治現象”[11]，因此中國特色的政黨實踐和理論，從根本上決定了黨內法規的發展邏輯和表現形態。中國政治的顯著特征在于黨政體制的建構。在領導人民卓有成效地完成對近現代中國兩大歷史任務的探索，即實現國家民族的獨立與富強后[12]，中國共產黨成為“國家特殊的支配性的組織力量”[13]，能夠將政黨的組織、制度和價值輸入國家，從而決定國家的命脈、形構、方向、進程和特征。這樣一種融政黨于國家并與國家權力高度結合的政治形態，構成了當代中國黨政體制的內在規定和根本特征[13]。新中國成立以來，經歷了從“黨政不分、以黨代政”到“黨政分工”的探索，再到執政黨逐漸“深度融入政府體系”[14]，黨政一體的復合型治理結構趨于定型。除卻意識形態的輸入，中國共產黨主要通過設置黨組、領導小組，實行歸口管理、合署辦公等組織化方式強化對國家結構的內嵌和整合，以保持黨的領導地位，適應社會轉型過程對資源汲取、力量整合的迫切需求。

黨政責任制立規作為一類黨內立規活動，植根于中國傳統黨政體制，并由此獲得了兩項基礎的立規條件：（1）在意識形態層面，政黨執政目標與國家治理目標的統一。黨的領導核心地位決定了政黨意識形態在塑造國家治理目標、發展任務過程中起主導作用，同時也造就了以黨的大政方針指導國家建設、引領國家經濟社會發展任務的實踐傳統。黨的十八大以來，黨中央高度重視并主導頒布了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》等文件，明確黨和國家要共同擔負多領域內建立健全黨政責任制度的任務，將黨中央決策部署轉化為制度安排，直接催生了黨政責任制立規的興起。（2）在組織結構層面，政黨組織結構與政府科層制結構的整合。在黨政體制下，黨的組織結構與政府組織結構整合成為一種復合型結構，既強化了政黨對政府的集中統一領導，也補足了政府組織結構因“條塊”分割產生的治理縫隙。正是因為政黨組織和政府組織的結構耦合，黨政責任制立規才能以組織為媒介，以層級為標準，在一部規范中同時對“各級黨委和政府”的職責任務進行劃分。

以黨政體制為基礎，黨政責任制立規的最大特點在于，其并未改變現行的黨政組織關系，產生新的結構性要素，而僅僅通過現有資源調配，反而達致了超越傳統的效果。這具體體現在兩個方面：（1）黨政職權的合理配置。國家意志的表達與執行過程中，政黨主要通過政治決策權的行使，彌合國家立法與行政機關具體執行間的中空地帶，以便同政府高效推進國家工作。與此相適應，黨政責任制立規一方面規范的是“黨的組織、黨的領導干部在行政過程中政治決策權的行使”[15]，另一方面則規范了政府的法律執行行為。譬如，《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》明確，地方各級黨委主要負責人承擔貫徹落實上級黨委食品安全方針政策、全面領導本地區食品安全工作、及時研究解決食品安全工作重大問題等職責，地方各級政府分管食品安全工作負責人則負責領導督促本系統內的食品安全監督執法、普法宣傳等任務的落實。（2）黨政責任的劃分銜接。“黨內法規責任首先是一種因違反黨內法規上義務規定而形成的責任關系”[16]，表示否定性、不利性后果。以黨政職權統合為前提，黨政責任制立規同時規定了政黨政治責任與政府行政責任的追究情形、運用規則、承擔方式等內容，闡明了組織處理、紀律處分、政務處分以及紀法銜接等問題，突出強調政黨責任與政府責任承擔的平等性、均衡性，從技術上避免了分別立法立規可能產生的銜接不暢，凸顯了黨政體制下政黨與政府協同分工的“合作”關系。

