城鄉(xiāng)融合發(fā)展視角下基層建制的演進(jìn)變遷與未來展望

□余孝東，王琦

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢430079）

一、基層建制：既有研究與本文的視角

改革開放以來，不論是從通行上的人均收入，還是從住房保障、醫(yī)療水平等一系列指標(biāo)來看，我國農(nóng)村社會面貌和農(nóng)民生活水平較過去都發(fā)生了巨大變化。但是，在制度慣性影響、資源稟賦差異等多種因素綜合作用下，中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)[1]（p24）。黨的十九屆五中全會提出，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。作為國家治理社會的組織方式和基本手段，農(nóng)村基層建制處于國家政權(quán)組織體系的末梢，起著銜接國家與農(nóng)村社會的重要作用，無疑是實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要突破口。國家產(chǎn)生以后，按地區(qū)原則組織國民并配置公共權(quán)力成為其區(qū)別于前國家形態(tài)的根本標(biāo)志。摩爾根認(rèn)為，基本單元組成上層體系，并決定其性質(zhì)[2]（p68）。基層建制單元如何設(shè)置，直接影響著國家權(quán)力如何配置社會資源。在超大規(guī)模的中國，最廣袤的地區(qū)是農(nóng)村，人口最多的群體是農(nóng)民，國家正是通過基層建制單元的設(shè)置，將龐大的農(nóng)村社會納入整合性的體系之中。新中國成立后，與土地改革同步，國家即開始了進(jìn)入農(nóng)村社會的進(jìn)程，其核心就是通過基層建制單元的設(shè)置實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力縱向上的穿透和延伸，以確保統(tǒng)一的政令得到實(shí)施和貫徹。但是，國家和農(nóng)村社會是支配型還是互動型，依托于基層建制體系的設(shè)置模式。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包開始，在經(jīng)濟(jì)增長推動的社會轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村基層建制也隨之快速變動，表現(xiàn)為類型多樣，隸屬關(guān)系復(fù)雜，建制轉(zhuǎn)換多發(fā)。近年來，基層建制調(diào)整出現(xiàn)兩個(gè)代表性的趨向，一是湖南等地區(qū)開展撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組，旨在擴(kuò)大基層建制單元；二是廣東清遠(yuǎn)、湖北秭歸等地區(qū)探索基本單元下移到自然村等一級。歷史制度主義認(rèn)為，歷史規(guī)制著制度變遷路徑。梳理基層建制的變遷歷程，發(fā)掘其內(nèi)在規(guī)律，剖析其與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，對于認(rèn)識和理解基層建制的復(fù)雜樣態(tài)，進(jìn)而把握其未來走向，進(jìn)一步推動破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前學(xué)界有關(guān)農(nóng)村基層建制的研究主要聚焦在基層政權(quán)建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整等領(lǐng)域。如柳成焱[3](p67-70)、黃建紅[4](p145-151)、張新光[5](p272-275)等主要是對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制進(jìn)行研究；唐鳴[6](p3-27)、戴均良[7](p35-38)等主要是對建制村問題的探討；江燕[8](p104-107)主要聚焦農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的歷史考察；魏衡[9](p55-58)等從行政區(qū)劃調(diào)整的角度探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。此外，還有學(xué)者從不同角度闡述了建制調(diào)整的發(fā)展邏輯，如鄧大才通過對發(fā)達(dá)國家農(nóng)村基層建制單元“合并浪潮”的考察，指出其具有四種經(jīng)典合并類型，認(rèn)為效率與民主是合并重組的最大爭議[10](p61)；陳軍亞將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成和二者的互動與聯(lián)系放在國家建制的角度下思考，認(rèn)為建制設(shè)置具有阻滯和引導(dǎo)的雙重功能[11](p107)。上述研究對于了解農(nóng)村基層建制的不同面向具有借鑒意義，但缺乏與城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一大背景的關(guān)聯(lián)，且農(nóng)村基層建制仍然停留在政策用語上，在學(xué)術(shù)研究中存在混用和歧義的情況。有鑒于此，本文嘗試對農(nóng)村基層建制作出內(nèi)涵界定，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角下，分階段梳理農(nóng)村基層建制演變的歷史脈絡(luò)、變遷規(guī)律與演進(jìn)邏輯，以期為農(nóng)村基層建制調(diào)整的實(shí)踐提供理論參考。

