我國政府引導(dǎo)基金的機制創(chuàng)新研究

蘇立軍

摘 要：近年來，我國政府引導(dǎo)基金進入飛速發(fā)展階段，推動了財政資金改革的進一步深化。然而，在實際發(fā)展過程中，政府引導(dǎo)基金同樣暴露出了一些問題，如基金運營效果政策性影響與商業(yè)目標協(xié)調(diào)之間的沖突、吸引社會資本的進入制度相對滯后，以及現(xiàn)行績效考核制度不完善等。基于此，文章對政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，并提出了幾點關(guān)于政府引導(dǎo)基金機制創(chuàng)新方面的建議。

關(guān)鍵詞：政府 引導(dǎo)基金機制 創(chuàng)新 策略

中圖分類號：F810

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-015-02

近年來，我國經(jīng)濟社會得到了飛速發(fā)展，社會矛盾也有了深層次地轉(zhuǎn)化，“依靠創(chuàng)新推動實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，培育壯大新動能”已成為全社會的共識。在這一背景下，政府引導(dǎo)基金整體機制的不斷創(chuàng)新成為了現(xiàn)代化經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)之一，“創(chuàng)新”已經(jīng)成為政府引導(dǎo)基金發(fā)展的主要命題和方向。作為結(jié)合政府作用和市場制度的主要創(chuàng)新模式，政府引導(dǎo)基金是推動財政資金深層次改革的重要舉措，其主要用于支撐主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在提升其驅(qū)動發(fā)展方略創(chuàng)新能力的同時，提升供給系統(tǒng)質(zhì)量。筆者在本文中擬對政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，并對如何加大政府引導(dǎo)基金機制創(chuàng)新的力度提出幾點建議。

一、我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策、商業(yè)目標之間的協(xié)調(diào)矛盾

在實際運行和管理的過程中，就資金來源這一角度而言，政府引導(dǎo)基金具有一個明顯的矛盾點，也即政府財政資金與社會資本之間存在著不同的利益追求。作為一個扶持性基金，政府引導(dǎo)基金的首要目標并不是追求盈利，而是基本屬于保本微利，在不受損的基礎(chǔ)上獲得微小收益即可;就引導(dǎo)基金的社會入股而言，其完全由相關(guān)創(chuàng)投機構(gòu)進行管理與招募，在承擔(dān)較大風(fēng)險的情況下，社會資本對其有著獲得理想投資回報的訴求。由此可見，社會資金與財政資金在追求盈利層面、承擔(dān)風(fēng)險層面等均具有著明顯差異，這就會無法避免地出現(xiàn)矛盾與沖突，而在此種矛盾的約束下，會對風(fēng)險投資的靈活性有所限制，對于政府引導(dǎo)基金的長遠發(fā)展極為不利，會極大地影響其整體運行效果與投資質(zhì)量。無論是在選擇投資項目、投資金額，還是在投資收益、投資方向以及風(fēng)險控制等方面，都存在著很大的目標協(xié)調(diào)問題，甚至?xí)?dǎo)致投資機構(gòu)的管理難度增加，造成基金的激勵作用難以發(fā)揮。

（二）對社會資本吸引力不強

政府引導(dǎo)基金能夠發(fā)揮其作用的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是其能否引入社會資本。對于社會資本的引入而言，一方面，政府牽頭可以起到一個良好的示范作用;另一方面，基金投資要確保社會資本投資群體的經(jīng)濟效益，如果得不到預(yù)期經(jīng)濟效益，社會資本對于扶持區(qū)域發(fā)展也就不會產(chǎn)生多大興趣。從目前來看，政府引導(dǎo)基金大部分都是依靠政府財政與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)支持的，由于其對于資金的制約條件很多，如果本地投資項目不足，很容易出現(xiàn)無項目可投的尷尬狀態(tài)，或者投資項目難以獲得理想的回報。顯然，這會降低社會資本對于參與政府引導(dǎo)基金的興趣和熱情。此外，在實際運作過程中，政府引導(dǎo)基金存在不少讓社會資本望而卻步的問題，如管理制度不完善、管理模式相對混亂、政府部門越位管理等等，這些顯然都不利于政府引導(dǎo)基金的長期發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

