行政事業單位績效管理中存在的問題及優化措施探究

王曉娥 遼寧省疾病預防控制中心

一、行政事業單位績效管理的意義與重要性分析

（一）績效管理意義

通過強化績效管理，能夠推動行政事業單位的進步與發展，讓其自身價值得到充分發揮。在預算管理中，績效管理占據著十分核心的地位，工作目的性很強，將成本控制確定為績效管理基礎，通過大力開展績效預算工作，能夠對行政部門的經費支出進行有效控制，這是績效管理的重中之重。高效的績效管理，能提高行政事業單位工作效率，實現價值最大化的目標，走上快速發展的道路，因此，為強化績效預算管理，應該著力推動行政部門進步與發展，使整個社會體系更加完善。

（二）推行績效管理的必要性分析

當前，在績效預算管理過程中，行政事業單位往往傾向于應用“基數法”，但這種方法比較落后，本質是因為行政事業單位不同部門采用各自的預算管理方式，各部門的預算管理方式差異性較大。在這種預算管理方式下，會造成部門利益割據不統一，使得部門利益過大化，存在討價還價的問題，進而導致財政與部門矛盾激化。實際開展績效管理工作時，由于無法實現科學有效配置，導致每個部門的財務配置、資金績效管理以及部門需求等均存在一定差異，使得行政事業單位需要投入更多的精力與時間用于強化績效管理。同時，財政資金定性與定量評價標準的確實，導致事業單位各部門財政管理程序無法取得有效進步與發展。

在財務管理部門內，往往只關注資金投資方向，而忽視了資金追蹤的重要性，如此一來，就會對資金預算管理及事業單位自身的發展造成十分不利的影響。因此，就需要大力推行績效管理工作，科學設置部門與財政的資金使用標準，并確保相應的責任權利明確。

二、行政事業單位績效管理過程中的關鍵問題

（一）對績效管理工作的重要性認識不足

無論進行什么工作，人的思想往往發揮著關鍵的引導作用。對于行政事業單位而言，在實際開展績效管理工作時，對績效管理工作的價值與作用認識不到位。

第一，由于傳統思想觀念的約束，一些管理人員在工作過程中，未能嚴格遵守以人為本的原則，錯誤地以為績效管理工作就是考查工作人員的工作態度與質量，據此調整其工資薪酬水平。第二，對于績效管理的認識，不少管理人員存在一定偏頗，對績效管理概念的認識淡薄，定位上也有誤解與偏差。第三，在很多管理人員看來，績效管理與單位發展戰略關聯性較小，主要是因為認知缺失，使得績效管理的實施缺乏目的性，對單位業務特點、戰略目標以及單位文化的考慮也不夠全面。正因為如此，使得績效管理上投入的人力與物力資源沒有得到相應的回報。當前，對于績效管理工作，行政事業單位往往將其定位于等級評選，并據此發放獎金，對于單位發展有短期促進作用。但是如果考慮長遠，這種不正確的認識會影響事業單位的發展。

（二）績效管理重資金輕資產

根據《關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，各部門的預算收支都應納入到績效管理過程中，對單位資產與業務活動加以統籌考慮，并從管理效率、服務對象是否滿意、運行成本、履職效能以及可持續發展能力等方面，對預算實施效果進行衡量。也就是說，行政事業單位再也不能隨意開支，并且需要改變以往多拿多占的方式進行資產配置。

一直以來，行政事業單位以收付實現制為會計確認基礎，比較注重資金投入，而造成國有資產的運營成本被忽視，一面是為了保證資產配置，大量的投入財政資金，另一面是大量的財政性資產遭到閑置，出現這種情況，多是因為會計核算中成本理念不足。所編制的預算并沒有涉及與資產相關的信息，其固定資產、無形資產以及其他基礎設施等都不用計提折舊，導致實際價值和賬面價值不符，所以，在預算績效管理過程中，由于數據支撐不足，導致行政事業單位的履職成本得不到準確反映。宏觀層面上，不注重資產管理，未能全面掌握事業單位占有資產，導致政府摸不清自己家底，以致于出現決策失靈，重復建設問題突出，這種鋪張浪費現象引起了公眾的不滿。