所謂農(nóng)村基層建制，是農(nóng)村基層政權(quán)及其管轄之下的自治組織在層級隸屬、權(quán)責(zé)劃分上的一種制度性安排，背后隱含的是國家治理鄉(xiāng)村社會的權(quán)力配置導(dǎo)向與具體實(shí)現(xiàn)方式。作為國家政權(quán)組織體系的構(gòu)成部分，農(nóng)村基層建制直接服務(wù)于國家治理農(nóng)村社會的需要，涵蓋縣級建制（不含縣）以下承接國家意志的基層組織體系，主要包括鄉(xiāng)、村、組等。此外，需要特別說明的是，歷史維度、空間維度下的農(nóng)村基層建制具有極大的變動性與多樣性，本文重在從整體上對一般性的農(nóng)村基層建制進(jìn)行分析，少數(shù)民族地區(qū)的特殊建制不在本文的重點(diǎn)探討范圍之內(nèi)。

歷史上，中國的城鄉(xiāng)長期處于相對隔絕狀態(tài)，安土重遷的觀念根深蒂固，原子化的個(gè)體農(nóng)戶被牢牢地束縛在土地之上，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)帶有天然的封閉性。新中國成立后至改革開放前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以制度的形式固化下來，建制設(shè)置的基礎(chǔ)性架構(gòu)安排對中國的城鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，其慣性延續(xù)至今。黨的十九大作出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的重大決策部署，這一長期歷史任務(wù)不僅需要從要素融合、公共服務(wù)均等化等層面推動，更要溯源到影響資源配置的建制安排上展開研究。

二、農(nóng)村基層建制變遷：多樣性與一致性

農(nóng)村基層建制的設(shè)置是國家政權(quán)體系建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，是國家組織社會的基礎(chǔ)性要件。在新中國成立以來的七十余年中，我國農(nóng)村基層建制幾經(jīng)變遷，從歷史發(fā)展的主體脈絡(luò)來看，呈現(xiàn)出明顯的階段性特點(diǎn)。

（一）過渡整合型建制階段（1949—1958年）：新中國成立初期以“區(qū)—鄉(xiāng)”制為主體的農(nóng)村基層建制體系

新中國成立之初，面對較為分散與封閉的農(nóng)村社會，如何合理地設(shè)計(jì)基層建制，成為將廣大農(nóng)村整合進(jìn)國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。這一階段的基層建制確立分為兩個(gè)時(shí)期：一是“區(qū)—鄉(xiāng)（行政村）”建制的初步確立期。1950年底，中央政務(wù)院先后頒布《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》等一系列政策文件，明確規(guī)定縣轄區(qū)分為區(qū)人民政府和區(qū)公所兩類，其中，面積較大、人口較多的縣設(shè)區(qū)人民政府，面積較小、人口較少的縣設(shè)區(qū)公所，前者受縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)，后者作為縣政府的派出機(jī)關(guān)。彼時(shí)的鄉(xiāng)與行政村均是基層行政區(qū)劃[12](p72)。1952年，為適應(yīng)土地改革和深入發(fā)動群眾的需要，南方不少地區(qū)將原來的大鄉(xiāng)劃小；北方則根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，將抗日戰(zhàn)爭時(shí)期形成的行政村改成鄉(xiāng)建制。二是“區(qū)—鄉(xiāng)”建制的調(diào)整規(guī)范期。1954年，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》提出，縣級人民政府在必要的時(shí)候，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為派出機(jī)關(guān)，不再設(shè)立區(qū)人民政府。到1955年下半年，為了配合農(nóng)業(yè)合作化高潮來臨，全國相繼撤銷區(qū)政府。1957年底，全國共有區(qū)8663個(gè)，比1952年減少了9481個(gè)。與此同時(shí)，根據(jù)1954年憲法對農(nóng)村基層建制的正式規(guī)定，全國各地開始規(guī)范鎮(zhèn)級建制，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)平級。如表1所示，受自然地理環(huán)境、傳統(tǒng)歷史慣習(xí)等因素的影響，新中國成立初期基層建制的區(qū)域差異較大，在整合導(dǎo)向下，逐漸趨于一致，為舉國體制的建立奠定了組織基礎(chǔ)。

（二）分隔汲取型建制階段（1958—1983年）：集體化時(shí)期以“社—隊(duì)”為主體的農(nóng)村基層建制體系

在“農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，工業(yè)為主導(dǎo)”“優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)”[13]（p24）這一導(dǎo)向下，國家在農(nóng)村進(jìn)行了規(guī)模浩大的社會變革，實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。伴隨人民公社化運(yùn)動的鋪開，適應(yīng)集體化大生產(chǎn)的全新基層建制方式迅速形成，即以“社—隊(duì)”為主體，“政社合一”的人民公社體制。

