雙循環新格局下日本金融開放對中國的啟示

陳力菡 國家開發銀行江蘇省分行

一、日本金融開放的歷史參考

（一）日本金融開放的背景

日本金融開放的主要背景是二戰后經濟持續復蘇，美日貿易摩擦不斷升級和轉移。50到60年代，美日貿易摩擦集中在紡織品、雜貨、金屬餐具等輕工業領域，美國逼迫日本進行了自主出口限制、出口總額限制、出口增速限制等，貿易摩擦有所緩和。70到80年代，貿易摩擦轉移到鋼鐵、彩電、汽車等重工業領域，美國采取了最低限價、征收反傾銷稅、出臺市場占有法案、發起201調查等一系列保護主義措施，同時對日施壓，令其進行自主出口限制，日本相關產品對美出口額有所回落。80到90年代，日本產業結構積極向高端邁進，美日貿易摩擦逐漸轉向半導體、計算機、電子設備、通訊工程等高新技術領域。美國對此采取了更激烈的反應措施，要求日本進行半導體出口數值化管理、日本本土電信市場對美開放等。

（二）日本金融開放的史實

日本金融開放是貿易摩擦的延續和擴展。美國一系列貿易保護措施沒有實質性改變日本對美順差的局面。美國有一種聲音認為：貿易不平衡的根源是日本金融市場過于封閉，匯率管制和金融抑制導致日元被低估，從而使日本出口的產品在國際市場上具有不公平的低價優勢。因此，美國積極致力于推進日本金融開放。

在金融對外開放方面：美國推動兩國政府成立美元-日元委員會，推進日元自由兌換、金融市場向外國金融機構開放。1985年，美國迫使日本簽訂廣場協議，日元三年內升值54%，國內物價飛漲。進入90年代以后，美日又簽訂了多個經濟金融協議，美國對日本經濟政策法規、經濟結構等方面進行了配套改造，以打開日本國內的金融市場，增強美國產品競爭力，擴大美國出口市場。

在金融對內開放方面：在美元-日元委員會成立后，日本利率市場化進程明顯加快，并逐步放松了對金融市場的管制，降低債券發行資格門檻，批準創新金融產品，放寬證券公司業務范圍。同時，國內金融資源向先進產能開放。70年代起，日本開發銀行、中小企業金融公庫等金融機構對電子機械等新興產業的設備投資提供低息融資支持，并在外匯配額等方面給予優先權；金融機構與財政資金聯合成立蕭條產業信用基金，對那些落后產業中按照政府計劃淘汰設備的企業提供優惠貸款，幫助其兼并重組、調整產能、升級轉產；同時金融機構還向政府提供資金支持，以收購落后產業的淘汰設備和過剩產品、提供補償金，幫助產業升級平穩過渡。

（三）日本金融開放的經驗教訓

經驗方面：一是金融開放始終立足于外向型經濟的國情。日本本土市場狹小、資源匱乏，經濟發展嚴重依賴國際市場和全球產業鏈。從這個角度來看，日本擁抱國際金融市場是發展的必由之路。日元升值、自由兌換并成為國際貨幣，降低了對外投資、原料采購、貿易結算的成本，日本抓住契機，大力布局全球供應鏈，減小對美國的依賴。同時，日本內外資金融機構利用不斷完善的全球網絡為日本產業走出去提供了全方位的信息咨詢和多層次的金融服務。金融開放使日本經濟與世界深度接軌，促進要素進一步自由流動，增強了經濟發展的動能。

二是金融對內開放助力國內產業升級。日本金融系統對內有意識地提高新興產業的融資能力，針對性地幫助落后產能轉產調整，通過助力產業升級來實現經濟持續發展。這使得美日貿易摩擦從勞動密集型輕工業，轉移到資源、資本密集型重工業，再轉移到高新技術產業，日本通過不斷轉移矛盾焦點，獲得了喘息和發展。同時，日本引進外資金融機構，并對各類金融機構降低準入條件、擴大業務范圍，這使得金融業競爭加劇，大量民營金融機構下沉中小企業，客觀上提升了實體經濟獲得融資的能力。