（三）績效管理重評價輕應用

在預算績效管理鏈條上，評價結果應用十分關鍵，不僅僅是績效管理活動的出發點，更是編制精細化預算的指引。為促進績效與預算的一體化，需要充分發揮績效評價結果對預算的激勵約束作用。在預算安排過程中，多是先有項目，緊接著才是預算，并沒有對績效評價結果加以利用。制定的績效評價工作方案，未能詳細確定時間節點，多是在完成評價工作后再進行評價結果反饋，但是評價工作何時完成，卻沒有作出規定。比如說，績效評價工作主要委托給第三方評價機構，但雙方并未就第三方評價機構完成評價工作的時間進行約定，并提交相應的評價結果，以致于上年項目評價工作一直拖到下一年編制預算時仍未完成。等到向社會公開評價結果，又到了次年決算公開時間，晚于次年的預算批復。在為項目設置績效目標時，并無現有的評價結果提供參考，為了便于績效評價的完成，就需要設定簡單的指標，如此一來，就會出現評價結果無法及時反饋，評價結果未能及時對外公布與監督，更別提將其應用于績效目標的設定中了。由于績效管理鏈不完整，直接影響了其激勵約束作用的發揮。

（四）績效管理重當下輕長遠

為了完善現代財政制度，對預算管理與控制進行改進，國家出臺了《實行中期財政規劃管理的意見》，專門規定，應當針對中期財政規劃期內的重大改革、支出項目等，加快構建預算績效評價機制。為了響應這一要求，很多事業單位的中期財政規劃中便有了績效管理理念，也使得預算績效管理的時間線明顯拉長。要做好預算績效管理工作，除了要找準當前緊迫任務及財政資金產出與效果外，也要著眼于宏觀政策目標，建立完善的長效機制。從某種程度上來說，實施績效管理，不僅是對當下財政投入的效果效率進行評價，還是對政策長遠目標所作出的規劃。但是對于行政事業單位而言，在上報預算績效目標后，需要同年初預算或追加預算作出批復，已經習慣了年度考核思維，導致績效目標的設定過程中只能選擇預算執行年度的成本、效益、產出及結果等具體評價指標。在編制中期財政規劃的項目庫項目的績效目標時，運用同一指標體系，就會產生矛盾。因為缺乏長期績效指標，無法對中長期項目開展績效評價考核。行政事業單位在編制中期財政規劃時，并未結合預算績效評價機制，導致預算支出結構出現碎片化問題，政策延續性差等問題。

（五）績效考核體系不夠科學

目前，對于行政事業單位而言，績效考核的科學性不足，主要表現為：首先，績效考核目標不明確。在績效管理過程中，未能制定明確的績效考核目標，無法保證績效考核工作的順利開展。比如說，在績效考核制度中，事業單位僅僅闡述績效考核的范圍，卻并未制定考核流程與實施過程，致使績效考核比較盲目。其次，績效考核方法不科學。對于行政事業單位而言，很多工作都是進行定性與定量工作，主要是對員工的工作任務、能力的總量進行考核。

在績效考核過程中，一些工作無法進行量化，部分考核指標比較主觀，實際考核過程中，會出現與事實情況相差甚遠的情況。同時，對事業單位而言，采取的績效考核方法缺乏科學性與單一性。在對員工工作進行分析評價時，就會按照自己的主觀意見開展評價工作，導致績效考核的公平性與公正性，對績效管理工作造成了十分不利的影響。

