公租房配給制度法治化的路徑分析

史一帆 北京交通大學法學院

“住有所居”一直以來都是政府重視以及社會各界關切的民生目標。“十四五”規劃綱要草案指出未來我國將進一步構建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，實現全體人民住有所居、職住平衡。在我國住房保障體系當中，公共租賃住房是重要的組成部分，其主要針對解決中等偏下收入住房困難家庭以及城鎮化過程中新職工和外來務工人員的住房需求。目前我國公租房相關制度逐漸完善，保障性住房的福利屬性逐漸明晰和豐富。公租房配給是給付行政行為的一部分，這一制度涉及輪候和選房在內的準入制度以及資格退出機制。在政府向服務型政府轉型的背景下，給付行政快速發展，賦予社會成員利益、積極介入生存照顧領域等新的行政任務對于政策和法律控制的方式產生了新的要求。但是從目前的發展來看，現有配給制度尚不足以回應和滿足這種新出現的要求，因此出現了政策合法性和公平性受到質疑、準入退出制度不完善等問題。這些問題嚴重限制了公租房本身制度優勢的發揮，找尋解決之道是完善公租房配給的當務之急。

一、我國公租房配給制度的基本規定與問題

（一）我國公租房的基本內涵與特征

2010年，七部委聯合發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，在該指導意見當中首次將公共租賃住房作為我國住房保障體系當中的重要組成部分，明確了公租房制度的地位，是全國范圍內公租房快速發展的起點。根據《指導意見》以及后續出臺的《公共租賃住房管理辦法》等相關規定，公共租賃住房基本內涵可以被概括為：由政府統一規劃并需要因地制宜的進行政策支持，主要面向廣泛的目標群體專門用于出租的房屋[1]。公共租賃住房的典型特征可以被總結為以下兩方面：第一，政府保障性。公共租賃住房的保障房屬性使得政府主導介入的角色貫穿于公租房建設和配給的全過程。實踐中，公租房的建設被納入城市規劃的范圍，政府劃撥建設土地同時籌措初始資金。進一步的建設則主要通過委托代建或者配建的方式進行。從職責分工的角度來看，房管局等行政機關主要負責相關政策的制定和規劃，房屋管理事務中心等事業單位性質的運營機構則具體負責房屋輪候、資格審查以及房源分配等政策執行任務，投資運營公司則主要負責裝修以及日常監督管理等工作。除了政府角色的全方位參與之外，公租房租賃合同下出租方和承租人之間的權利義務規定也體現了整個給付過程的公共屬性。例如，租賃關系福利屬性的實現，一方面表現為承租人享有按照公租房租金標準支付低于同地段住房市場租金的權利，另一方面也表現為承租人需要承擔“禁止轉租”、“禁止房屋閑置”等公法性義務。第二，需求的豐富性。在我國的保障性住房體系當中，廉租房主要面向低收入家庭，經濟適用房主要面向中等收入家庭。而公共租賃住房不僅僅面向廉租房與經濟適用房之間的“夾心層”―中低收入家庭，同時還能夠解決外來務工人員以及新職工的住房問題，能夠在一定程度上產生為所在區域吸引人才的效果。人群范圍的豐富以及地域豐富的廣泛使得公租房需要回應的需求內容十分多樣。

（二）公租房配給制度運行中現存的問題

從上述公租房特征以及現有規范總結和梳理可以發現，公租房福利保障性的實現和保持是政府轉型時代下亟待解決的行政任務。其對于行政手段和行政方式提出了新的挑戰，傳統的以經濟性規制下干預行政為主的方式不足以應對日益豐富的受眾范圍以及靈活多變、內涵豐富的社會需求，因此產生了各種問題。

