日本突發公共衛生事件中的信息管理及溝通機制

雷紫雯

摘要：健全完善的信息管理體制和暢通的信息交流渠道是科學處理突發公共衛生事件的重要前提。本文通過分析日本對突發公共衛生事件的信息管理機制和信息發布經驗，認為醫政信息管理系統在責權分明的同時強化綜合協調治理，能有效提高突發公共衛生事件的應急管理效率。充分利用大數據技術建立基層和中央共享的公共衛生危機應急信息管理平臺，可以優化行政系統內部自下而上的組織傳播結構，防止因信息傳遞延誤而導致的突發應急管理失效。官方及時、透明的信息發布和建立多元的與民眾持續的信息溝通渠道，能在一定程度上鏟除謠言滋生的土壤。

關鍵詞：突發公共衛生事件 日本 信息管理 信息溝通

當今世界已經進入風險社會，突發公共衛生事件的發生不僅損害公眾健康，還可能影響國家政治經濟運行秩序，甚至動搖國民生存發展的根基。日本是一個災害多發的國家，在長期的防災治災過程中，日本政府不斷總結災害應對的經驗教訓，建立起了一套相對完善的應對災害和突發事件的應急信息管理體制。本文通過介紹和分析日本突發公共衛生事件的信息管理機制和信息溝通的特點，期望為健全完善我國應急信息管理機制提供參考和借鑒。

一、日本突發公共衛生事件的信息管理組織體系

厚生勞動省（下文簡稱“厚生省”）、各都道府縣的保健衛生部局/保健所以及都道府縣下設市町村的基層保健中心是日本公共衛生危機信息的管理主體。厚生省在公共衛生信息管理方面的主要職責是制定公共衛生信息管理及危機應對的基本方針和相關行政規章，收集、匯總、研判全國各地上報的公共衛生危機信息并制定防控意見，協同政府職能部門對外發布相關公共衛生危險信息等。各都道府縣及其下設市町村的保健所/保健中心等是所管轄區內公共衛生危機信息的管理主體。地方保健所對來自本地醫療機構、檢疫所、衛生研究所等的公共衛生危險信息進行日常監測和收集，并開展地方流行病學調查，對本地流行病趨勢進行分析研判，以及制定具體詳細的公共衛生危機應對手冊，確保危機發生時能夠迅速判斷事件性質，并實施相應的危機應對及信息發布方案。

除了衛生行政系統外，內閣官房及各都道府縣的政府職能部門主要承擔突發公共衛生事件的健康危害預警信息的發布，同時匯總各相關危機管理主體的信息，制定國家或地區危機應急預案和防控措施，并通過報紙、電視臺、互聯網等信息傳播渠道向公眾及時公開政府的應對行為。

二、行政系統內部的信息管理及共享機制

健全完善的信息管理體制能提高國家和政府處置突發公共衛生危機事件的效率，在最短時間內控制局勢的蔓延和發展。日本以厚生省為核心的衛生管理系統在組織內部有一套相對完善的信息收集、匯總及反饋共享機制（如圖1），保障組織內部縱向信息傳播渠道的暢通，并且在地方基層各部門之間共享基于大數據技術建立的應急信息管理平臺，能有效防止基層因信息傳遞延誤導致的突發應急管理失效。

1.縱向跨組織的信息管理機制。一是信息采集環節。厚生省的醫政局、健康局、醫藥局等部門及其對應科室是負責“厚生省健康危機管理的相關部門”。這些部門常設“健康危害信息”采集窗口，通過“厚生勞動行政綜合信息系統”（WISH）廣泛接收來自國立傳染病研究所，都道府縣行政部門、地方保健所、檢疫所、衛生研究所，基層醫療機構以及相關專家學者的“國內外衛生安全危險信息”。二是信息匯總環節。厚生省內常設“健康危機管理對策室”，負責匯總相關部門窗口采集到的“衛生安全危險信息”，并對信息的危險等級、擴散規模、治療方法等進行風險評估，制定應對方針。發生重大緊急公共衛生事件時，對策室負責召集相關部門負責人參加健康危機管理協調會議，該會議作為厚生省內部信息交換匯總、意見交流溝通以及任務分配的平臺，在組織內部信息管理方面發揮協調控制的功能。三是信息反饋環節。厚生省對地方及其他單位上報的公共衛生危險信息進行研判分析后，通過WISH系統將意見反饋給相關都道府縣、保健所及基層醫療機構等，為當地危機管理相關方提供預警、防控及應急指導意見。并且根據信息風險等級，厚生省同時將信息通報給內閣官房等其他相關行政部門，形成密切的信息交換共享機制。當認為厚生省通報的公共衛生危險信息可能產生較大的社會影響時，內閣官房內負責危機應對的“內閣危機管理監”會在首相官邸危機管理中心啟動“官邸對策室”，同時要求相關閣僚原則上20分鐘內抵達官邸對策室開會討論事態應對對策，必要時設立“對策本部”積極追蹤事態變化及對事態發展做出指示。