這一時(shí)期的農(nóng)村基層建制基本框架為“社—隊(duì)”體系，其演變也大體經(jīng)歷了兩個(gè)過程（見表2）。一是“社—區(qū)”的建制設(shè)置模式。《關(guān)于人民公社若干問題的決議》規(guī)定：公社的管理機(jī)構(gòu)，一般可以分為公社管理委員會、管理區(qū)（或生產(chǎn)大隊(duì)）、生產(chǎn)隊(duì)三級。但在實(shí)踐中，這一體系并未定型，形式多樣。如有的地方設(shè)公社、生產(chǎn)大隊(duì)兩級；有的地方設(shè)公社、作業(yè)區(qū)（生產(chǎn)大隊(duì)）、生產(chǎn)隊(duì)三級；有的地方則設(shè)公社、分社（辦事處、基層社）、作業(yè)區(qū)、生產(chǎn)隊(duì)四級。一鄉(xiāng)一社的一般分為公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級；幾鄉(xiāng)一社的在公社和大隊(duì)之間還設(shè)管理區(qū)一級。二是“社—隊(duì)”建制的成型和確立。1962年，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》明確提出，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產(chǎn)隊(duì)，也可以是三級，即公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。以此為標(biāo)志，這一時(shí)期的建制層級總體上是“公社—大隊(duì)—小隊(duì)”三級，部分地區(qū)是“公社—生產(chǎn)隊(duì)”兩級的形式。在實(shí)踐中，個(gè)別地方出于組織生產(chǎn)的便利，出現(xiàn)四個(gè)層級，即在生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)之間設(shè)置作業(yè)區(qū)。在“社—隊(duì)”建制模式下，農(nóng)民與土地、與集體生產(chǎn)深度結(jié)合，工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易，要素流動受限，農(nóng)產(chǎn)品作為生產(chǎn)資料支持工業(yè)化建設(shè)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以制度形式確定下來。

表1：新中國成立初期我國農(nóng)村基層建制的變化情況

表2：人民公社體制時(shí)期農(nóng)村基層的建制類型及實(shí)踐形式

表3：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期以來農(nóng)村基層不同建制形式

（三）放權(quán)賦能型建制階段（1983年以來）：改革開放以來以“鄉(xiāng)—村—組”為主體的農(nóng)村基層建制體系

人民公社時(shí)期的“社—隊(duì)”建制是一種高度組織化的建制體系，國家權(quán)力依托這一建制安排實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村社會的最大化整合，但也極大束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。1978年，改革首先在農(nóng)村領(lǐng)域掀起，始于小崗村的包產(chǎn)到戶經(jīng)驗(yàn)逐步推廣，迅速被中央認(rèn)可，并以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的形式在全國推廣。在新的經(jīng)營制度安排下，原有的“社—隊(duì)”模式不再適用，調(diào)整基層建制安排迫在眉睫。

在部分地區(qū)先行探索的基礎(chǔ)上，1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，“政社合一”的“社—隊(duì)”建制體系正式謝幕，取而代之的是以“鄉(xiāng)—村—組”為軸線的新建制體系。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣以下層級的承接性區(qū)劃單位，也是農(nóng)村基層政權(quán)建制單位；村作為我國鄉(xiāng)村最底層的、最基本的地域性管理單位，屬于一種類行政建制；組作為村的功能實(shí)踐組織，是村級建制的附設(shè)層級。這一時(shí)期是農(nóng)村基層建制的調(diào)適與穩(wěn)定期，基本以“鄉(xiāng)—村”為主體，但在建制層級上，也存在其他實(shí)踐形態(tài)（見表3）。一是“區(qū)”級建制。除區(qū)外，還有區(qū)級鎮(zhèn)（以鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)，鎮(zhèn)人民政府行使原區(qū)公所的部分或全部或更多的職能）和設(shè)置工作委員會或辦事處的區(qū)級地域性管理范圍（由于上級要求撤區(qū)等原因，形式上撤區(qū)，實(shí)質(zhì)上原有機(jī)構(gòu)基本保留，改稱“辦事處”）兩種形式。二是“片”級建制。片級建制屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)，是介于鄉(xiāng)和村之間的中間層級。含片、管理區(qū)、（片級）村、（片級）管理處、（片級）黨總支、（片級）辦事處、（片級）指導(dǎo)組等數(shù)種組織形式。以此為基礎(chǔ)，全國不同地區(qū)的農(nóng)村基層建制具體呈現(xiàn)出豐富不一的實(shí)踐形式。如廣西、云南、廣東、貴州等地形成的“區(qū)—鄉(xiāng)—村公所—村”建制，四川、安徽、湖南、浙江等地形成的“區(qū)—鄉(xiāng)—村—組”建制，以湖北為典型代表的地區(qū)形成的“區(qū)—鄉(xiāng)—村—組”建制，以及東莞、蕉嶺等地的片級建制的組織形式。

