PPP模式能否緩解地方政府壓力

顧悅 南京財經大學財政與稅務學院

一、研究背景及研究意義

PPP模式是一種新型公共服務機制，是緩解地方政府財政負擔，提高公共服務質量和效率的重要方式。政府和社會資本合作即政府鼓勵社會資本參與公共基礎設施建設，通過競爭的方式選擇合適的社會資本，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP應用形式也多種多樣，從二十世紀八九十年代以外商特許經營為主要形式的BOT模式，再到二十一世紀最初十年的地方政府融資平臺，都是政府為了解決基礎設施的瓶頸。近年來，中國的經濟增長逐漸放緩，增長動力不足，從以往追求速度發展轉變為重視公共產品的服務質量，各級地方政府財政負擔較重。黨的十八屆三中全會報告提出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，李克強總理在3015年3月的工作報告中也指出，積極鼓勵社會資本參與公共基礎設施項目，激發社會投資活力。隨后，陸續出臺推廣促進PPP模式相關的法律法規和政策文件，極大推動PPP模式在中國的發展。截止到2019年10月，PPP累計落地項目數6104個，投資額達到9.3萬億元，落地率65.6%。PPP項目高速增長，本文基于1999-2017年的中國省級數據（香港、澳門和臺灣因數據不易獲得而被剔除），實證考察了我國PPP模式的實施和發展對地方政府的財政負擔是否具有緩解作用分析地區間PPP模式的政策效果差異為進一步完善我國PPP項目的發展提供支持，進一步為PPP模式的發展提供理論基礎。

PPP項目促進地區經濟的發展已經受到多個國家的印證和認可，也為地方提供更多的就業機會，進而促進經濟的發展。但是地方政府僅注重PPP模式的融資功能，那么就會導致大量“偽PPP”項目出現，增加了地方的隱形債務，同時也降低了社會資本的投資信心。因此，“偽PPP”項目的本質是地方政府一種變相的融資的手段，與PPP模式的核心思想不符。在“偽PPP”項目的運行中，市場機制沒有起作用，項目的運行效率低下。而且，“偽PPP”項目沒有實現風險互擔，地方政府承擔了PPP項目中的所有風險，難以從根本上化解政府債務。

目前主要是定性分析選擇PPP模式提供公共產品和服務能否緩解地方政府財政壓力，缺乏定量的實證研究。本文選擇從定量的角度來考察選擇PPP模式提供公共產品和服務能否緩解地方政府的財政壓力。本文采用DID－PSM方法研究PPP模式能否緩解地方財政壓力，可以極大解決普通回歸模型的內生性問題，避免選擇偏差問題，得出的結果更加真實準確，從而為PPP模式進一步推廣和引導社會資本投資公共基礎設施提供政策建議。

二、數據與理論模型

（一）數據來源和變量的選擇

本文選取1999-2017年中國省級數據來評估PPP模式對地方財政壓力的影響效應。數據來源于wind數據庫。將1999年作為研究的起點有兩方面的原因:第一，PPP相關數據和部分省份數據在1999年以前缺失嚴重，大部分數據缺失不可得。第二，在世紀之初，PPP模式才剛剛有正式發展的起色。我國加大促進非公有制經濟發展的政策力度，放開了許多傳統上禁止非公有制進入的領域，公共基礎設施和公共服務領域的特許經營政策得到快速發展。因此，為了更加有效地估計和比較PPP模式對緩解地方財政壓力的作用，本文選擇1999-2017年作為研究時間，能夠較好地減少估計誤差。

本文的被解釋變量是度量財政壓力的指標，選用(地區一般預算支出-地區一般預算收入)/地區總人口（FP）。本文的解釋變量為PPP項目的數量和投資規模，可以從兩個方面來考察，分別用各省每年PPP項目投資額和PPP項目數量來衡量，這一數據是通過wind數據庫整理而得。

表1 具體變量名稱和測算方法

（二）模型設計

雙重差分法（DID）被廣泛地應用到政策效應評估分析中，原因主要是可以很大程度上避免內生性問題的困擾，不存在逆向因果問題。此外，使用固定效應估計一定程度上也緩解了遺漏變量偏誤問題。DID方法首先要樣本分組，處理組為具有ppp落地項目的省份，對照組即沒有ppp落地項目的省份。將1999―2017年中國省份分為4組樣本，分別為PPP政策實施前的處理組、PPP政策實施前的控制組、PPP政策實施后的處理組和PPP政策實施后的控制組。我們通過設定處理組(dt)與時間(dt)兩個虛擬變量區別上述4組子樣本，其中，dt=1表示PPP政策實施的省份，dt=0表示非PPP政策實施的省份，dt=0表示PPP政策實施之前的年份，dt=1表示PPP政策實施之后的年份。我們將2015年作為政策實施年份，基于2015年，國辦發42號文將PPP的適用領域從基礎設施領域擴展至公共服務領域。財政部、發改委積極響應并促進PPP落地實施，基本上確定PPP模式的管理機制。PPP模式能否緩解地方財政壓力的DID方法的基準回歸模型設定為如下形式：