在日本的教訓方面：一是未能牢牢把握經濟金融主權。戰后的日本依靠美國幫助快速恢復經濟，并在安全防御方面對美國有重大訴求。這就決定了日本不得不采取妥協緩和的姿態，在貿易政策、金融開放、制度改革等方面不斷讓步，喪失了政策自主權和獨立性。典型例子是美國以“歸還沖繩”為條件逼迫日本在紡織品貿易上讓步；90年代美國指導日本宏觀政策，在金融開放、儲蓄投資、土地利用、流通制度、經濟法律等方面對日本進行全面改革，進一步確立了美國競爭優勢。

二是金融對外開放節湊過快、范圍過大。80年代中期，日本利率自由化、金融市場開放、國際資本自由流動在短時間內同時起步，銀行、證券、保險、信托、期貨等市場同時對外資開放。國際游資短時間內大量涌入，日經225指數從1986年1月的13113點攀升到1989年12月的歷史高點38957點，日本股市市值占到全球股市市值的45%。同時期，制造業企業向股市投資增長了三倍，經濟脫實向虛趨勢明顯。美國做大日本泡沫以后又唱衰日本經濟，反向砸空，使日本股市樓市災難性下挫，開啟了日本“失落的二十年”。

三是金融對外開放缺乏完善的內部制度基礎。日本實行外匯管理自由化時尚未實現利率市場化，意味著銀行可以通過離岸市場交易繞過日本國內利率和信貸監管。再比如，日本在推進利率自由化的同時仍然嚴重依賴財政投資制度，用大量財政資金補貼政策性金融機構、支持財政投資項目，這使民營金融機構在競爭中處于不利地位，被迫大量經營高風險業務。另外，日本企業破產制度、民營銀行信息披露制度、金融監管制度等方面還不完善，這導致日本在大規模金融開放的浪潮下風險加快積累和暴露。

四是宏觀配套政策不夠審慎。貿易摩擦擴展到金融領域以后，日本亂了陣腳，放棄了采用創新升級方式來實現突圍，而是采取了激進的刺激政策來促進發展，這一政策反而加劇了資產泡沫。在認識到資產泡沫以后，日本政府又實施了一刀切、硬著陸的方式：連續5次上調貼現率，禁止發放房地產類貸款，并對土地交易采取限價加稅的措施。宏觀調控思路的驟變給市場預期帶來斷崖式崩塌，股指樓市在短時間內下跌超過一半，日本苦心建設的信用體系崩潰。資產泡沫破裂以后，日本政府再次實行擴張的財政政策和貨幣政策，但總量政策已無法解決結構性問題，過剩產能、不良債務等問題遲遲得不到解決，對經濟造成了進一步打擊（陳倩，2019）。

二、中日金融開放的異同及中國面臨的新挑戰

（一）中日金融開放的相似處和差異性

中國的經歷與20世紀下半頁的日本頗為相似：經歷了多年經濟高速增長，國家基本完成了工業化轉型，房地產和金融業增加值在GDP中的占比較大，以美國為首的發達國家對追趕而上的中國和日本進行貿易、科技、金融等全方面的打壓。尤其在貿易方面，中國和日本對美貿易順差不斷擴大，貿易摩擦呈現增長趨勢。2018年以來，特朗普政府推行保護主義，三次發布針對中國產品的加征關稅清單，涉及商品總價值5500億美元。同時，美國以國家安全為借口制裁中興、華為等中國高新技術企業和高端裝備制造業，旨在切斷全球供應鏈，全面遏制中國發展。這些相似性意味著日本的經驗教訓對我國金融開放具有較強的借鑒意義。