相比前一時(shí)期，這一時(shí)期基層建制的最大區(qū)別在于實(shí)現(xiàn)了政治功能和經(jīng)濟(jì)、社會、文化功能的分離，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的建制體系走向“鄉(xiāng)—村”互動的放權(quán)賦能型建制體系。雖然各地在基層建制的設(shè)置形式上存在一定差異，但隨著時(shí)間發(fā)展，也日漸趨于一致。稅費(fèi)改革后，隨著城市化與工業(yè)化的快速推進(jìn)，村民自治制度的探索與創(chuàng)新，農(nóng)村基層建制也隨之產(chǎn)生了許多頗具創(chuàng)新性的變革實(shí)踐，合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、村改居、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、合村并組等建制調(diào)整十分常見。

三、農(nóng)村基層建制演進(jìn)：基本特點(diǎn)與規(guī)律

建構(gòu)性作為現(xiàn)代國家的基本特性，將構(gòu)成國家的各個(gè)組成部分和要素整合形成一致性，并處于相對協(xié)調(diào)的狀態(tài)，從而成為完整和穩(wěn)定的共同體[14]（p38）。新中國成立以來，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，農(nóng)村基層建制經(jīng)歷了幾次較大的變遷，尤其是改革開放以后，變動更比以前頻繁。自20世紀(jì)90年代起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革受到很多關(guān)注，提出了包括改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為派出機(jī)構(gòu)、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等多種基層區(qū)劃調(diào)整方案[15]（p1-138）。2000年以來，全國范圍內(nèi)開始推行新中國成立后第8次行政區(qū)劃調(diào)整，其內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的撤并，改變基層單位的幅員和范圍[16](p60)。從實(shí)踐和數(shù)據(jù)來看，紛繁復(fù)雜的農(nóng)村基層建制變遷背后，也呈現(xiàn)出一些規(guī)律性特點(diǎn)。

（一）農(nóng)村改革帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制比例對調(diào)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的行政區(qū)劃單位，銜接國家與社會，是整個(gè)基層建制體系中的重要組成部分。1978年后，農(nóng)村領(lǐng)域的改革成效顯著，極大釋放了生產(chǎn)潛力，制度性的城鄉(xiāng)邊界開始被打破。1983年10月，中央層面正式推行政社分開，建立鄉(xiāng)政府。1984年11月，為推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，國務(wù)院同意并批轉(zhuǎn)民政部《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，適當(dāng)放寬了建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行鎮(zhèn)管村體制；1986年，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》下發(fā)，諸如撤區(qū)并鄉(xiāng)、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等基層建制調(diào)整在全國多個(gè)地區(qū)大面積推行。

以1985—2018年的全國數(shù)據(jù)為例，如圖1所示：1985年，全國共有鄉(xiāng)82450個(gè)，鎮(zhèn)9140個(gè)。1988年，鄉(xiāng)減少到45195個(gè)，減幅達(dá)45.18%；鎮(zhèn)增加了2341個(gè)，增幅為25.61%。此后數(shù)年，建制鎮(zhèn)的數(shù)量呈穩(wěn)步上升趨勢，鄉(xiāng)的數(shù)量則逐年下降。截至2018年，全國鄉(xiāng)的數(shù)量為10253個(gè)，僅為1985年的近八分之一；鎮(zhèn)的數(shù)量為21297個(gè)，是1985年的2.3倍。整體上看，人口變動、適應(yīng)管理等一系列因素推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)總量逐年減少；在縮小城鄉(xiāng)差距，打造小城鎮(zhèn)中心的導(dǎo)向下，全國建制鎮(zhèn)逐漸開始反超同期鄉(xiāng)的數(shù)量，由鄉(xiāng)占優(yōu)勢的“鄉(xiāng)土中國”走向城鄉(xiāng)融合的“城鄉(xiāng)中國”。

（二）優(yōu)化管理推動基層建制規(guī)模擴(kuò)張

改革開放以來，在人口規(guī)模變動、擴(kuò)大治理半徑、提升行政效率的導(dǎo)向下，我國基層行政區(qū)劃調(diào)整的主要形式之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和村莊合并，總體趨勢是基層建制規(guī)模逐漸擴(kuò)大。

圖1：1985—2018年中國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)建制的數(shù)量及變化趨勢圖