（二）生發于現實治理訴求和黨長期執政需要

堅持問題導向是馬克思主義的鮮明特點。沿襲中國革命和改革開放的成功經驗，中國共產黨治黨與執政過程中大大小小的戰略擬定和政策選擇，往往不是從宏大的意識形態和價值觀出發，而是以存在什么問題以及能否解決實際問題為核心標準，故而被不少西方學者稱為能夠“自我調適”的“彈性”政黨[17]。因此，近年來國家治理中難以解決的新舊問題首先引起了立規者注意，如部分地區“生態環境嚴重破壞”[18]，信訪問題“久拖不決”[19]，“安全生產形勢仍然嚴峻，重特大生產安全事故時有發生”[20]，“公共安全問題復雜性加劇”[21]，“食品安全工作仍面臨不少困難和問題，與新時代人民群眾對美好生活的需要還存在不小差距”[22]等等。當頻發的問題矛盾與高度的人民性、公共性相結合，上述領域就成為了黨政責任制立規優先介入的重點領域。換言之，黨政責任制立規的出發點和落腳點是要“解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題”[23]。基于人民在國家和政黨價值體系中的核心地位，人民利益受損將從根本上影響國家治理和政黨執政的效果實現。因此以人民為中軸，黨政責任制立規一方面回應的是國家實現治理體系和治理能力現代化的現實需求，另一方面表達的是中國共產黨踐行對人民負責的政治承諾，主動承擔“保障和改善民生、增進人民福祉”的政治責任，以獲取穩定政治認同和長久政治安全、從而滿足長期執政的需要。

作為公共權力的主要行使者，黨政二元主體在上述領域治理效能不佳的制度性根源，主要在于責任制度供給不足。與國家（政府）權力來源相似，政黨外部的領導和執政權力由包括該黨黨員在內的人民將國家和公共事務的治理權讓渡而形成[24]，二者均體現為委托-代理關系，要求共同對人民負責，實現權責對等。但長期以來，我國的權力制度體系都是不完善的，最主要的問題是缺乏責任和問責要素[25]。一些地方和部門責任不落實或落實不到位，責任追究失之于寬、失之于軟、失之于松，導致有權無責、權大責小。對此，習近平總書記強調：“要牢牢扭住全面深化改革各項目標，落實主體責任，理清責任鏈條，擰緊責任螺絲，提高履責效能，打通關節、疏通堵點、激活全盤，努力使各項改革都能落地生根。”[26]黨的十八大以來，《紀律處分條例》《黨內問責條例》《巡視工作條例》《黨內監督條例》等黨內法規的頒布修訂，已經構建起黨內問責追責制度的基礎框架。但在黨政責任制立規介入的七大領域，由于與民生福祉高度關聯，在責任落實上的緊迫性程度更高、實施難度更大，因而對責任制度的精細化程度要求更高，需要針對具體問題進一步固化細化。

秉持上述理念，黨政責任制立規充分借鑒經濟、行政、司法領域責任制度的實踐經驗，將政黨責任制度與行政責任制度相結合，在三方面實現了制度的創新性轉化。（1）突出強調黨政同責。黨政體制下，政黨作為真正決策者和領導者，應承擔主要領導責任和監督責任，但長期以來黨內責任制度建設是滯后于行政領域的，此種權責失衡的局面對治理成效影響巨大。例如在環境保護工作中，“一旦出了環境事故或者環境保護目標沒有實現，受處分的往往是事故責任者和環境保護部門的工作人員。情況嚴重時，即使追究責任，也是追究正副行政首長的責任，往往難以涉及地方黨委的領導人員”[27]。而黨政責任制立規對黨政同責的踐行，改變了以往黨組織或黨員用權卻不擔責的狀況，更為到位地把握住了政黨權力的運用規律。（2）以領導干部這一“關鍵少數”為抓手。基于“責任倫理”，黨政領導干部的特殊身份使其被賦予了不同于普通黨員或公職人員的權利（權力）和義務（責任），從而知道行為“向何處去”[28]。立規者認識到領導干部身份的關鍵性，著重強化對黨政領導干部的行為規范與責任追究，找準了制度發力點，有利于充分發揮領導干部的牽引帶動作用，推動責任在黨政系統層層落實。（3）立規精細化程度提升。此種精細化一方面表現為黨政職責的細化，即針對不同主體設置“責任清單”，具化行為規則;另一方面則是問責追責情形的細化，即分條款明確應當進行責任督導和追究的具體情形。精細化的責任條款為黨政主體提供了更為準確的行為指引，也使規范內容更具操作性。