在參考日本經驗教訓的同時應當認識到中日的差異性：一是日本金融開放是服務于日本外向型經濟；而我國內需潛力巨大、國內工業鏈比較完整、人力資源和自然資源較為充足，經濟發展回旋空間大，金融開放應更加注重服務國內市場。二是日本在政治上依附于美國；而我國一貫堅持獨立自主的發展道路，捍衛國家主權和利益的政治基礎更加穩健。三是日本金融業對私營企業的開放程度更高；而中國國有經濟在金融市場的優勢地位更加明顯，金融資源普惠式開放的任務更加艱巨。四是日本在貿易摩擦后期、金融大規模開放以后才出現資產泡沫；而中國在全面金融開放之前，也就是目前，已經存在較大的資產泡沫，因而應更加注重貨幣政策、宏觀政策的審慎適度。五是日美貿易摩擦是分階段、分領域展開的；而中美貿易沖突在短時間內在多個領域同時爆發，我國談判的回旋余地更小、應對的挑戰更大……因此，我國制定下一階段金融開放的政策應立足中國特色社會主義國情，充分考慮以上特殊性。

（二）雙循環新格局下中國金融開放面臨的新挑戰

新冠肺炎疫情爆發以來，國際經濟深度衰退，全球化遭遇逆流，保護主義和單邊主義上升，地緣政治風險增大，國際大循環動能明顯減弱。與此同時，中國正處于新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展階段，經濟發展韌性足、基礎好、回旋空間大，國內大循環活力強勁。面對這樣此消彼長的局面，習近平總書記提出要建設以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在構建雙循環新格局的大背景下，中國金融開放面臨新挑戰。

一是倒逼金融開放的外部壓力上升。中國金融開放問題是近期中美貿易磋商的焦點之一。2020年1月，中美兩國正式簽署了第一階段經貿協議，其中第四、五章集中回應了美國對中國金融雙向開放的訴求。第一階段經貿協議的執行關系到后續貿易磋商進程，中國金融全面開放的壓力驟增。另外，美國全面打壓“中國制造2025計劃”，中國金融開放肩負著助力產業突圍發展的任務。從圖7可以看出，受貿易摩擦影響最大的高端制造業近年來投資額不斷攀升，融資需求量巨大。金融開放應向高新技術產業和高端裝備制造業傾斜，助力中國經濟抵御外部壓力，實現轉型升級。

二是推動金融開放的內部需求上升。目前，中國金融開放的水平和模式不足以滿足構建雙循環新格局的要求，薄弱領域主要在于金融對內開放水平較低，不能適應暢通國內大循環的任務。中國下一階段金融開放應以對內開放為主，內外開放相互促進。在金融對內開放方面，要立足于暢通國內大循環，積極助力補鏈、強聯、緊鏈，更好服務國內市場、企業、消費者，增強發展的內生動力。在補鏈方面，金融資源需要向弱點、斷點、賭點開放，提升民營企業、短板企業的金融可獲得性，補齊產業鏈短板。在強鏈方面，金融對內開放需要積極支持科技研發、技術改造、淘汰落后產能、引進新技術新設備、培養和引進高端人才，助力產業鏈高質量發展、向中高端邁進。在緊鏈方面，需要金融力量推動收購并購，促使小規模、分散布局的企業合并壯大、集聚成團，獲得規模效應和集聚效應，提升產業鏈效率。

三、雙循環新格局下，中國金融開放應堅持兩個“為主”

汲取日本金融開放的經驗教訓，總結雙循環新格局下中國金融開放的新形勢、新挑戰，本文認為：中國金融開放應以對內開放為主，兼顧以我為主的對外開放。

（一）宏觀政策要保持獨立性、審慎性、協調性

一是要堅持獨立自主的原則。日本依靠西方國家“把脈”不能實現金融良性開放和經濟健康發展。二是要實行宏觀審慎的調控。因此，貨幣政策和財政政策不能追求短期刺激效應，而要穩健適度，引導市場形成合理預期。三是要加強政策措施的協調。要提升金融開放程度與經濟發展程度的配適性；要注重金融開放政策與其他宏觀政策的兼容性；要增強金融服務市場開放、匯率改革和資本賬戶開放間的協調性；要平衡“引進來”和“走出去”的規模和質量，做到兩條腿走路。