表4：2013—2018年全國行政村的規(guī)模統(tǒng)計(jì)

圖2：2013—2018年全國行政村的規(guī)模統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)顯示，1979年，我國建制鎮(zhèn)總數(shù)為2361個(gè)，其中，八成以上的建制鎮(zhèn)小于三萬人；2006年，我國建制鎮(zhèn)總數(shù)達(dá)19369個(gè)，建成區(qū)人口為1.6億人，建成區(qū)總面積為3.12萬平方公里；截至2018年，我國建制鎮(zhèn)總數(shù)發(fā)展為21297個(gè)，建成區(qū)人口為3.4億人，建成區(qū)總面積為4.05萬平方公里①數(shù)據(jù)來源：建設(shè)部綜合財(cái)務(wù)司編《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國建筑工業(yè)出版社，2006年版；中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主編《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國計(jì)劃出版社，2018年版。。可見，不論是從人口還是面積來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的行政規(guī)模均在不斷擴(kuò)大。此外，村莊層面的數(shù)據(jù)顯示（見表4），2013年我國500人以下的行政村共有10.97萬個(gè)，500—1000人的行政村有17.08萬個(gè)，1000人以上的行政村有25.67萬個(gè)。此后五年，500人以下和500—1000人的行政村總數(shù)呈逐年下降趨勢，1000人以上的行政村呈逐年上漲趨勢，上漲比例達(dá)17.33%。總體看來，行政村的規(guī)模在調(diào)整變化中不斷膨脹，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，地方政府節(jié)省行政成本，大力推行建制合并，基層建制單元規(guī)模擴(kuò)張的趨勢更為顯著。

（三）建制調(diào)整與城鎮(zhèn)化建設(shè)相互作用

“城鎮(zhèn)化”一詞起源于拉丁語Urbs，也可翻譯為“城市化”，通常被看作是一種“空間的現(xiàn)象，即人口地集聚”[17](p1)，其實(shí)質(zhì)是人口轉(zhuǎn)移的過程，即“領(lǐng)土范圍內(nèi)的人口向鎮(zhèn)和城市相對集中”[18](p883-884)，從而導(dǎo)致“居住在城市區(qū)域人口的比例不斷增加”[19](p199-214)。但在中國，由于鎮(zhèn)的總量相對較多，并且是承載農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的重要建制層級，通常更傾向于使用“城鎮(zhèn)化”這一表達(dá)。所謂城鎮(zhèn)化，即人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。新中國成立以來，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%上升到2018年的59.58%，增長近49個(gè)百分點(diǎn)。20世紀(jì)60年代，由于“大躍進(jìn)”引起的國民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)，國家采取經(jīng)濟(jì)調(diào)整的政策緩解困難，當(dāng)時(shí)一項(xiàng)重要措施就是精簡城鎮(zhèn)人口，以此減少城市糧食供應(yīng)壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)。這個(gè)措施雖在當(dāng)時(shí)取得了積極成效，但也一定程度上延緩了中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。數(shù)據(jù)顯示（見表5），1960—1965年，我國城鎮(zhèn)化率下降了1.77個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率年平均增長首次且唯一一次出現(xiàn)負(fù)值。此后五十多年間，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展升級以及小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略備受重視，我國進(jìn)入了城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率呈顯著上升趨勢。截至2018年，中國的城鎮(zhèn)化率約達(dá)60%，接近發(fā)達(dá)國家水平。

從行政區(qū)劃的角度來看，我國的行政區(qū)類型通常可以分為兩種，即地域型行政區(qū)和城市型行政區(qū)。其中，地域型行政區(qū)主要是指以農(nóng)業(yè)人口為主的農(nóng)村地區(qū)，建制類型包括縣、鄉(xiāng)等；城市型行政區(qū)主要是以非農(nóng)人口為主的城鎮(zhèn)區(qū)域，建制類型主要包括直轄市、地級市、縣級市等各級城市，以及城市的市轄區(qū)、鎮(zhèn)和街道等，鎮(zhèn)是行政等級最低的建制單元[20](p987-997)。行政區(qū)劃調(diào)整作為城鎮(zhèn)化推進(jìn)的擴(kuò)散器，兩者呈現(xiàn)出互動發(fā)展規(guī)律[21](p22-25)。歷史維度下農(nóng)村基層建制的變遷，正包含著諸如鄉(xiāng)的地域型行政區(qū)轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)的城市型行政區(qū)的發(fā)展，在此過程中，隨著鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設(shè)市等建制調(diào)整的發(fā)生，城市型行政區(qū)數(shù)量不斷增加，行政區(qū)等級得以提高，一定程度上推動了城鎮(zhèn)人口增加、管轄范圍擴(kuò)大，從而提升了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平。簡言之，建制調(diào)整是手段，城鎮(zhèn)化趨勢是結(jié)果，建制調(diào)整為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了一定條件。