（三）定型于法治中國建設征程

法治中國建設的一大創舉，就是將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系，使其從政黨規范上升為社會主義法治規范，豐富拓展了“法治”概念的中國內涵。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”[29]。此種保障作用“不是黨的監督保障法規制度的任務，而屬于黨的領導法規制度范疇”[30]。因此法治邏輯上，黨政責任制立規重點的選取和規范形態的塑造與國家法律息息相關，主要目的在于保障國家法的順利實施，從而營造和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境。

由于治理領域的復雜性和治理任務的緊迫性，單純依靠國家法律調整國家事務，確實部分存在無法可依、有法難依的情形，容易致使某些關鍵領域治理效果差強人意。在黨政責任制立規領域，就存在些許立法空白或缺漏：（1）部分領域法律依據缺失。在信訪工作中，黨委、政府、人大、政協、法院、檢察院、軍隊、武警、社會團體、國有企業事業單位等，都設有信訪機構承擔信訪職能，并按信訪渠道處理權限范圍內的信訪事項，形成了全社會的“大信訪格局”[31]。然而，當前卻只有國務院頒布的《信訪條例》適用于行政機關，同時社會團體、企事業單位參照執行，這就導致其他系統、部門的信訪工作缺乏法律依據，難以保證其行為在規范軌道上運行。（2）部分領域綜合性立法過于原則化，而具體規定又太過分散。在社會治安綜合治理工作中，雖然全國人大常委會于1991年出臺了《關于加強社會治安綜合治理的決定》這一綜合性立法，但其內容過于原則化，且相對滯后，很多僅僅停留在政策層面的話語表述上，缺乏法律適用的可操作性[32]。同時，基于多元主體參與社會治安綜合治理的需要，規范各主體行為的具體法律條款分散在了“刑事的、民事的、行政的、經濟的等方面的法律”④之中，難以形成治理合力。（3）部分領域不宜由法律直接調整。在扶貧工作中，脫貧攻堅是一項運動式、暫時性的國家工作，這一特性與法律規范的相對穩定性、反復適用性間存在張力，不宜直接上升到國家立法的高度。（4）部分領域法律規范相對完備，但實際運行過程中的權責不對等致使立法效果與立法初衷相悖。在環境保護、安全生產和食品安全保護工作中，雖然《環境保護法》《安全生產法》《食品安全法》明確了各級政府應當對環境質量、安全生產、食品安全負責，但在實際工作中，由于黨委享有決策權而政府主要負責具體執行，因此僅僅由法律規定政府責任難以從根本上實現保護環境、維護生產和食品安全的治理目的。

為了彌補上述領域國法治理效能的不足，黨政責任制立規應運而生，成為一種較為高效且低成本的法治化工具。政黨主體進入所施加的政治權威壓力覆蓋范圍內，一定程度上降低了規范運行實施的成本，而政府主體的參與，也使規范條款中關于政府行為的調適內容獲得合法性授權，保證立規活動始終在法治框架內運行。具體而言，黨政責任制立規是這樣發揮其互補保障作用的：（1）運用黨政責任制立規的靈活性特質，解決關鍵領域暫時缺乏國家立法或者不宜立法而導致的法秩序混亂;（2）運用黨政責任制立規的整合性特質，紓解關鍵領域法律規范過于分散的問題;（3）運用黨政責任制立規對黨政機關尤其是黨組織和黨員領導責任的強化，使權責一致在權力運行過程中得以真正實現;（4）運用黨政責任制立規作為政黨規范的政治權威特質，強化關鍵領域國家法律的執行力。可以說，法治中國建設征程中的黨政責任制立規活動，是在堅持黨的領導前提下創造性地開辟和發展法治的一種成功嘗試，本質上反映的是中國共產黨作為執政黨，在資源動員和分配上承受巨大壓力的情況下，“以黨權的鞏固擴張來拓展改革空間，以黨權的集中統一來打破利益分割，以黨權的合法運用來支持法律秩序”[33]，從而豐富社會主義現代化的探索歷程。