2.橫向跨部門的基層信息共享機制。由于突發公共衛生事件大多發生在某一特定地區或區域，因此地方危機管理相關責任主體之間的信息溝通和共享更為重要。隨著信息管理系統在技術層面的不斷優化，地方基層公共衛生危機管理主體之間已實現基于一套統一、集中的信息管理平臺的信息共享機制。由厚生省主導、國立保健醫療科學院運營的“健康危機管理信息支援系統”（Health Crisis and Risk Information Supporting Internet System， H-CRISIS）是為防止傳染病等公共衛生危機發生而設立的健康危害信息數據采集及組織管理系統。該系統將全國各地方保健所、檢疫所、地方衛生研究所、都道府縣相關職能部門等危機管理相關主體匯集在同一平臺上，建立了緊密的信息傳遞網絡。

H-CRISIS的特點之一是打通了跨部門、跨層級、跨地區的信息溝通渠道。當某地發生緊急公共衛生事件時，最早獲得危險信息的當地機構（如保健所、衛生檢疫所等）及時將信息上傳至平臺，可以與本地行政、交通、公安等其他職能部門和地方各基層組織進行信息交換，實現實時的信息共享。也可通過平臺向其他地區相關責任主體和厚生省發出預警信息，實現跨空間、跨層級的信息傳遞，在最短時間內控制公共衛生危機風險的發展蔓延。H-CRISIS也通過技術手段積極挖掘平臺數據的潛在價值。系統平臺提供的數據庫檢索功能使平臺使用者根據需要查找某一具體案例在全國各地方的既往發生史、該地方制定的應對對策和日常應對演習訓練案例等，為事件的處置提供參考。H-CRISIS還可以對平臺數據庫信息進行結構化處理，通過數據加工和綜合分析，將分散數據轉化為解釋性和評價性信息，并通過可視化的方式表現出來，實現平臺數據的潛在價值。如針對2011年東日本大地震及福島核電事故案例數據，該平臺將災區宮城縣各醫療機構的受災情況，需要服用碘片的未滿40歲人口的分布情況，各地物資儲備及物資缺口清單等受災信息用可視化地圖的方式表現出來，為相關機構的支援和決策提供了建設性意見。

三、日本突發公共衛生事件對外信息發布及溝通機制

突發公共衛生事件預防的關鍵在于信息的迅速流動和公開。日本及時、透明的信息發布機制能夠提高官方信息的可信度和權威性，而與民眾建立多方持續的信息溝通渠道能夠在一定程度上遏制謠言的滋生，消除官方與民間的信息不對稱問題。在信息公開的同時，還貫徹保護個人隱私的理念，能夠切實保障民眾的尊嚴和權益。

1.及時透明的信息發布機制。為保障公眾知情權，厚生省和地方保健所等衛生行政機構在突發公共衛生事件中需及時公開包括“關于病疫的發生情況、動向及原因的信息，以及預防和治療該病的相關必要信息”（《感染癥法》第16條）。當收到不確定的公共衛生危險信息時，厚生省并非等到事件原因調查清楚后再發布，而是需要第一時間對不確定信息做出反應，制定相關決策，并將制定決策時的參考信息、考慮到的因素及限制條件等一并向公眾公開。如針對2020年1月在我國爆發的新冠肺炎疫情，盡管1月初日本國內暫未有感染或疑似患者報告，但當厚生省監測到相關信息后，于1月6日起便陸續在官方網站上公開不明肺炎信息，通過列舉國立感染癥研究所掌握的中國疫情信息，發出預警，呼吁從武漢歸國者如有咳嗽、發熱癥狀，戴好口罩前去就醫。同時，厚生省在公開公共衛生事件信息時盡量保持了具體、全面。1月14日以后，日本國內陸續確診新冠肺炎病例，厚生省對每例患者的性別、年齡段、居住地的都道府縣名、癥狀及發病經過（入境日本日期、癥狀出現日期、就診醫院所在的都道府縣名）、是否曾在中國尤其是中國武漢逗留的行動軌跡等信息進行發布，保障了公眾的知情權，且避免公眾因獲得混亂信息而產生不必要的恐慌。

