整體治理與精細治理：“十四五”“放管服”改革的雙向進路

□李彥婭

（1.南昌大學 公共管理學院，江西 南昌330031；2.南昌大學黨風廉政研究中心，江西 南昌330031）

一、“十三五”“放管服”改革回顧

“放管服”改革起源于20世紀末的行政審批改革，李軍鵬認為我國“放管服”改革經歷了面向市場經濟轉型的“放管服”改革階段、市場經濟體制完善時期的“放管服”改革階段、市場決定性作用時期的“放管服”改革階段三個階段[1](p2936)。到“十二五”末，分散的行政審批改革、監管改革和服務型政府等改革逐漸統籌為“一盤棋”，統稱為“放管服”改革，并成為“十三五”期間政府職能轉變和政府改革的重頭戲和先手棋，與營造良好的營商環境、發揮市場在資源配置中的決定性作用、實現以人民為中心的政府改革初衷相契合。黨的十八大以來，“放管服”改革進入全面推進階段并取得了巨大成績。黨的十九屆四中全會將“放管服”改革寫入《決定》，并指出深化“放管服”改革是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”和“政府治理體系”的重要舉措。在國務院統一部署下，各地自上而下開展行政審批改革，列舉了權責清單；推行審管分離，構建政府服務體系，創新性地推動“最多只跑一次”“一次都不跑”“延時錯時服務”“代跑代辦”等服務舉措；按照“雙隨機、一公開”“誰審批誰負責，誰主管誰監管”的原則降低市場準入門檻，強化事中事后監管；推進線上線下服務與監管的融合，搭建了政務服務平臺和部門監管平臺、中介服務超市等，構建“掌上辦”“網上辦”“云監管”平臺和體系；初步運用大數據技術、區塊鏈和人工智能等先進技術打破部門壁壘和數據煙囪。諸多創新舉措之下，“放管服”改革取得了巨大成效，2020年全球營商環境報告顯示，中國營商環境連續兩年入列全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體，由2019年的第46位躍居至第31位，躋身全球前40強，企業和人民群眾的獲得感顯著提升。

隨著改革的深入推進，改革紅利已得到大幅釋放，但是也出現了一些阻滯現象和困境。如對“放管服”改革認識不到位[2](p3-8)；在簡政放權方面，缺乏系統規劃和設計、選擇性下放[3](p274-281)，權力下放后基層接不住、用不好[4](p29-36)，或使“放管服”變成了“管卡壓”[5]；在監管過程中監管不到位、部門難協同[6](p13-14)；在優化服務方面，無個性無差異的服務供給、參差不齊的服務平臺和機制，增加了群眾的困惑，也造成不少資源閑置或浪費。這些問題表現為地區割裂與重復建設并存、審批權空放與變相審批并存、審管分離與數據煙囪并存、監管碎片化與無執法權執法并存、事前審批大大削減與事中事后監管服務未能緊密銜接，使得整個改革在不少領域呈現出不均衡、不協調、破碎化、粗放化、“一刀切”、無特色的特點。“十四五”時期是從全面建成小康社會到基本實現社會主義現代化的開局五年，“放管服”改革也到了必須直面阻滯、啃硬骨頭的階段了。針對“十三五”期間“放管服”改革的問題，為突破改革瓶頸，總體上看改革應在整體治理與精細治理雙向進路上努力。