三、黨政責任制立規的規范進路

新時代迅速興起的黨政責任制立規活動，代表了新時代黨領導國家治理的法治路徑創新，但此種創新性帶來的影響也是一體兩面的。它既有效紓解了當下治理難題，實現了黨的全面領導與黨政技術性分工的平衡，同時也由于缺乏充足理論根基和制度基礎而存在一定完善空間。從長遠來看，要繼續保持黨政責任制立規的創造性優勢，充分發揮其制度效能，應當繼續規范立規行為，消解制度層面和規范層面可能產生的問題和矛盾。

（一）明晰立規行為性質、夯實規范基礎

黨政責任制立規概念雖然是從黨的領導視域下經由黨的領導法規制度導出的，但這一過程主要是出于經驗和政治層面的判斷。純粹規范面向上，黨政聯合立規的行為性質認定暫且缺乏比較明確的規范依據。一般認為，黨政責任制立規屬于一類“黨政聯合發文”，但“黨政聯合發文”僅是對制定主體的描述，而非對行為性質的界定。在法治屬性的歸類上，這類行為的性質認定只能從黨內文件或國家（政府）法律文件制定中“二選一”[34]。目前，針對這一問題的規范基礎比較薄弱，尤其是2019年《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）修訂前，只有《黨政機關公文處理工作條例》第十七條簡要提及，黨政機關與其他同級機關“必要時”可聯合行文。《制定條例》修訂后，其中第十三條第二款規定，“制定黨內法規涉及政府職權事項的，可以由黨政機關聯合制定”，這一定程度上為黨政責任制立規的形式規范預留了制度空間，但仍未明晰聯合制定后的文件屬性，使其處境略顯“尷尬”，可能影響后續制度建立和規范適用。

筆者認為，嚴格規范意義上，黨政責任制立規屬于一類黨內規范性文件制定活動。首先，它是黨內文件而非國家（政府）法律文件制定活動。按照黨政責任制立規的生成邏輯，黨政體制下政黨權力實現了全面覆蓋，黨直接推動立規活動開展、直接領導中國特色社會主義法治體系建設，表明立規過程中起絕對主導作用的是中國共產黨。為了將黨的領導朝更加微觀的國家治理領域拓展，不可避免地要涉及政府職權行使，故需引入政府作為立規主體，規避黨對具體事務的過度干預。但即使政府主體加入，“黨政同責”的提出也更傾向于凸顯政黨責任承擔的主動性，因此其黨內文件制定活動色彩更為濃厚。對于這一問題，相關立規背景性資料也能予以佐證：市場監管總局有關負責人就《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》答記者問時曾指出，該部規定是“第一部關于地方黨政領導干部食品安全責任的黨內法規”[22]。但此處“黨內法規”的表述一方面存在瑕疵，混淆了廣義和狹義上的“黨內法規”概念，同時卻也傳達出立規者認可其屬于黨內文件范疇而非國家法律或行政規范性文件的意圖。再者，作為黨內規范性文件而非黨內法規制定活動。按照2019年《制定條例》第三條對黨內法規概念的界定，黨內法規僅由具有立規權限的黨內主體制定，無論如何進行擴大解釋，也無法將有政府主體參與的立規活動定性為黨內法規制定活動。加之立規的普遍約束力和一定時期內的反復適用性，其也應當被認定為一類黨內規范性文件。

以黨政責任制立規定性為基準，應逐步修訂或制定相關規定、具化立規配套制度，例如明確這類規范是否只能由中共中央辦公廳、國務院辦公廳層級的主體聯合制發，是否能夠直接根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》適用黨內規范性文件的備案審查程序，在條款細節上應如何與黨的監督保障法規制度、組織法規制度以及國家監察法規等配套銜接，等等。