四、農(nóng)村基層建制與城鄉(xiāng)融合發(fā)展：作用及機(jī)理

（一）建制設(shè)置深度影響相應(yīng)治理單元的資源獲取能力

行政建制作為國家政權(quán)及其行政機(jī)構(gòu)的空間安排，是國家治理和資源配置的重要手段，其具有很強(qiáng)的目的性。無論是城市還是鄉(xiāng)村，其分布狀況和空間異質(zhì)性都受到行政建制劃分的影響[22](p110)。不僅是不同層級，同一層級不同模式的建制設(shè)置，資源獲取能力也存在明顯差異。

以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，不同層級的建制單元，其市政公用設(shè)施建設(shè)在各方面存在較大差異。根據(jù)2008年和2018年農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見表6），隨著人均市政公用設(shè)施投入的增長，2018年鄉(xiāng)、建制鎮(zhèn)、村的投入分別是2008年的2.42、6.77、3.87倍，其供水普及率、燃?xì)馄占奥省⒕G化覆蓋率、污水處理率、生活垃圾處理率、人均道路面積和人均市政公用設(shè)施投入七項(xiàng)指標(biāo)，在這十年間均不同程度得到了增長與發(fā)展，反映出國家推行加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策取得了一定成效。但從不同建制層級來看，除了人均道路面積因受人口密度影響，其余六項(xiàng)指標(biāo)在建制分布上明顯呈現(xiàn)出“鎮(zhèn)優(yōu)于鄉(xiāng)”的態(tài)勢。如2018年的供水普及率、生活垃圾處理率和綠化覆蓋率，建制鎮(zhèn)分別高出鄉(xiāng)8.88、14.52和3.22個(gè)百分點(diǎn)；在燃?xì)馄占奥省⑽鬯幚砺屎腿司姓迷O(shè)施投入上，建制鎮(zhèn)更分別達(dá)到鄉(xiāng)的2.05、2.84和5.49倍。總體上看，城鄉(xiāng)二元制度的黏性仍然阻滯著農(nóng)村的發(fā)展[23](p3)。在資源配置上，資源向城鎮(zhèn)傾斜的慣性仍然十分顯著，這反過來進(jìn)一步助推了不少地方謀求撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，以便在項(xiàng)目制的導(dǎo)向安排下有更多參與和獲取資源的機(jī)會。

近年來，在基層建制調(diào)整上一些地區(qū)涌現(xiàn)出各有特點(diǎn)的實(shí)踐形式，如廣東、湖南、湖北等地掀起的農(nóng)村基層建制單元的“重組浪潮”[24](p89)，這背后除了蘊(yùn)含著行政與自治重組的治理邏輯外，也反映出地方政府加強(qiáng)資源整合和分配能力的意志。以鄉(xiāng)改鎮(zhèn)為例，不少地方通過合并的方式滿足人口等關(guān)鍵指標(biāo)，以建制形式的轉(zhuǎn)換尋求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套、聚集社會投資等目標(biāo)。

表5：新中國成立以來不同階段中國的城鎮(zhèn)化率及其變化

表6：2008年和2018年全國不同基層建制層級下公共設(shè)施建設(shè)情況

（二）行政主導(dǎo)的建制調(diào)整是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的重要手段

亨廷頓先見性地提出，發(fā)展中國家現(xiàn)代化的過程帶來了一個(gè)非常重要的后果，即城鄉(xiāng)差距，而城鄉(xiāng)差距是國家不安定的主要根源[25]（p55）。改革開放后，黨和政府不斷將縮小城鄉(xiāng)差距提升到新的戰(zhàn)略高度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。”[26]