1.對配給制度合法性和公平性的質疑

目前對于公租房的規定主要以規范性文件為主，未有法律、行政法規層面的規范。在實踐當中，為了實現因地制宜的目的，這些標準和政策的制定責任基本上由地方政府，主要是住房和城鄉建設部門以規范性文件的方式承擔。雖然這樣的方式一定程度上能夠體現不同地區的特色，但是也存在著兩方面的規制風險。首先是標準和政策的合法性問題。政府提供保障性住房的行為屬于行政給付行為[2]40，依法行政是相對人權利保障的前提和基礎。在沒有上位法的情況下，標準設定的合法性、依法行政的依據、相對人合法權益的救濟等問題都難以得到有效的回應。其次是公平性的問題。在配給制度和標準制定的過程中，制定主體過于單一，且制定的過程也未有完善的程序設計，因而廣泛的公眾參與和意見表達無法得到有效的保障。因此如何能夠在依法行政的范圍內權衡政策的制定對于地方政府來說也是重要的挑戰。如何適應適應快速發展的人群需求，在依法行政的范圍內實現“有法可依”“有規可循”以及“規亦合法”是更好使各地區因地制宜的需要解決的重要的問題。

2.公租房轉租行為屢禁不止

在全國范圍內的公租房社區當中，轉租行為普遍存在。如北京市在2018年11月份的公租房專項檢查，存在有租戶在微信群當中將公租房屋進行轉租的情況[3]。從分析現有的準入和退出機制的角度可以發現，最大的問題在于在行為參與主體多樣的情況下，對私人主體承擔行政任務的情況沒有充分考量和規制。如前所述，在公租房的具體運營過程中，住房保障機構與公租房運營機構之間并非統一，而是存在職能劃分的差異。在公租房退出機制當中，作為行政主體的住房保障機構享有在承租人“轉租”違約的情況下，收回公租房的權力。而出租方的公租房運營機構通過合同的約定同樣也擁有收回房屋的權利。其目的都是為了實現保護公共利益的要求，實現保障性公租房的有效利用。但是來源不同確是給公租房“轉租”問題的規制帶來了模糊的空間。

從司法實踐的角度來看。在之前公租房租賃合同被認定為是民事合同的情況下，公租房運營機構在收回房屋方面存在很大的困難。除此之外，公租房運營機構怠于履行“收回房屋”的情況存在。在這種情況下，當政府的住房保障機構出于保護公共利益的目的而以民事合同第三人的角色要求解除合同或者認定合同無效從而收回房屋時，往往因為非民事合同主體，而得不到法院的支持。同時這樣的情況對于承租人來說也增加了很大的利益受損風險，公租房運營機構可以隨時以該房屋屬性為公租房為由解除合同，此時承租人基于與出租方的合意開展的活動即處于懸而未決的地位，很難得到保障。總體而言，政府機構對于公租房運營機構的委托非常模糊，實踐中承擔行政任務的私主體集中了過多權力卻沒有有效的規制和監督，留給公租房運營機構自由判斷和決定的空間很大，公租房公益屬性的保持處于隱蔽的風險之中。

2020年《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》將政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議認定為行政協議，公租房的公共屬性得到明確。這一定性被認為在一定程度上能夠彌補民事合同帶來的公共利益保護不足的弊端，原因在于在行政協議當中行政主體擁有行政優益權，強調了行政機關對于行政協議履行的監督權和指導權。2020年湖北省大冶市檢察院曾就公租房租金欠繳影響公共利益的問題向大冶市住房和城鄉建設局發出檢察建議書，建議該局依據《租賃合同》行政協議的屬性，依法積極履行公租房租金收繳職責。可見在實踐當中，行政協議的定性使得公租房背后代表的公共利益進一步顯現，檢察院檢察建議以及公益訴訟等方式成為可能，進一步拓寬了對于公租房公共利益的保護方式。

但是行政協議的定性也并非萬能的，在公租房配給復雜的主體參與當中，如何解決在行為要素的判斷思路下由運營機構作為出租方與承租人簽訂的合同的性質[4]，如何有效避免權力的濫用是行政協議屬性下完善公租房配給制度亟待解決的問題。