二、整體治理視野下的“十四五”“放管服”改革推進

（一）整體治理內涵與研究現狀

整體治理體現了21世紀以來各國政府改革與社會治理的一個共同趨勢，它是指基于信息社會下的網絡互動模式，強調政府內部機構和部門的協同，強調政府與社會和市場的合作，以公眾為中心取代“管理主義”的價值取向，在組織上強調“按照傳統的自上而下的層級結構建立縱向的權力線，并根據新興的各種網絡建立橫向的行動線”[7](p8-14)，強調中央控制能力和聚合能力，避免過度分權與碎片化；在技術上強調整體主義，將資源、信息與數據進行整合，在產出上旨在“為在復雜而且常常分散化的治理中各機構和層次實現共同的目標，為越來越有鑒賞能力的公眾提供高質量的服務”[8](p8)，這種高質量服務是“無縫隙”“一站式”的。一般認為，整體治理思想源于對新公共管理運動的揚棄（曾令發，2010），不少學者認為整體治理契合信息技術的發展要求（吳瑞堅，2012），成為一種包含整合、協同、網絡化等價值意蘊的新的行政范式（李瑞昌，2009），并成為國家治理現代化的一個重要方向。在我國，不少學者思考2008年開始推進的大部制改革邏輯時將整體治理理論作為改革的理論基礎（常玉紅，2010），從而將它引入到政府改革研究中。2012年以來，在推進國家治理現代化的背景下，隨著大數據、區塊鏈和人工智能等技術日益廣泛運用，旨在去中心、協同、整合、聯動的整體治理無論是在政府管理還是在社會治理中都變得更為切實可行。整體治理理論作為對信息時代的挑戰和破解碎片化管理困境的有效路徑，在很多領域得到運用，如環境治理（涂曉芳、黃莉培，2011；蔡嵐，2014）、智慧城市建設（吳瑞堅，2012；吳躍文，2011）、地方政府合作（張秋梅，2012）、危機管理（盛明科、郭群英，2013）、公共安全（胡穎廉，2015）、社會保障與扶貧（程哲，2018；劉艷，2020；柴佳慧，2019）等。一些學者就具體領域的整體治理開展了國際比較研究并嘗試借鑒解決治理碎片化問題中的經驗（黃莉培，2012；翟云，2019）。黨的十八大以后，隨著“放”“管”“服”逐漸成為中央統一推進的政府改革“一盤棋”，整體治理也被運用到改革環節具體推進，如蔡延東（2017）等人基于整體理論以浙江為例探討省級政府行政審批制度改革碎片化治理，常存平（2012）等將之用于食品安全監管體制改革分析中，李勇（2016）探討了基于“互聯網+”政府服務的整體政府建設方向。

盡管目前圍繞整體治理的理論與應用的相關研究日益深入豐富，整體治理甚至被譽為公共行政的新范式，也有學者觀察到其在“放管服”改革具體環節和領域中的運用。然而隨著改革的推進，越來越多的改革阻滯表現為各個環節不夠銜接，審批監管服務機構與平臺的碎片化。在新時代，理論和實踐都應將整合與協同的范圍擴大到“放管服”改革整體推進以及政府與市場、政府與社會的調整中。

（二）整體治理視野下的“放管服”改革成效與困境

“簡政放權、放管結合、優化服務”本身就是對政府職能轉變和機構調整相關改革的一個整體性的描述。用“放”“管”“服”三個字分別概括這一系統改革的出發點、手段和目的，反映了政府在與市場、社會關系調整過程中的整體轉型。從我國改革開放以來的政府改革歷程來看，長期以來，我國政府職能調整與機構改革出現“一放就亂、一管就死”的迷局，很長一段時間改革聚焦于政府本身而非與市場和社會關系的調整上。2013年以來的“放管服”改革是對以往分散式改革的反思?！笆濉逼陂g在推動政府改革整體化、平臺化、協同化方面取得較大成績，在權責梳理、平臺構建與引用先進技術以推進改進政府權力結構、落實責任主體、創新服務模式等方面取得了傲人的成績，但是在推進部門之間、平臺之間、地區之間、主體之間的協同與整合等方面仍有較長的路要走，這對于為社會主義市場經濟發揮資源配置的決定性作用提供公正、公平、有序的政策環境，為滿足人們多樣化的需求等方面有至關重要的意義。

（三）整體治理視野下的“放管服”改革進路

1.權責清單無縫隙。早在“放管服”改革推行之初，人們就認識到權責清單是劃定政府行政邊界、規范行政機關行為的前提。十八屆三中全會后，地方各級政府及其工作部門就開始推行權力清單制度，依法公開權力運行流程。2017年的《法治政府藍皮書：中國法治政府發展報告（2017）》中就已提出“搭建全國性的權力清單平臺，對各地方政府的權力清單運行平臺進行規范和統一”，提出權力清單頂層設計、由國務院甚至人大自上而下編制，既是政府依法行政、公共服務的保障，也是公民辦事、監督的依據。但是從實踐操作層面看，目前權力清單依然是行政機關內部列出的。在這個過程中國務院及各部門雖然從整體上劃定了權力類型和大致范圍，但是具體事項較多，各個地區、各個層次、各個部門在本地區、本層級、本部門的權力清單似乎都合理合法，但是相互對照之下，彼此權力名稱、權力范圍、權力類型、具體權力屬性差異較大，這直接為跨地域、跨層級、跨部門的權力歸屬、政府監管、社會監督帶來了權責難題。可以說從權責清單的角度來看，部門之間、層級之間、地區之間的這種權責清單的整合與統一是“十四五”期間“放管服”改革整體化進路上的首要任務，也是改革在其他環節中走向整體治理的基礎。

