青海省新型城鎮化發展對青海未來行政區劃的影響

伍海峰

推動新型城鎮化建設是我國為了實現生態優先的前提下集中社會主要資源大力培育國內經濟發展增長極的重要舉措。青海省在推行新型城鎮化的過程中必然會面臨對目前行政區劃進行適當調整的問題。

目前青海省行政區劃現狀

目前青海省的行政區劃分為8個州市和46個縣級區劃單位。目前青海省的行政區劃是兩個地級市（西寧市和海東市）、六個自治州（海西蒙古族藏族自治州、海北藏族自治州、海南藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州）。這些縣人口從1萬多到30多萬不等。

新型城鎮化過程對現有行政區劃和行政層次的影響

如果青海省加大力度推動新型城鎮化的建設步伐的話，勢必使得一些生態環境較為脆弱、生態地位極為重要、自然環境較為惡劣、經濟發展較為緩慢、人口密度稀疏、社會公共服務設施短缺、基礎設施落后的自治州和區縣的人口出現大量外遷到那些生態環境好、經濟產業聚集度高、社會發展速度快的地方。一些自然條件惡劣、社會發展速度緩慢的地方的人口將迅速減少。在這種情況下，那些自然條件比較好，社會經濟發展比較快的縣城就很容易成為城市。這些地方隨著人口的逐漸增加，基礎設施的不斷完善，經濟實力的日益強大，這些地方就很容易被中央和青海省升格為地級行政區劃單位。而那些自然條件惡劣，人口大量外遷的地方的行政區劃單位就很容易被中央和青海省因為這里的人口太少，經濟總量太低而進行調整。

就青海省而言，蘭州——西寧都市圈已經成為國家都市圈的發展戰略，這樣勢必會增加西寧市在青海省未來城鎮發展資源的集中度，會使西寧市的產業規模、產業復合度、城市發展的基礎設施建設等產生很強的聚集度。這就導致西寧市吸引了絕大多數青海省的人口，導致以湟水河谷西寧——海東都市群成為青海省最重要的人口聚集地。

由于湟水谷地西寧——海東段特殊的地理環境，導致西寧和海東市在推動新型城鎮化的過程中必須立足原有的主城區進行發展，并且適當建立一些衛星城鎮。

比如樂都區區政府所在地碾伯鎮、貴德縣縣城河陰鎮以及格爾木市、德令哈市等地方都有可能升格為地級城市，而平安區政府所在地平安鎮、大通回族土族自治縣縣城橋頭鎮、湟中區政府所在地魯沙爾鎮和多巴鎮、互助土族自治縣縣城威遠鎮以及民和回族土族自治縣縣城川垣鎮等地方極有可能成為西寧市的衛星城；化隆回族自治縣縣城巴燕鎮、群科新區、甘都鎮、尖扎縣的康揚鎮、馬克唐鎮、貴德縣縣城河陰鎮等地方很有可能成為以化隆回族自治縣群科新區為行政中心的衛星城。青海南部的黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州以及青海省北部的祁連山等其他地方的部分縣因為人口迅速減少，很容易被中央和青海省的有關部門進行合并成立新的行政區劃單位。如果是這樣發展的話，一些自然環境惡劣、社會經濟發展緩慢、人口大量外遷、財政長期依靠中央和青海省扶持的自治州和所轄縣就很容易進行調整。那些人口大量外遷的鄉鎮都有可能面臨被合并的命運。一些人口大量遷入的鄉鎮有可能升格為城市。如果照此發展下去的話，青海省的行政區劃建制將面臨重大的變化。青海省在繼續保持自治州的基礎上，根據文化傳統、經濟發展模式和地理位置進行適當的調整。這會加速青海省的城市化發展步伐，必然會大大增加地級單位的行政區劃單位數量，科學合理規劃青海省的社會經濟發展格局。這對于精簡青海省的政府機構是很有意義的。青海省是一個人口小省、土地大省、經濟窮省、生態強省。青海省的各級政府是屬于那種麻雀雖小，五臟俱全的政府類型，青海省的各級政府雖然管轄地區的人口不一，經濟總量差別巨大，但是政府的機構設置、人員配備都很齊全。政府的運行費用都相差不大，而且政府運行經費主要依靠中央財政轉移支付。在這樣的情況下，青海省的各級政府的行政開支就面臨很不科學合理的問題。這就必須進行改革。精簡政府機構，減少行政層級和黨政部門的規模，提高政府的服務社會的能力一直是青海省各級政府所要追求的目標。我們可以利用青海省推動新型城鎮化的發展契機，加快青海省的行政區劃改革步伐。