其中，下標i和t分別代表第i個城市和第t年，X為一系列控制變量為隨機擾動項，被解釋變量Y代表了地方政府財政壓力。

（三）描述統計

1.整體描述

本文參考已有文獻，被解釋變量用地區人均一般預算支出與人均一般預算收入的差來描述地方政府的財政壓力。本文選擇人均國內生產總值、工業化率、產業結構、財政分權水平和人口密度作為控制變量。刪除缺失后本文一共獲得31省市1999-2017數據一共有589個有效樣本點。全樣本描述統計參見表2。從表2可以看出，極值差距較大，標準差相對較高，這意味著地區間的財政壓力差距過大。總體來說財政壓力在不斷上升，地區間發展不平衡的問題同樣嚴峻。由于FP、PGDP、FAI、PD均值較大且分布不均勻，本文對這幾個變量對數處理。

表2 變量描述性統計

2.分組描述

傾向得分匹配結果的準確性通過匹配平衡測試進行檢查。表3報告了樣品匹配之前和之后變量的平衡測試結果。可以看出，匹配后所有變量的均值差已在一定程度上得到了改善，表明本文選擇的匹配變量和匹配方法是適當的。處理組和對照組之間的匹配變量無顯著差異，使得后續回歸結果可信度更高。

表3 主要變量的描述性統計

三、實證結果

參考相關文獻研究，選取匹配變量為本文選擇的lnPGDP、lnFAI、IL、IS、FD、lnPD這幾個變量。本文的政策施行年份為2016年，其中對照組樣本17個，實驗組樣本14個（剔除了三個無效樣本省份）。本文用近鄰1：1匹配，為每個對照組匹配距離最近的實驗組，為進一步DID估計奠定基礎。為了給每個實驗組匹配對照組，本文采用不重復匹配。匹配后變量平衡檢驗結果如表4。從中可以看出，匹配后整體變量得到了一定程度的改善。

表4 匹配后變量平衡檢驗

（二）基準回歸分析

在PPP模式的準自然實驗假設的基礎上，根據傾向得分匹配樣本，采用雙差法研究了PPP模式實施與地方財政壓力之間的因果關系。回歸結果由表 4 所示，其中第一組為全樣本 DID 模型估計結果，第二組是加入人均國民生產總值（PGDP）和固定資產通則（FAI）兩個控制變量的結果，第三組是加入全部的控制變量。可以看出，時間虛擬變量 dt 的系數符號為正且通過了 1% 的顯著水平檢驗，表明無論是處理組還是控制組城市，其財政壓力隨著時間的推移均顯著提高。第（1）列基于全樣本的估計系數為負但并不顯著，第（2）列加入人均國民生產總值（PGDP）和固定資產通則（FAI）兩個控制變量的估計系數為正，但也不顯著，第（3）列加入全部控制變量的估計系數為正且十分顯著，進一步說明加入控制變量的結果更為準確。總體而言，PPP 模式對地方財政壓力影響成正相關，換句話說，在我國PPP項目數量和投資快速增長的兩年中，從省級層面來看PPP項目的廣泛推廣并不能很好地緩解地方政府的財政壓力。增加控制變量，工業化率的提高，服務產業的比重和人口密度的增加有利于緩解區域性財政壓力；財政分權水平的提高將加劇地方政府之間的競爭，減少稅收以吸引資本流入PPP項目會給地方正度帶來更大的壓力。

表5 基準回歸結果

四、結論及政策建議

伴隨著經濟發展新常態的到來，經濟發展由高速發展轉變成高質量發展，PPP模式就是供給側改革的重要抓手，提升國家治理能力的重要嘗試。因此研究PPP模式是否有效緩解了地方政府財政壓力具有十分重要的意義。通過前文的研究，我們發現:在PPP模式實施的初期，地方政府因為投入大量的建設資金，可能會稍微加重地方政府的財政壓力。因此，地方政府要嚴格控制10%的財政承受能力紅線，控制地方政府的財政支出，避免為了地方政府業績好看，加重地方政府財政風險。

基于以上結論，本文提出一些政策建議：（1）將民間資本引進PPP模式融資中。目前國營企業投資基礎設施占大多數，民營資本對基礎設施投資依然處于劣勢，地方政府應繼續引導鼓勵民間資本參與PPP模式中。提高PPP模式運營效率和資本回報率，充分發揮PPP優勢，推動民間資本投資PPP基礎設施項目。（2）2016年PPP項目的數量和投資數額都有明顯的增加，政府部門要嚴格把控入庫條件，打擊“偽”PPP項目入庫，及時清理不符合規定的PPP項目，避免出現投資過熱的隱患。確保在庫的PPP項目能順利落地實施，并且保證在庫PPP項目的發展質量。