（二）對內開放要促進普惠化、多樣化、便利化

金融對內開放是當前中國金融開放的重點。一是金融資源向實體經濟開放。要學習日本金融開放助力產業升級的做法，金融資源應重點向實體經濟，尤其是高端制造業、高新技術產業傾斜，要做好產業補鏈、強鏈、緊鏈工作；要打破國有企業對金融資源的優勢壟斷地位，切實解決民營企業、中小企業融資難、融資貴問題，提升金融服務的普惠程度，為市場主體注入發展活力。二是提供多樣化金融供給。通過市場競爭倒逼金融供給側結構性改革，更好發揮股權投資和債券融資的作用，鼓勵金融機構突出主業，提供差異化的產品和服務，提升金融供給的多樣性，更好滿足實體經濟個性化需求。三是要提升金融服務便利化水平。通過簡政放權減少對金融發展的不必要干預，完善金融市場基礎制度建設，創造良好營商環境。金融機構要不斷提升服務水平，充分利用電子支付、在線業務、金融大數據、云計算等科技手段提升金融服務的便捷度和可獲得性。

（三）對外開放要堅持有節奏、有重點、有合作

一是要保持金融對外開放的節奏。日本的教訓告訴我們：全方位急速金融開放會造成經濟動蕩。中國金融開放要在立足實際的基礎上循序漸進、保持計劃性，在有條件、能把控的領域先開放。二是要把握下一階段開放的重點。進一步實現資本雙向流動；繼續推進匯率市場化形成機制改革，增強人民幣匯率彈性；大力推動上海國際金融中心、粵港澳大灣區、海南自由貿易區建設，發揮好金融開放試驗田作用；切實落實準入前國民待遇加負面清單制度，加強知識產權保護、市場制度建設，推動系統化、制度化開放。三是積極投身多邊合作，推動建立國際金融治理新秩序。加強與國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行、世界貿易組織、新興經濟體等的合作，充分發揮國際組織在貨幣金融領域的協調、指導、仲裁作用，聯合新興經濟體推進國際貨幣金融體系改革，共同維護多邊合作、平等互利、公平競爭的發展環境。

（四）更好發揮開發性金融作用

一是發揮逆周期調節作用。國家開發銀行作為服務國家戰略的開發性金融機構，要進一步發揮在重點領域、薄弱環節、關鍵時期的作用，利用中長期信貸支持高端制造業、高新技術產業、長江大保護和綠色發展、鄉村振興等國民經濟發展卡脖子領域，通過對信貸投向、資金規模的調節，通過融資融智的助力，起到經濟“穩定器”作用。二是致力于信用建設和市場建設。國開行發揮政府和市場間的橋梁紐帶作用，積極創造良好金融生態，維護良好信用環境，規范民營企業的信用評級、信貸準入等制度，并引導商業資金進入成熟市場，提高民營企業獲得金融資源的能力。三是抓住核心企業和重點項目，扎實做好六穩六保工作。把支持供應鏈核心企業和重大項目建設作為落實“六穩六保”的抓手，積極穩投資、擴內需、穩就業，促進提升產業基礎能力和產業鏈水平。四是推進人民幣國際化。國開行積極響應“一帶一路”倡議，設立2500億元人民幣專項貸款支持“一帶一路”基礎設施建設、產能和金融合作。國開行依靠海外代表處和分支機構網絡優勢推動建設人民幣國際化協調機制,參與離岸金融市場建設,對接支付系統,推動大宗商品人民幣計價結算,不斷提升人民幣國際化水平。