（三）基金運轉(zhuǎn)機制與績效考核系統(tǒng)有待完善

在政府引導(dǎo)基金政策制定過程中，一般都會對商業(yè)性質(zhì)的風(fēng)險投資機構(gòu)進行篩選，并由選定機構(gòu)負責(zé)基金的日常運行和管理，無論是政府相關(guān)部門還是基金管理機構(gòu)，一般不會對正常的商業(yè)風(fēng)險投資工作進行干預(yù)，主要還是依靠市場來調(diào)節(jié)。但是，在實踐運行過程中，政府部門普遍存在著干預(yù)政府引導(dǎo)基金運轉(zhuǎn)的情況，相關(guān)部門曾在2016年對百余政府引導(dǎo)基金進行了抽查，結(jié)果并不樂觀，有將近五成的基金管理機構(gòu)由政府直接指定，只有不足一成的基金由市場調(diào)節(jié)，遵循著專業(yè)化、市場化的原則運轉(zhuǎn)。顯然，如果政府部門過度參與，必然會對政府引導(dǎo)基金的運行效果產(chǎn)生直接影響，甚至滋生大量的貪腐情況，十分不利于我國政府引導(dǎo)基金的長遠、可持續(xù)發(fā)展。此外，關(guān)于政府引導(dǎo)基金的績效考核系統(tǒng)尚不完善，尤其是在投資后的監(jiān)管工作方面，個別基金還存在著很大的漏洞。

二、對于我國政府引導(dǎo)基金機制創(chuàng)新的幾點建議

（一）完善政府引導(dǎo)基金的政策環(huán)境與整體規(guī)劃

1.從整體上治理整合。對于各區(qū)域政府引導(dǎo)基金的開展情況，相關(guān)部門要擔(dān)當(dāng)作為，實干苦干，“俯下身子”進行全面考察，要促進各層引導(dǎo)基金實現(xiàn)快速整合與統(tǒng)籌，解決資金分散化及重復(fù)投向問題，促進基金之間產(chǎn)生合力，事不畏難，責(zé)不避險，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，強化制度約束和績效管理，確保政策目標的有效完成。針對政府引導(dǎo)基金的不同種類與級別，要合理制定準入制度與門檻，對基金投向和規(guī)模要加強管控，如此才能有力推動政府引導(dǎo)基金的有序發(fā)展。另外，在制定政府引導(dǎo)基金退出制度時，要做到未雨綢繆，提升保障與服務(wù)功能，在逐漸優(yōu)化已有資本市場層次結(jié)構(gòu)，給基金退出營造合適的金融環(huán)境的同時，要對股權(quán)轉(zhuǎn)讓二級交易市場的建設(shè)深思熟慮，要不斷拓展符合市場發(fā)展規(guī)律特征的新型資本退出路徑。因此，筆者認為，應(yīng)在股權(quán)投資比較發(fā)達的大城市，比如，上海、北京、廣州、深圳等大城市開展試點，逐漸累積經(jīng)驗。

2.推動市場與政策的統(tǒng)一。李克強總理在2021年政府工作報告中指出：“要更好地發(fā)揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道。強化金融控股公司和金融科技監(jiān)管，確保金融創(chuàng)新在審慎監(jiān)督的前提下進行。”就政府引導(dǎo)基金而言，只有實現(xiàn)政策目標和基金回報直接的均衡，才能助力其長期、穩(wěn)定的發(fā)展。首先，在基金設(shè)立之初，就要兼顧市場與政策，要確保基金的市場化運轉(zhuǎn)，而不是單由政府政策推動，這樣才能有力避免政府引導(dǎo)基金出現(xiàn)難以為繼的情況。其次，政府在基金的運轉(zhuǎn)過程中，既要做好前提布局工作和過程監(jiān)督管理工作，還要保障不越位管理，要“防患于未然”，增強憂患憂患意識，確保基金維持市場化的原則運行，對于日常的基金管理與投資運行都要交由專業(yè)基金管理機構(gòu)進行。第三，合理調(diào)節(jié)限制政策，壓實各方責(zé)任，完善基金投融資結(jié)構(gòu)。

（二）進一步完善政府引導(dǎo)基金運行管理制度

1.吸引社會資本參與。第一，積極建立風(fēng)險補償和退出機制。在社會資本加入之初，政府就要對其做出退出承諾。若基金運行成功，政府要以優(yōu)惠費用將部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本，以表明政府引導(dǎo)基金的設(shè)立目的是為了更好地推動社會經(jīng)濟的良好發(fā)展，而不是追逐資本盈利;若基金運行不成功，要由政府和社會投資人雙方面承擔(dān)損失，盡可能地給與社會投資人一定的風(fēng)險補償，比如，在一定的條件下，政府可以承諾社會資本“虧損保底”，確保其不會出現(xiàn)過大的經(jīng)濟損失。對于基金管理機構(gòu)，政府部門要確保其具有良好資質(zhì)，并設(shè)置進入門檻，如社會資本的引入數(shù)額等，在相同資質(zhì)下，引入社會資金最多者中標。第二，政府引導(dǎo)市場運行制度。對于母基金，相關(guān)機構(gòu)可以獨立設(shè)立事業(yè)法人，只負責(zé)前后兩端，并對投資方向與投資方案進行合理的掌握與審定，不對參股成立的子基金的市場運行過多干預(yù)，在部署子基金的組織結(jié)構(gòu)方面，建議使用有限合伙機制，將市場經(jīng)濟的作用真正發(fā)揮出來。