2.“審”“管”“服”不脫節。“十三五”期間，各地“放管服”改革秉著“審管分離、放管結合”“誰審批誰負責、誰主管誰監管”的基本原則對行政審批部門、行政執法部門、政務服務部門進行了機構改革和調整，三者之間權責劃分在不同地區形成了不同模式。有些地區采用政務服務部門囊括行政審批業務；有些地市專門成立行政審批局主要負責行政許可事項，其他政務服務事項仍歸各部門；有些地區設立綜合行政執法局，專門對接審批開展相應項目監管、執法；有些地區推動線上線下審管與服務融合，將信息中心、大數據服務等機構與政務服務、行政審批或綜合執法部門并列。這幾種模式有時在同一省甚至同一市并存。我國地區發展不平衡、各地改革背景和條件有異，出現不同模式是必然的也是必要的。但是，為了避免出現某一層次某一部門承接不了下放權限或責任過重難以擔負或“審”“管”“服”脫節，這種差異性應建立在兼容性、適應性和動態性的基礎上。這要求條塊審管權限緊密對接，條條和塊塊都要根據改革后的行政職能和行政權力進行機構設置和編制。如簡政放權情況下，省部級的行政審批和直接社會服務職能大大削減。地市層級的行政審批職能和社會服務職能往往集中在行政審批部門或政務服務中心，而這兩個部門在地市相應編制有限且呈壓縮態勢，不堪重負。最基層的鄉鎮街道往往在很多領域并沒有執法權限和執法軟硬件與人才儲備，因而基層便民中心應以高頻簡易即辦許可和服務事項為主，不宜承擔復雜審批事項和監管事項。總之，“十四五”期間審管服機構設置與編制都應因地制宜、動態調整以使權限、責任落地。

3.監管綜合化?！胺殴芊备母镌谛姓徟矫娲_有諸多創舉，如承諾制的推進有助于實現企業群眾“最多跑一次”甚至“一次都不跑”，但審批之后不少地區并未設立專門的綜合執法部門，審管互動與執法監管及相應的社會監督薄弱；在事中事后監管方面，如何達到有效監管的同時避免“擾民”、減輕基層工作人員的工作量等需要制度創新。各個監管部門在事中事后監管中應推進項目型監管與職能監管相結合，同類項目合并執行，推進綜合執法，減少對同一組織或事項的多次執法。如一民辦教育機構，在經審批允許成立后，對其監管涉及包括財務、消防、食品安全、教育等相關部門職責，以往的監管模式是圍繞職能部門開展，即一個職能部門根據自身的工作安排和實際情況一次性監管若干類似教育機構。類似監管以后應轉向多個部門圍繞該教育機構或該類型行政審批事項提供一次性的聯合監管或執法，且部門之間及時即時互通監管信息，實現塊塊之間的融通與整體治理。強化信用監管平臺在各領域的運用和共享互動，深入推進個人誠信體系建設，借助不斷健全的信用監管體系讓數據跑路，推動審管銜接、監管綜合化。