（六）績效考核的反饋渠道不暢通

評價結果指的是績效評價過程中，對績效考核信息提供反饋。因為與員工缺乏足夠溝通，參與度不高，致使工作責任相互分離，未能制定明確的評價指標，部門間也不注意溝通，對功能評價信息提供反饋，影響了績效考核作用的發揮。正如心理學家斯賓塞·約翰說過，人要獲取動力，就必須得到結果的正面反饋，也就是說，及時有效的反饋能夠促進績效的快速提升。因此，在績效管理過程中，需要建立一套科學完善的考評結果反饋機制。我們知道，績效反饋多是依靠評估者與被評估者的溝通完成的，主要是為了讓被考評者能夠清楚地看到工作過程中的優點與不足，從而確定績效改進方向與措施。加快構建考評結果申訴機制，鼓勵員工參與制定部門績效計劃，讓他們充分發言，針對考核結果提供有效反饋。既能幫助員工認識到自身不足，又能構建良好的內部溝通機制，以防溝通不暢影響績效考評信息的反饋。

（七）績效管理保障機制不完善

調查發現，行政事業單位績效管理涉及眾多內容，具有較強的系統性和復雜性，亟需建立相應的績效管理保障機制。但就目前而言，績效管理保障機制主要存在的問題有：第一，未能合理設置績效評價指標。相較于其他行業而言，行政事業單位管理比較特殊，在績效評價工作中，要么使用定性指標，要么采用描述型評價方式，并沒有建立系統的評價體系。第二，績效目標設置不合理。不少績效管理人員都主要集中于短期目標上，卻不重視單位長期發展，與此同時，行政事業單位的資金來源于政府財政撥款，在實際開展績效管理工作的過程中，未對投入產出、成本效果的關系加以分析。第三，績效管理缺乏有效激勵。事業單位主要依靠財政撥款，新型財政正在進行績效評價管理探索，績效管理并未被納入預算編制，只有資金約束作用，但無法發揮相應的激勵作用。第四，績效監督不力。實際開展績效管理工作時，未能嚴格落實監督管理工作，影響了績效考核結果的正確性。

三、行政事業單位績效管理的優化措施

（一）提高對績效管理的認識

為進一步強化行政事業單位內部管理，全面落實好績效考核管理工作。第一，事業單位領導應明確自身職責所在，徹底摒棄傳統的“鐵飯碗”觀念，充分認識到績效管理的重要性。對于工作人員的績效考核結果，還需加強反饋，如果他們對績效考核結果存在異議，可允許其申請進行二次復核，如果是由于事業單位內部員工的失誤導致績效考核結果不公平，就要對出現錯誤的結果進行批評，還要給予適當的鼓勵，不斷加強管理干部和基層員工的交流，提高他們對于績效管理的認知，調動員工的主動性與積極性。

（二）強化資產管理，搭建預算績效管理格局

2019年元旦，我國發布了《政府會計制度》（簡稱“制度”）并付諸執行，提出，行政事業單位在日常管理過程中，需要以權責發生制與收付實現制分別開展財務會計和預算會計核算，到了年終時，需要根據財務會計報表來編制《政府財務報告》，并結合預算會計報表完成《部門決算報告》的編制工作。對于財務會計核算而言，是以權責發生制為基礎的，這就需要對固定資產、無形資產等計提折舊與攤銷，還要對2018年以前的固定資產科目計提折舊與攤銷。新政府財務報告，能夠充分反映行政事業單位的履職成本，對于行政事業單位資產管理的要求更加嚴格。第一，在新《制度》中，新引入了費用的概念，把固定資產折舊或無形資產攤銷計入單位運營成本，同時，因運營成本持續攀升，導致績效評價較低，促使事業單位在轉換會計制度后，加強資產清查，進一步鞏固其財政家底。

當前，全國大力倡導厲行節約、防止奢侈浪費，并相繼構建了政府公務倉制度，即政府作為主體搭建的公共資產營運管理平臺，為不同的行政事業單位提出了一個能夠實現資產共享的平臺，對各事業單位的閑置資產進行再分配，使資源得到合理配置與優化，促進資產使用效率提升，從而將財政家底得以盤活。