2.多方、持續的信息發布渠道。突發公共衛生事件爆發階段，厚生省和地方保健所積極配合報紙、電視臺、互聯網等多種信息傳播渠道向廣大市民發布信息。都道府縣行政部門也協同衛生部門開展相關信息傳播工作，保障多方、持續的信息發布。如新冠肺炎疫情中，日本國內陸續出現感染者后，厚生省在官方網站和推特賬號“@ MHLWitter”上每天持續動態更新疫情信息和厚生省的應對措施等。并且日本各大報紙、雜志、電視臺等媒體也積極跟進事態發展。除報道官方發布信息外，日本媒體更注重聚焦公眾關切問題，如新冠肺炎的預防知識、有疑似癥狀如何就醫等具體問題，并通過對醫學專業人士的專訪、對談等方式，深入淺出地對傳染病相關專業知識進行講解。來自專家和媒體的全面具體權威信息能夠有效提高公眾辨別外界信息的能力。

除了衛生部門和媒體的多方信息傳播外，政府職能部門也會通過各種渠道向公眾發布預警及預防信息，公開當地政府的危機應對措施。如新冠肺炎事件中，厚生省第一時間發布預警信息后，各都道府縣行政部門陸續在官方網站上發布了疫情預警信息和肺炎預防方法，并且通過張貼海報、在公共場所發放宣傳單等方式廣泛提醒公眾注意，呼吁有癥狀及時就醫。為緩解本地居民的不安情緒，各地政府同時在相關網站上公開政府具體的應對措施。如東京都政府在“東京都防災信息網站”上發布了都內收治肺炎患者的指定醫療機構名單、床位數及現收治人數，都內確診及疑似患者的隔離搬送情況，政府相關部門的應對和防控措施等。

3.根據需要適度公開信息，重視保護個人隱私。突發公共衛生事件中普通公眾需要來自官方的透明信息使自己免受疫病感染，但作為當事人的患者或疑似患者更在意是否因個人信息曝光過度而受到名譽侵害。日本在信息公開過程中十分重視對個人隱私的保護。此次新冠肺炎疫情中，作為確診患者信息發布的主體，厚生省在官方發布內容中特別隱去了患者的國籍、姓氏、確切年齡、具體居住地址和在日本國內的詳細活動軌跡等可識別特定個人的信息。隨著日本國內確診病例不斷增加，厚生省根據個別病例的具體情況不斷調整患者信息的公開范圍，力求做到在保護個人隱私基礎上對信息的適度公開。

盡管如此，地方政府也會在綜合判斷下公布更詳細的信息。如東京都認為，盡管厚生省在官方信息發布中沒有公開確診患者在日本國內詳細的活動軌跡，但東京都政府為了安撫都民的不安情緒，在獲得對方許可及不造成名譽受損的范圍內，選擇公開患者在都內、都外曾逗留的地點、逗留日期等具體行動軌跡。盡管不同部門對個人信息公開的尺度不盡相同，但東京都在公開患者更詳細信息的同時，也將作出此決定的原因和都政府的考慮一并公開這一行為本身，即表明相關職能部門在滿足公民知情權的同時注意保護個人隱私的權衡考量。

四、日本突發公共衛生事件信息管理的經驗及啟示

信息交流是否暢通決定了處理突發公共衛生危機的速度和效果，日本突發公共衛生事件的信息管理經驗給我們如下啟示。一是要強化醫療和行政系統在信息管理方面的職責分工，提高各相關職能部門的綜合治理水平，能夠有效提高應對突發事件的應急管理效率。突發公共衛生事件的信息管理體系中，衛生機構主要負責關于公共衛生信息的專業數據收集、監測和研判，為政府行政部門及時開展應急信息的匯總、公開和戰略部署工作提供決策依據。醫政信息管理系統只有在責權分明的同時強化綜合協調治理，才能分散由于信息管理混亂造成的不必要的管理風險。二是要建立完善基層衛生信息共享網絡，優化行政系統內部自下而上的組織傳播結構，防止因信息傳遞延誤而導致的突發應急管理失效。應充分利用大數據技術建立基層和中央共享的公共衛生危機應急信息管理平臺，打破信息管理的地域割據和部門分割現象；應將覆蓋全國各地基層的多個信息收集端口聯結到統一的信息匯總及處理中心，并通過平臺反饋到各相關管理主體。三是政府應加強新聞發布的時效性，通過及時更新權威信息鏟除謠言滋生的土壤；應樹立尊重個人尊嚴和價值的基本信息發布理念，在信息公開的同時注重保護個人隱私；廣大新聞媒體要有足夠的新聞敏感，發揮在突發公共衛生事件中的預警作用，通過多種傳播形式和渠道培養公眾對危機的科學認知。

作者系中國人民大學新聞學院博士研究生

參考文獻

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【編輯：王秦】