4.平臺統一化。“十三五”期間各級各地紛紛通過政府采購搭建了各種辦事平臺、審管平臺、監督系統。幾乎所有政府部門都構建了自己的電子政務網站，不少省市構建了中介服務網上超市，一些行政審批部門為便于審管結合構建了審管互動平臺及時推送審批信息督促職能部門監管，各級政務服務部門添置了“好差評”系統，新冠肺炎疫情期間不少地方充分挖掘健康碼功能并將之與相關移動政務平臺相結合以推進全省通辦甚至跨省通辦。這些平臺的引入本意在于提高管理和服務效率，使政府行為更公平公開，使改革順利開展。然而截至“十三五”末，各地的平臺建設五花八門，各級各部門的平臺及數據彼此不兼容難以共享，呈現較為嚴重的碎片化的局面。無論對于公民還是政府工作人員來說，最能讓他們感受到改革效果的應該是辦事更便捷了、管理更有效了、服務更貼心了。碎片化的平臺建設和服務一方面徒增民眾辦事的選擇困惑進而導致民眾“不愿用”“不會用”，另一方面使工作人員重復勞動，對新制度新平臺產生排斥。如中介服務超市，可能存在市級超市、省級超市、部門超市并存的情況；又如“好差評”系統往往置于各地政務服務部門下，各個職能部門往往有自己的服務評價系統，為了使“好差評”制度落實，就需要各職能部門將政務部門傳送過來的“好差評”結果再次錄入，增加了工作量?！笆奈濉逼陂g，推進各種各級平臺、系統、設備的統一不僅是減少資源浪費、集約使用財政資金的重要途徑，也是使“放管服”改革獲得實質性成效、提升群眾獲得感的突破點。

5.硬件軟件的標準化?！笆濉逼陂g的“放管服”改革是一個各種改革創新舉措眾彩紛呈、政府服務模式猶如雨后春筍不斷產生、軟硬件平臺紛紛建設的階段，展現了各級各地各部門落實和推進改革的努力，政府管理和服務質量、效率、作風大有改觀，企業群眾的滿意度顯著提升。但是，信息大爆炸的時代，如果缺乏統一的標志、規范的禮儀、共同的話語與溝通符號——標準化的軟硬件，就意味著“放管服”改革的相應成果不具有顯著的辨識度和共通性，相關信息和流程也就難以成為“常識”和“慣性”而僅僅是短時記憶并消弭在信息海洋中，改革成效難以被人們持續性感知，難以沉淀為制度。因此，“十四五”期間，推進“放管服”改革的整體進路必然要求推進軟硬件的標準化。這包括政務服務大廳標準化建設，使用至少是全省統一的政務服務標識。統一名稱、統一LOGO、統一著裝、統一流程、規范禮儀，實現功能標準化、布局標準化、服務標準化。

三、精細治理視角下的“十四五”“放管服”改革推進

（一）精細治理內涵與研究現狀

精細治理由精細化管理引申發展而來。泰勒在《科學管理原理》中最早提出精細化管理概念，后來這一思想在日本企業管理中發展成為“一種管理理念和管理技術，通過規則的系統化和細化，運用程序化、標準化、數據化和信息化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協同和持續運行”[9](p116)，相應的改革包括流程再造與標準化、質量管理、員工參與等，這一思想后來被廣泛運用于企業管理（張廣安，2009）、醫護管理（趙莉麗等，2006；蔣聯群、朱迎陽，2007）、教育培訓（李強等，2010）、建筑工程（羅洋，2010），突出對包括人（王麗靜，2011）、財（巫升斌，2009）、物（曲桂賢、張劍飛，2006）開展精細管理。20世紀80年代以來，隨著強調“顧客導向”“績效責任”的政府再造運動的推進，與改革相契合的精細管理的思想從企業管理逐漸被引入到公共部門管理（麻寶斌、李輝，2009）與公共服務供給（何軍，2007）中。在這個過程中，伴隨社會分工的細化、人們需求的多樣化、數字治理模式的興起，精細化管理漸漸演變為精細治理，管理思想轉向更多地強調基于需求導向的共治網絡（王陽，2016；蔣源，2015）。相比精細化管理，精細治理在管理規范化、作業精深化的基礎上，更突出個性化與人性化[10](p15-16)。

總體上，精細管理理念運用從私人管理到公共部門、從精細管理到精細治理，它們強調的“人性化、精準化、差異化”成了包括“放管服”改革在內的公共行政發展方向。李剛強認為近年來政府改革目標中突出精細治理是由于十九大以后對“以人民為中心”的價值強調使然[11](p15-20+37)。盡管如此，對于改革中通過哪些具體途徑和路線來實現政府管理與公共服務的精細化，相關探討卻較為零散。其中，汪智漢、宋世明對我國政府職能精細化治理與流程再造的主要內容和路徑選擇開展了探討[12](p22-26)，此類研究為“十三五”期間的“放管服”權責清單與政務流程梳理提供了理論指導。但如前所述，隨著數智政府的打造、改革的深入推進，改革在精細治理的推進路徑上還有更廣闊的探索空間。