（二）明確立規領域介入標準、避免立規泛化

從一系列具象的立規活動上升為抽象概念后，“黨政責任制立規”能夠囊括所有符合其內在定義和外在特征的規范制定行為，并不局限于當前頒布的八部黨內規范性文件。也即，如果立規活動繼續開展，黨政責任制立規的范圍指向也將相應拓展。結合中國政治和法治實踐來看，這種可能性是比較大的，主要源于當前和今后一個時期持續落實黨的全面領導、推進領導法治化的需要。黨的十八大以來，“盡管法治要素和法治的高調表達似乎延續甚至凸顯了1997年‘法治國家的宣示，但實際上是強化和放大了法治的工具價值，進一步定義和明確了法治的政治含義，與此相應的是社會政治生活中黨治要素空前活躍、黨治舉措頻頻出臺、黨治話語占居壓倒優勢”[35]。而由于同時具備法治這一形式要素和“黨治”這一內容要素，黨政責任制立規在通過法治手段實現政黨“集權邏輯”上具備鮮明的制度優勢，是新時代黨內法規制度建設將政治性作為根本立足點和基本出發點的典型表現[36]。可以預見，此種優勢將促使立規數量進一步增加，立規介入領域進一步擴大。

當然，立規領域擴張是有限度的，審慎立規的基本原則應貫穿立規始終。保持界限感的首要政治性因素在于，政治權威獲取和政治責任承擔之間具有一定張力。如前所述，黨的十八大以前，接受問責的一般是正副行政首長而非黨委領導人員，如此設計的原因從根本上看是“試圖在一定程度上維護實質性執政者的‘政治威信，在政治權威和政治責任之間尋求平衡，賦予實質執政者更大的自由裁量權并保護他的權威職位，一般不被輕易指責犯錯”[37]。如若頻繁陷入“關于細節吵鬧和抱怨的泥潭之中”，可能會貶損政黨的政治威信與形象，不利于處理重大而深刻的全局性事務。此種“在政治權威和政治責任中謀求平衡”的考量具備合理性，但具體操作過程中考驗的是政黨對于時局的把握和判斷。黨政責任制立規介入當前七大領域來強化政黨責任，是因為這些領域問題的頻發已經觸及人民核心利益，倘若再不加以介入，反而會削弱黨的政治威信。反之，如果貿然介入不需要政黨直接干預的國家治理領域，也會造成黨的權力對國家權力的過度干預。因此，恪守黨政主體權力邊界，“實現黨的領導的政治性與國家法律的規范性之間的互構、協調與平衡”[38]，是必要且現實的。

由此，在立規介入領域的標準制定方面，可結合如下要素進行綜合判斷。從人民性角度考慮，一是該領域所涉問題對人民利益的損害是否具有直接性，二是損害的嚴重程度如何，例如是否關系人民的安全訴求、生命健康訴求;從公共性角度考慮，一是該領域的覆蓋對象是否廣泛，二是該領域的主體類別是否眾多，利益訴求是否多元復雜;從規范角度考慮，一是能否通過修訂現有規則或強化規范執行力來解決該領域問題，二是能否制定純粹的國家法律或黨內法規，三是是否存在一定的政策文件基礎或者立規先例。上述角度都指向一個方面，即回答立規的“必要性”問題。當某一領域的治理難題直接事關人民群眾最核心、最根本的利益訴求，影響范圍廣泛、治理難度高，說明這類問題的解決已經迫在眉睫。無法通過現有的規則微調或者遵循原有的立法立規傳統解決時，黨政責任制立規應當及時介入，發揮其靈活、高效、權威的制度優勢。

（三）規范黨政職責設定、防止權責失衡

中國的政權體制是一種由政治權威與國家權力組合而成的結構形式[39]，黨的領導權并非普通的社會公權力，也不是憲法確定的國家機構權力，本質上是一種獨立的公權力類型[40]。黨依循憲法賦予的職能和黨內法規領導國家和社會，國家機構遵照國家法律治理國家和社會，黨政責任制立規則由于黨政二元性成為同時規范黨政兩類權力的法治場域。任何一個規則體系中，權力與責任都是一對重要范疇，權責統一要求權力與責任之間要有明確和合理的邊界，不能擅自進入對方的領域，必須保持相對平衡的關系[28]。黨政權力雖然性質上有所差異，但都屬公共權力范疇，其運用都需符合法治的一般規律。故而理想狀態下，應通過責任制立規模式將責任型政黨建設與責任政府建設統一起來，實現黨政權責的合理配置、黨政系統內各主體的權責平衡。這意味著，黨政責任的設置不能偏倚任何一方，既不能出現權大責小的情況，導致公權力行使缺乏責任制度的制約，也不能因為權小責大，致使制度執行發生“異化”。