2.建立健全基金績效評價制度。就政府引導(dǎo)基金的績效評價系統(tǒng)的建設(shè)而言，要結(jié)合內(nèi)部控制和外部管理，建設(shè)一套覆蓋并能夠?qū)崟r追蹤、監(jiān)控實現(xiàn)目標、運作狀況、投資效果等全方位的考核體系。首先，要委派專員對投資決定委員會或者咨詢委員會的決策進行旁聽，對其中的問題及時發(fā)現(xiàn)、評價和反饋，促進內(nèi)控質(zhì)量的不斷完善。其次，為確保評價過程的公平公正，要引入具備相關(guān)資質(zhì)的第三方評價機構(gòu)。第三，由于創(chuàng)投項目往往具有前期虧損、后期獲益的特點，因而，為確保考核公平性，在年度績效考核過程中，對于基金的績效考核標準要根據(jù)不同投資階段分別制定，要具備動態(tài)化特點。第四，要充分運用績效評價的結(jié)果來推動政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)新和改革，評價結(jié)果良好者，適當(dāng)增加預(yù)算規(guī)模，并給對應(yīng)管理機構(gòu)發(fā)放績效獎勵。對于評價結(jié)果不佳者，要合理降低其之后的預(yù)算規(guī)模，并提出限期整改要求，如果整改不達標，則依法依規(guī)進行嚴肅處理。針對在操作過程中出現(xiàn)重大問題的基金，要根據(jù)政策、法律、法規(guī)切實從嚴從重進行處理，絕不放過一個壞人。第五，加快建立政府引導(dǎo)基金信用系統(tǒng)，如在全國統(tǒng)一的社會信用信息平臺上錄入基金管理者的信息，對他們進行嚴格監(jiān)管與制度約束。

2.建立風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警制度。第一，對政府引導(dǎo)基金的發(fā)展規(guī)模與節(jié)奏要強化管控，嚴格預(yù)防隱性債務(wù)風(fēng)險。大量經(jīng)驗表明，新產(chǎn)業(yè)投資、創(chuàng)投等風(fēng)險較高，而政府引導(dǎo)基金的融資規(guī)模有限，因而不能成為主要融資渠道。政府引導(dǎo)基金可以通過適當(dāng)讓利等方式引入社會資本，依托于產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會與商業(yè)化價值獲取收益，但不可對社會資本以各種方式承諾兜底回購抑或是固定收益等，強化風(fēng)險意識，嚴防地方政府可能增加的隱性風(fēng)險。第二，要進一步完善資金管理系統(tǒng)，政府監(jiān)管部門，基金管理公司以及托管銀行等各個層面加大監(jiān)管力度。作為托管銀行，其主要責(zé)任就是依據(jù)項目投資規(guī)劃與政府相關(guān)文件落實清算資金與保管資產(chǎn)等事務(wù)，以便隔離基金和管理基金的機構(gòu)。第三，投資大規(guī)模虧損時，要根據(jù)應(yīng)急決策流程，及時降低損失、規(guī)避風(fēng)險，要對基金投資運行狀況進行動態(tài)化的監(jiān)控，及時預(yù)警、監(jiān)督違規(guī)操作并及時整改。另外，要強調(diào)共同承擔(dān)風(fēng)險，確定的相關(guān)虧損資金需要出資方——政府與企業(yè)等共同承擔(dān)，因此，政府必須將財政出資作為承擔(dān)風(fēng)險的有限責(zé)任，從而避免政府引導(dǎo)基金在項目運行過程中發(fā)生的一系列道德風(fēng)險。

三、結(jié)語

隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展和進一步深化財稅金融體制改革，我國政府引導(dǎo)基金已經(jīng)呈現(xiàn)出階段性發(fā)展態(tài)勢，這也是我國在財政資金使用層面改革的一大趨勢。筆者在闡述我國政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀和特征的基礎(chǔ)上，分析了其中存在的一系列沖突、矛盾與發(fā)展問題，并嘗試提出通過完善政府引導(dǎo)基金的政策環(huán)境與整體規(guī)劃、完善政府引導(dǎo)基金運行管理制度等舉措推動政府引導(dǎo)基金的機制創(chuàng)新，希望政府引導(dǎo)基金在未來可以更好地助力我國的經(jīng)濟社會發(fā)展。

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（作者單位：核建產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司 北京 100037）

（責(zé)編：若佳）