（二）精細治理視野下的“放管服”改革成效與困境

如果說“十三五”期間的“放管服”改革主要舉措包括梳理權責清單、流程再造、推進審管分離與運用先進技術搭建各種機制平臺，以提升政府管理與服務標準化、網絡化、智能化，那么“十四五”期間的“放管服”改革的推進方向就應更多關注管理過程中的人性化、差異化、精準化，評價標準從各種機構、平臺、制度“有沒有”“有多少”到企業群眾覺得“好不好”“適合不”轉變，這也是避免各種精細化改革舉措走向形式主義、“作秀式”行政的關鍵所在。

（三）精細治理視野下的“放管服”改革進路

具體來說，“十四五”期間“放管服”改革的精細化進路包括：

1.需求導向，統一推進與地區部門差異相結合。運用大數據深入分析群眾企業的需求，根據需求進行差異化的機構、設備、平臺頁面設計等。結合區域、部門特征與社會主體的需求，進行精細化配置。我國地區發展不平衡、人口分布不均勻，有著世界上最為繁華的超級大都市，也有著日漸凋敝的空心村。目前基層行政區劃主要按照面積和地勢來劃分，相應的機構、人員、設備等軟硬件也按行政區劃來配備。這就造成一方面，在一些城市，僅僅在政務服務大廳設置便民軟硬件、改進辦事流程等改變不了高峰時期辦事排隊的狀況；另一方面，在一些人口外流嚴重鄉鎮，便民服務中心或者沒有足夠人手辦事，或者沒有足夠來辦事的人，或者設置了一體機卻由于鄉村留守人員不懂用、不會用而閑置浪費。針對類似情況，在“十四五”期間，“放管服”改革精細化的重要方向是，運用大數據等進行人群需求計算，精準投放推送相應的軟硬件。在城市人流量大的商圈、交通站臺、大學城與住宅區推進24小時便民服務自助終端和服務專區建設，并根據場景與地點的不同進行差異化硬件配置與智能服務配置，推進就近辦、馬上辦、網上辦、隨時辦。深化與國有商業銀行、郵政公司等機構合作，充分發揮金融、郵政機構網點多、自助終端成熟優勢，打造多級聯動的“自助服務圈”“就近辦事圈”。對于偏遠地區和人口流出為主的空心地區，采用設置本地高頻事項一體機的模式機動設置，并大力推進“幫辦”“代辦”業務。

2.關照弱勢群體，科學化與人性化相結合。一方面，從全國范圍來看，2020年11月23日，我國832個國家級貧困縣全部脫貧。但是，在成就的背后我們看到仍然存在各種弱勢群體，他們或者經濟狀況不佳或者在社會中被邊緣化或者存在身心殘障或者遭遇天災人禍。2020年初我國經濟遭受新冠肺炎疫情重創，失業率猛增。在此背景下，李克強總理在多個場合提出給地攤經濟松綁，稱其為“人間煙火氣”，很多城市監管對地攤經濟由“驅趕型”向“規勸型”“服務型”轉變，回應性、包容性的監管和服務已見端倪。另一方面，“十三五”末智慧城市建設和智慧社區建設方興未艾，“網上辦”“掌上辦”在各地各部門開展得如火如荼，政務服務便民服務中心深入各鄉鎮，不少地區政務服務大廳引入了各種服務一體機、智能導引機器人并將之推廣到社區，這些新技術、新設施的啟用確實契合了信息社會下數字治理的基本要求。但是，自從互聯網誕生以來，數字鴻溝日益深長；2010年以來，智能設備的日漸普及并未抹平數字門檻?？梢灶A見，未來的各種不確定性事件、非線性危機仍然會層出不窮?！笆奈濉逼陂g的“放管服”改革也應更為人性化，在推進智能政府、數字政府、城市大腦建設等的同時，也要考慮數字門檻另一側的弱勢群體。公共管理和公共服務不能搞“一刀切”，對信息時代、智能時代的弱勢群體，在進行幫助和宣傳的同時也應保留線下特別通道或人工服務與傳統途徑。