二、配給制度現存問題的政策原因分析

我國在1998年“房改”之后，將住房作為政府應對經濟下滑的一種手段，住房需求被工具化，房屋的價值更多的傾向于“儲值”，由此帶來了房價快速上升以及住房財富分化嚴重的問題。為了解決這些問題，將房屋的定位價值向“居住”的方面進行回調，同時保障無法享有自有房屋的人群能夠“住有所居”，保障性住房的作用日漸突出。保障性住房的政策制定面向在初期借鑒了西方福利國家私有化改革的思路，在保障性住房的政策當中引入市場主體以及社會組織直接承擔保障性住房資格設定以及分配的任務。在政策設計的過程中以租賃合同為主，以政府監管為輔開展保障房的配給。在這樣的政策安排下，保障房的公共性逐漸被埋沒。

原因在于私有化改革下的福利制度目的是為了彌補該制度固有的社會弊端，而公有制基礎上的社會福利制度應該是一種社會主義制度優越性的體現。弊端的彌補以追求效率性為核心，而政府責任應主要追求公共利益的實現和保持。在上世紀90年代末，關于社會福利制度的討論中，“我國從西方福利國家改革當中得出的一個假設是高福利會導致社會勞動生產率下降”[5]，所以為了避免“福利國家危機”，而過度強調國家輔助原則。這一認識和決定忽視了歷史背景以及社會制度等方面的差異，忽略了我國國內社會組織發育不足，政府投入不足、福利資金短缺、供需矛盾突出等情況。因此就出現了國家一邊“退出”，一邊“進入”的矛盾局面。這樣的“一進一退”使得保障房領域的配給主體之間委托關系和委托內容過于模糊，私主體在承擔公共性任務的過程中受到的限制過于寬泛，非行政主體承擔行政任務的同時卻處于責任真空的狀態，而行政主體則受限于非合同主體的身份無法及時有效地發現和解決公共利益被侵犯的問題。

三、配給制度現存問題的法理分析

首先，對于公民來說社會救助并不是一種“恩賜”，而是憲法規定的法定權利。[6]根據我國憲法的規定，可以將公民福利權益分為勞動者的權益保護、特定全體的物質幫助以及前提國民的福利權利保障三個方面。福利權益在憲法當中得到確立對于完善和建設社會保障制度有著重要的意義。確定公民具有獲得社會保障的權利，政府具有保障公民獲得相關社會保障權益的義務是分析社會保障政策運行的出發點。

其次，從給付行政與法律保留原則之間的協調關系來看，在政府轉型過程中，傳統的法律框架很難約束行政機關廣泛運用規范性文件的規制方式以及給付行政下更廣泛的行政自由裁量權。[2]面對日益豐富的行政任務，如何在確定的法規則統籌下靈活制定相關政策，是給付行政手段更新需要核心解決的問題。[7]具體而言，隨著社會的發展與進步，在公租房配給的過程中需要獲得救濟的人群的范圍和數量在不斷變化，不同類型人群產生的生活需求也不盡相同，所以給付的范圍、方式和數量等內容都具有極強的不確定性。針對這些內容的政策設計和制度安排并非不需要外部法律的規范，只是規范的方式可以一定程度上突破傳統干預性行政下法律保留的約束，結合行政內部監督等方式，著眼于行政程序以及行政目的，在保障行為合法性和公平性的同時實現政策靈活性的保障。

四、公租房配給制度的法治化路徑建議

（一）回應性政策制定目標

行政權的設定受制于公民個人的需要。[8]就公租房配給政策來說，首先要明確不同層次的目標對象在現實生活當中都具有不同的生活需求，針對中低收入家庭其主要需要受到保障的是其自身的生存權，因此政府通過增加供給的方式更具有現實意義。針對部分職工群體以及引進人才群體，發展權是核心追求，所以政府應發揮協調和補充作用，采取更為靈活性的住房補貼制度，使得不同的人群能夠根據需要獲得相應的補貼。總體而言，政府政策形成時應該避免存在一種“自上而下”的邏輯，及時發現實際當中的需求，貫徹“回應-支持型”的模式，將政策的制定看作是一個幫助社會成員解決問題的過程。[7]