現實情況中，由于職責設定不夠精細、問責情形不夠明晰、制度執行不夠靈活等因素影響，一些地方的黨政責任制執行突破了制度邊界，給相關責任主體帶來過度的責任壓力。如脫貧攻堅責任制施行中，扶貧干部因4分鐘內沒能及時接聽脫貧攻堅巡查組電話被公開通報“給予黨內警告處分”、扶貧手冊中寫錯兩個標點符號被通報批評[41]等問責泛化簡單化現象的發生。這暴露出督查、巡視巡察、問責等監督方式的運用缺乏細致的規范指引、嚴密的程序制約，本來用以保障權力行使的責任制度反過來影響到正常的黨政職權履行。再如《生態環境損害責任追究辦法》頒布后，一些地方為表明治污的“堅決”態度，以產業劃線、以區域設界，搞“一刀切”，在中央環保督察組到來之后將一些明明合規合法的企業斷電停產，妨礙了經濟社會有序運行[42]。這其中固然有地方黨政領導懶政怠政之緣故，有責任高壓下尋求“穩妥”的心態作祟，但主要根源還在于責任制度設計和程序執行上不夠完備。

從權責統一理念出發，黨政責任制立規的規范面向包括：第一，職責設定和問責情形應當清晰明確，給責任主體和執規主體以穩定的行為預期。黨政責任制立規屬于橫向立規，獎懲、監督、問責等程序性事項需借助《黨政領導干部考核工作條例》等黨內法規展開，立規重點主要在于不同領域的黨政職責界分以及問責情形具化。如《健全社會治安綜合治理領導責任制規定》和《信訪工作責任制實施辦法》“責任內容”章節中的條款表述比較籠統，宜在后續修訂過程中以“責任清單”形式細化各級黨委和政府的綜治領導責任和信訪工作責任。《脫貧攻堅責任制實施辦法》未明確相應問責情形，《中國共產黨問責條例》也未具化至脫貧攻堅領域，可考慮繼續予以完善。第二，職責設定應科學適度，制度執行應當靈活。短時間內過重的責任負擔不僅無益于提升黨政主體盡職履責的積極性，反而可能產生消極性，甚至產生以“一刀切”等極端方式應對上級督查的情況。因此在立規階段應綜合運用專家咨詢、黨員參與、調研等制度舉措，保證責任內容與責任主體的能力水平相適應，推動立規科學化;同時在制度執行過程中因地制宜，根據不同地方的實際情況靈活適用相關條款。第三，制度化的救濟渠道應逐步確立。除卻國法方面的救濟渠道相對完備外，在黨的監督執紀問責方面，如《中國共產黨問責條例》第二十條、第二十一條關于救濟機制的規定比較宏觀，可在操作層面進一步細化相關程序規則，以保障被問責追責對象的正當權利。

四、結語

黨政責任制立規的創造性開展，在實現黨的全面領導與黨政技術性分工之平衡、全面依法治國與依規治黨有機統一中開辟了一條新的規范路徑，是厘清特定國家治理領域中黨政關系協調下具體權力配置范式、責任劃分方式等問題的“鑰匙”，也是明晰黨創新領導國家社會邏輯理路的制度“抓手”。黨的領導不僅是一種宣誓性話語，更是引領具體制度和規范制定并且貫穿其中的實踐性內容。新形勢下，黨對國家社會的領導將朝向更為深入、細致的方向邁進，這對包括黨政責任制立規在內的所有黨內法規建設而言，均帶來了觀念沖擊和制度挑戰，也表達了進一步構建和完善科學的黨法關系、黨政關系，強化黨的領導能力建設之訴求[43];對于黨內法規理論研究而言，也應繼續從中國實踐出發，以中國特色理論回應中國特色問題，以中國特色實踐印證中國特色理論。

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