新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系大致經(jīng)歷了城鄉(xiāng)一統(tǒng)、二元壁壘、沖破壁壘與走向融合四個(gè)階段的演變。城鄉(xiāng)之間的結(jié)構(gòu)性失衡仍然是當(dāng)前必須重視的問題。城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展，本質(zhì)是政府對城市和鄉(xiāng)村兩大主體進(jìn)行有限資源的空間分配。其動力機(jī)制大體可以分為行政主導(dǎo)和市場推進(jìn)兩種模式。行政推進(jìn)的發(fā)展模式，主要是通過政府制定計(jì)劃、調(diào)整行政建制以及投資從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等途徑，來推動國家城市化水平的提高[27](p25)。其中，作為比較明顯和常用的一種方式和手段，行政建制是國家政策主導(dǎo)和意志強(qiáng)力干預(yù)的結(jié)果，具有計(jì)劃性、政策性和行政性等突出特點(diǎn)，而非基于內(nèi)在發(fā)展自然演化的結(jié)果。改革開放以來，為了打破城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制壁壘，推動城鄉(xiāng)間要素流動和產(chǎn)品流通，各級政府開展了多種類型的建制單元調(diào)整，使城鎮(zhèn)的帶動和輻射功能得以更好地發(fā)揮，為推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、公共服務(wù)一體化、社會治理一體化創(chuàng)造了良好基礎(chǔ)。

從現(xiàn)代化進(jìn)程來看，現(xiàn)代性要求消除城鄉(xiāng)差別，而現(xiàn)代化過程卻產(chǎn)生了城鄉(xiāng)差別，這種差別的存在將會制約現(xiàn)代化的進(jìn)程[28](p38)。當(dāng)前，我國正處在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城鄉(xiāng)關(guān)系處理得是否得當(dāng)，直接關(guān)系到基層穩(wěn)定和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的一般規(guī)律，適時(shí)以行政手段進(jìn)行建制的調(diào)整轉(zhuǎn)換，能夠在較短時(shí)間內(nèi)將原本置于不同單元的地域整合到一起，逐漸消除城鄉(xiāng)體制上的邊界，讓居民平等地共享現(xiàn)代化的成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系由“分治”到“合治”。

（三）城鄉(xiāng)融合是未來農(nóng)村基層建制調(diào)整的根本導(dǎo)向

城鄉(xiāng)區(qū)別是社會最現(xiàn)代部分和最傳統(tǒng)部分的區(qū)別，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，找到填補(bǔ)這一差距的方式是社會政治的基本問題[5]（p56）。城鄉(xiāng)融合的建制設(shè)置，其目標(biāo)在于打破城市和鄉(xiāng)村在地域上的空間藩籬。在這一過程中，通過對鄉(xiāng)村的整合，城市獲得發(fā)展所必需的物質(zhì)和空間基礎(chǔ)反過來也將帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并逐漸將鄉(xiāng)村吸納進(jìn)產(chǎn)業(yè)的循環(huán)和升級過程，以此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間互補(bǔ)互促、協(xié)調(diào)發(fā)展。

長期以來，涉農(nóng)區(qū)的建制轉(zhuǎn)換基本是采取撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、村改居等方式。這一類路徑的特點(diǎn)是通過將鄉(xiāng)、村等農(nóng)村建制融入鎮(zhèn)、居等城市轄區(qū)范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村管理主導(dǎo)向城市管理主導(dǎo)的建制功能轉(zhuǎn)變。上文數(shù)據(jù)顯示，自2003年起，我國建制鎮(zhèn)總數(shù)已開始遠(yuǎn)超鄉(xiāng)的總數(shù)，且差值逐年擴(kuò)大。這一結(jié)果是由地方政府推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等建制調(diào)整而來，意味著城市轄區(qū)范圍的擴(kuò)大，鄉(xiāng)村也具有了更多的發(fā)展空間和可能。一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)納入城市建制區(qū)域，可以利用城市建設(shè)規(guī)劃提升自己的農(nóng)業(yè)發(fā)展能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面，打破城市工業(yè)和鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)相互分割、產(chǎn)業(yè)單一的掣肘，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)。

“村改居”指村委會改為居委會或社區(qū)委員會，是農(nóng)村戶口變?yōu)榫用駪艨诘囊环N戶籍調(diào)整行為，與之伴隨的是蘊(yùn)含其后的土地、產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織等一系列制度、管理模式從農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變的舉措和過程[29](p21-22)，是城鄉(xiāng)融合的建制設(shè)置的另一種表現(xiàn)形式。2003年以來，我國村委會的數(shù)量逐年下降，居委會的數(shù)量逐年上升。如圖3，村委會的數(shù)量從2003年的66.35萬個(gè)下降到2018年的54.2萬個(gè)，減幅達(dá)18.31%；居委會數(shù)量從2003年的7.74萬個(gè)增長到2018年的10.79萬個(gè)，增幅達(dá)39.41%，大量處于城市邊緣地區(qū)的鄉(xiāng)村正通過“村改居”的方式進(jìn)入城市社區(qū)建制。