此外，公租房配給政策制定的過程中還應該盡量對人的行為趨向問題進行回應。制度制定的出發點通常集中于要求個人“為”或者“不為”某些行為，當制度規定中的違法性成本規定不合理時，往往出現“強制-失效”的情況。因為目前配給政策規定當中對于違規行為的懲罰僅局限于“定期無法繼續申請公租房”以及記入信用檔案等，對于假借“適租群體”身份為自己謀取私利的人來說，這樣的違規成本很難使人在趨利避害的行為趨向下糾正行為。可以嘗試在公租房配給制度和政策當中引入“黑名單”制度，通過增加違規成本產生趨利避害的行為趨向，完善與社會信用體系的銜接，保障公租房公益性的實現。

（二）公產理論下公租房配給的完善

公租房具有社會屬性，在公產理論下屬于公產的范疇。具體來說公租房屬于公共公產，承租人的獨占使用，首先要得到行政主體的許可，其次行政機關可以拒絕和中止不符合條件的承租人繼續使用公租房，從而保障公共公產的“正常使用”。[9]

結合公租房租賃合同被定性為行政協議的背景，公租房配給這一給付行政行為的法治化還有以下完善的空間。首先，在對候選人進行資格審查的過程中，行政機關主要進行對公產使用的許可。在這一階段中應該注意行政程序的完善從而保障設定標準的合法性與合理性以及承租人的適格性。其次是受委托的組織與承租人簽訂公租房租賃合同階段。在這一階段行政機關具有作為公產管理者的監督、檢查責任。當承租人出現“轉租”行為時，根據公產使用的不穩定性原則以及最佳使用原則，“行政主體可以取消或改變已經設立的使用。”[10]另外行政機關既可以基于協議簽訂一方的角色要求承租人按照約定履行相關義務，也可以基于監督監督協議履行的職權對違約的行為作出處理決定。因此在這一階段當中需要進一步明確行政機關與受委托組織之間的委托內容，明確行政機關在進行給付行政過程中的行為邊界以及行為依據。

促進保護公共利益的同時相對人權利的保護也十分重要。前述靈活的政策制定必然會出現權力濫用等情況，規避這種風險需要進一步完善行政程序規定。在依法行政、比例原則、信賴利益保護等原則的指導下，細化對相對人權利保護的程序性規定，方便對政策制定和運行進行監督。其次要保障廣泛的公眾參與，公租房配給涉及的利益錯綜復雜，所以在發現現實需求的過程當中要充分重視“自下而上”的渠道，充分聽取公眾的意見，將公眾參與的具體流程通過固定的政策法規確定下來，保障需求掌握的同時實現有效的公眾監督。最后要健全對于給付行政的救濟。針對相對人權利可能受到侵犯的風險，應該進一步完善現有的行政爭議化解機制，在明晰公租房供給不同主體之間權責利的基礎上，疏通行政復議的渠道，完善行政訴訟的救濟過程，實現行政爭議的實質性化解。針對公共利益可能受到侵犯的相關情況，應該充分發揮檢察院的公益訴訟和行政檢察的職能，在監督檢查的過程中及時發現公共利益被侵犯的風險，督促行政機關合法積極履職。

五、結語

公租房配給制度對于我國保障性住房制度建設有著重要的意義，其現存問題是前期政策目標偏位的體現也是我國給付行政領域法理發展和實踐尚不完善的體現。新的發展階段我國的公租房配給制度應該從我國現實情況出發，提升對于公民獲得社會救助權利的重視，進一步明確政府在社會保障的過程當中的主導性角色。在政策制定的過程中更多的關注社會需求，以回應性政策制定模式為主，提升配給政策的合法性以及公平性。在給付行政的過程中，以保護公共利益和當事人的合法利益為主要關懷，明確公租房配給不同主體之間的委托關系，確定不同主體的權利義務，完善行政行為程序，為權利的有效救濟提供依據和基礎，實現以提升法治化程度的方式對給付行政下新興行政任務的積極回應。