青海省在推動新型城鎮化發展過程中必然會改變一部分農牧民的生產、生活方式，勢必使得部分農牧民從傳統農牧業轉移到現代工商服務業。這些轉移到城鎮的農牧民在就業、居住等方面很自然的就轉變了生產、生活方式。這些轉移到城鎮的農牧民為了適應全新的城鎮生產生活方式，不得不重新學習掌握使自己能夠在城市生存下去的知識和技能。而那些繼續留在農牧區的農牧民也會因為所掌握的生產資料數量增加而不得不轉變生產方式。比如發展現代設施農牧業，增加農牧業機械化、科技化、市場化、產業化發展水平。農牧業生產方式由現在的粗放型向集約型轉變。這勢必會轉變這些農牧民的生活方式，比如在業余時間迫使他們更多的花大力氣學習現代化的農牧業知識，更加注重及時了解各種與自身生產關系密切的農牧產品的市場信息。更加注重自身生活質量的提高等等。這對于他們的住房方式、生活習慣、婚育理念都會產生很大的影響。隨著他們生產生活方式的轉變，很自然會導致他們的觀念也會發生巨大的變化。

對青海省行政區劃改革的幾點設想

根據青海省的地理特征和生態環境要求，對青海省的行政區劃進行適當的調整。比如對海東市進行拆分。建立以西寧市為中心的湟水谷地城市群、建立以化隆回族自治縣群科新區為中心的青海省沿黃河城市群、以格爾木市為中心的柴達木西部城鎮群、以德令哈市為中心的柴達木東部城鎮群、以黃南藏族自治州同仁市為中心的青海東南部城鎮帶、以玉樹藏族自治州玉樹市為中心的青海南部城鎮帶。具體體現在以下幾個方面的變動：

第一、西寧市和海東市進行合并為大西寧市，所轄目前的西寧市城中區、城西區、城東區、城北區、湟中區、大通回族土族自治縣、湟源縣和目前的海東市所轄的平安區、樂都區、民和回族土族自治縣、互助土族自治縣。與此同時，把成立不久的海東市河湟新區劃歸西寧市城東區管轄，形成與甘肅省蘭州市關系密切的城市群。這個城市群將成為青海省未來發展的重點地區。

第二、對青海省的海西藏族蒙古族自治州進行拆分為地級市格爾木市和新的海西藏族蒙古族自治州，分別管轄青海省柴達木盆地東西部地區和祁連山地區。進行錯位發展。格爾木市所轄目前的格爾木市、茫崖市、大柴旦行政行政委員會。新成立的海西藏族蒙古族自治州所轄目前的德令哈市、烏蘭縣、都蘭縣、天峻縣以及海北藏族自治州所轄海晏縣、剛察縣、祁連縣、門源回族自治縣。

第三、以黃河沿岸的化隆回族自治縣群科科新區為中心設立一個地級市，所轄目前海東市的化隆回族自治縣、循化撒拉族自治縣、海南藏族自治州的貴德縣、貴南縣、黃南藏族自治州的尖扎縣，把貴德縣、貴南縣和尖扎縣變成藏族自治縣。

第四、成立新的黃南藏族自治州，所轄目前黃南藏族自治州同仁市、澤庫縣、河南蒙古族自治縣以及果洛藏族自治州的瑪沁縣、瑪多縣、久治縣、班瑪縣、達日縣、甘德縣，繼續保持海南藏族自治州的行政區劃單位，轄共和縣、興海縣、同德縣；

第五、繼續保留現有的玉樹藏族自治州的行政區劃單位。

（中共青海省委黨校）

參考文獻：

[1]青海省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議于2020年12月2日通過并發布的《青海省高原美麗城鎮建設促進條例》

[2]黨的十九屆五中全會審議通過于2020年11月3日發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》

[3]2019年4月15日發布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》

[4]沈娉，張尚武，潘鑫.我國城市新區空間綠色發展的規律和經驗研究[J]，城市規劃學刊，2020年（4）.