雖然從建制上看，大量從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人員已經(jīng)進(jìn)入城市行政區(qū)的管轄范圍，但其中不少人并未進(jìn)入城市的公共服務(wù)體系。各地推行的農(nóng)村基層建制調(diào)整固然在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，但也存在城鄉(xiāng)融合與建制變動不對稱，重形式上的建制調(diào)整輕實(shí)質(zhì)性的融合發(fā)展問題，甚至出現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民再度邊緣化的問題。城鄉(xiāng)融合的建制設(shè)置并不等于消滅鄉(xiāng)村地區(qū)，也不意味著將鄉(xiāng)村納入“城市擴(kuò)張”和“城市優(yōu)先”的發(fā)展邏輯，而是要通過建制調(diào)整，建立消除隔離和差異的資源配置體系。無論是身處城市還是鄉(xiāng)村，不同之處只在于所處的空間不同，但所享有的基本權(quán)利是無差異的。如居委會和村委會、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)之間，只存在管理和服務(wù)的方式差異，不存在規(guī)模和水平的高下之別。未來，基層建制調(diào)整的根本導(dǎo)向是城鄉(xiāng)融合，圍繞這一目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，而不是一味追求農(nóng)村地區(qū)建制形式上的城市化。

五、結(jié)論與思考

城鄉(xiāng)關(guān)系是從農(nóng)業(yè)社會“無差別”的均衡狀態(tài)，到工業(yè)化初中期階段的逐步失衡，最終走向工業(yè)化后期“城鄉(xiāng)一體”的均衡狀態(tài)。黨的十九大作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制是重要一環(huán)。基層建制的設(shè)置與調(diào)整關(guān)系到生產(chǎn)力布局的優(yōu)化創(chuàng)新，以及城鄉(xiāng)之間關(guān)系的再定位，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性路徑之一。

圖3：2003年以來我國村委會和居委會數(shù)量變化趨勢圖

依照美國地理學(xué)家諾瑟姆對城鎮(zhèn)化時(shí)期的劃分，當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段（城鎮(zhèn)化率在30%—70%）[30](p65-67)，并呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長態(tài)勢。在此過程中，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活狀態(tài)逐漸變?yōu)橹鲗?dǎo)型形態(tài)，其轄區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等向農(nóng)村地區(qū)延伸，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸縮小。農(nóng)村與城市在成為一個(gè)有機(jī)整體的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互動、社會交流、空間銜接的無障礙深度交互[31](p111-116)。若從建制角度以及長遠(yuǎn)發(fā)展來看，城鎮(zhèn)型的建制設(shè)置未來很大可能會成為我國行政建制中的普遍形式及主導(dǎo)類型。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國，具有地域空間遼闊、自然環(huán)境復(fù)雜、農(nóng)業(yè)歷史悠久、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的原始底色，且在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中顯現(xiàn)出進(jìn)度不一、程度不一、路徑不一的樣態(tài)。這就意味著，作為調(diào)控手段的行政建制，很難用一種模式去適應(yīng)不同地區(qū)或同一地區(qū)不同發(fā)展階段的城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的需要。因此，在看到“城鄉(xiāng)一體”的城市型建制作為一般建制演進(jìn)規(guī)律的最終走向和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，我們更要基于中國現(xiàn)實(shí)，走分階段、多模式的改革道路。

就農(nóng)村基層建制來說，在建制調(diào)整中應(yīng)十分注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和村居級層面的設(shè)置安排。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選取鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的模式。如對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)且具有向周邊城郊擴(kuò)展條件的鎮(zhèn)，可采取撤鎮(zhèn)設(shè)市的方式，擴(kuò)大鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，發(fā)揮其對周邊郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的帶動能力；對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力次之但業(yè)已形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的鎮(zhèn)，可采取合鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的方式，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)中心對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拉動能力；對于一些政治中心鎮(zhèn)，可采取將鎮(zhèn)建制改為街道下轄社區(qū)的城市管理體制。在村居層面，同樣要因地制宜。對于位于鎮(zhèn)的中心區(qū)或者鎮(zhèn)郊區(qū)的村，在城鎮(zhèn)化過程中，土地已經(jīng)被征用，鎮(zhèn)級經(jīng)濟(jì)輻射能力較強(qiáng)，非農(nóng)人口所占比重較高的地方，可實(shí)行村改居的模式；在遠(yuǎn)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的遠(yuǎn)郊或者偏遠(yuǎn)地區(qū)，雖然農(nóng)業(yè)所占比重較高，但人口疏散，且外出從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口較多，可采取合村并組的方式，盡量向交通便捷、有利于參與市場體系、三產(chǎn)融合發(fā)展的地理區(qū)位集中，以此建構(gòu)促進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合的新型基層建制體系。