（三）注重績效評價結果應用

在制定績效評價工作方案的過程中，需要統籌考慮，及時安排時間節點，使績效評價和預算工作實現相互銜接，進入立項階段后，及時將績效管理關口前移，針對重大政策與項目構建事前績效評估機制。預算編制過程中，科學制訂績效目標，使產出、結果、效益以及成本等信息得到充分體現，對預算資金進行有效分配。進入項目執行階段后，不斷加強績效運行監控，專門加強對績效目標實現程度的評價，保證預期績效目標得以順利實現。當執行完預算后，應組織自評或委托第三方評價機構，針對預算執行狀況進行績效評價，然后將評價結果報送到財政主管部門，并對外公開，接受來自群眾的監督。在下一年預算編制過程中，加強對評價結果的運用，進而實現閉環管理。

對于財政主管部門而言，應加強績效管理監督職能發揮，強化預算執行進度考核，就行政事業單位進行預算，并加強績效實施。一是調整預算執行偏差，以防出現執行進度落后，資金遭到閑置，或短期突擊花錢，二是對政策與項目實施過程中的管理疏漏與目標偏移進行糾正，使財政資金得到安全高效使用。

（四）加強評價指標體系設計

對行政事業單位來說，都是根據財政項目庫來制定中期財政規劃的，要想確保中期財政規劃實現資源與效果的有機結合，就必須將績效管理理念融入到財政項目庫建設過程中。在開展績效管理工作前，應當設定績效目標，關鍵在于合理選取評價指標。在對評價指標體系進行設計時，需要把握衡量目標的輕重緩急，加快完善長效機制，不僅要考慮時效性要求，還要保證指標體系具有可持續性。如有必要，可對評價指標體系作出動態調整，使其滿足新的政策要求。需要注意的是，對于可持續性的指標，還要保證其具有一定的可推廣性，以便其他行政事業單位直接采用。此外，作為財政部門，應對這些指標進行合理篩選與利用，并確立為共性指標。

（五）加快完善單位績效考核體系

為大力實施績效管理，保證績效管理作用的有效發揮，就要加快完善績效考核體系，嚴格制定績效考核制度，使績效管理工作得到有效落實。同時，對于行政事業單位而言，應當基于自身發展實際，合理制定績效考核目標，在實際開展績效評估工作時，需要根據員工的實際工作性質進行。每個部門都要制定差別化的考核指標與標準，使考核制度更加合理，促進考核制度與實際工作的相互融合，績效管理各環節工作得以細化，提高績效管理的可操作性，使整體與部門實現統一。考核目標與制度的制定，必須結合國家出臺的各項政策，使績效考評結果不僅真實，而且有效。為了保證績效考核成效，需要不斷加大監督力度，防止出現主觀評價的問題。作為管理者，應隨時關注績效考核指標的執行情況與完成度，適當調整相關工作，對每位員工成績作出客觀準確的評價。

（六）強化績效考核監督

在績效考核評估過程中，還要不斷強化績效考核監督，防止“人情”考核的現象出現，確保每一位行政事業單位員工的工作表現得到客觀評價。一方面，不定期組織對行政事業單位的抽查，深入了解事業單位內部績效考核情況，對于一些重要項目，財政部門應成立專業審查團隊，扎實開展績效考核監管工作，使績效考核管理監督工作落實到位。另一方面，圍繞績效考核信息，科學利用各項數據技術進行分析，使整個績效考核過程得以有效監控，糾正績效考核過程中的問題，消除潛在隱患，充分發揮績效考核工作的作用。

四、結束語

總之，事業單位在國家經濟發展過程中發揮著重要的推動性作用，其績效管理水平直接關系到事業單位整體管理水平的高低。鑒于當前事業單位績效管理不完善的現狀，需要提高對績效管理的認識，強化資產管理，搭建預算績效管理格局，注重績效評價結果應用，加強評價指標體系設計，加快完善單位績效考核體系，及時解決績效管理過程中的問題，促進事業單位管理水平提升。