3.以智慧政務為契機，推進智能化與個性化相結合。推進各種平臺、終端、大廳服務的整合。推動各種途徑方式的整合，建設統一身份認證模塊，實現各種智能終端之間的數據對接共享，真正實現各種平臺、終端、窗口兼容，推進各項監管和服務的跨部門、跨層級、跨區域的通辦、聯辦、合辦，真正做到群眾少跑、工作人員也少跑的“數據跑路”。根據事項類型，對于高頻簡易事項，一次不跑或承諾制；簡易事項即時辦，實現對人工服務的分流，使政務服務人員集中于復雜事項或特殊事項的審批與服務。借助區塊鏈技術，擴展移動監管與服務平臺等平臺服務功能，完善政務服務大廳智能化建設，將更多部門政務服務一體機納入政務服務自助廳中，促進一體機的更新換代，推進一機通辦、部門聯動、智能跳轉、個性服務；在智能服務方面，在智能迎賓、政務咨詢、引領導覽、數據分析基礎上，大量增加智能互動與簡易審批模塊，提供訂單式精準服務。擴大宣傳教育，實現能自助辦盡量自助辦，不能或不愿自助辦工作人員幫忙辦的多樣化的服務供給。

四、“整體治理”與“精細治理”的關系

從字面上看，“十四五”“放管服”改革中的“整體治理”與“精細治理”似乎存在悖論，如一體化的頂層設計梳理與地區部門自主性差異性之間，平臺整合標準化規范化與監管服務供給模式多樣化之間，政府內部層級效率責任機制與需求導向民主回應價值之間似乎難以兼顧。但是結合“十四五”改革背景、細致分析雙向進路要求，可以發現二者之間并非是背道而馳而是相輔相成的。

（一）整體治理與精細治理是“十四五”所處時代背景下政府改革的共同要求

一是整體治理與精細治理都是在對已有改革暴露出來的不足和問題進行總結反思過程中補齊改革短板、糾正改革偏差中的一種政策調適。二是“十四五”是國家社會發展的重要交匯點，信息社會為“放管服”改革整體推進提供了各種可能性和機遇，應對風險社會的漸增不確定性和非線性危機使“放管服”改革在整體推進時必須具有靈活性、多樣性。三是這一時期政府也必須滿足人們對包括民主、富強、和諧在內等基本價值追求的美好生活需求，實現各個環節的銜接和協同，實現治理的科學化，同時政府又必須傾聽所有聲音，接受網絡社會下的公開監督，追求治理的人本化、個性化。

（二）整體治理與精細治理之間是互為條件、相互促進的

一方面，整體治理依賴改革中每一個元素、每個環節的精細化。無縫隙的權責清單、全過程的監管服務、標準化的軟硬件設施、網絡式的多元主體互動與協同由每個節點、每個平臺、每個組織匯聚聯結而成。整體治理的關鍵就是借助先進技術的融合運用進行“TOP-DOWN”的頂層推進，突破各個平臺、各個部門之間的壁壘，實現數據共享、多元互動與協同治理。另一方面，“放管服”改革的精細治理進路體現了新時代下政府行政價值從“執行效率”到“社會效率”、行政方式由“科學管理”到“人本管理”、監督主體從“層級監督”到“社會監督”、評估標準從“領導滿意”到“人民滿意”的轉變。政府監管服務平臺“好不好”的前提是“有沒有”，是在“有”而且是有比較完整、健全的機制體制平臺模式的基礎上進一步細化，進一步人性化、個性化的。

五、“十四五”期間“放管服”改革雙向進路的可行性與支撐

（一）黨和中央政府的頂層設計與系統推進

繼十九屆四中全會將“放管服”改革寫入全會《決定》后，2020年十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，建議中第24條專門圍繞“放管服”改革指出：“十四五”時期政府改革應“加快轉變政府職能。建設職責明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，全面實行政府權責清單制度。持續優化市場化、法治化、國際化營商環境。實施涉企經營許可事項清單管理，加強事中事后監管，對新產業新業態實行包容審慎監管。推進政務服務標準化、規范化、便利化，深化政務公開。深化行業協會、商會和中介機構改革?！笔艑梦逯腥珪翘幱凇皟蓚€一百年”歷史交匯期的中國在遇到世界百年未有之大變局之際召開的，充分展示黨和國家動員群眾、團結人民實現民族復興和人民幸福的堅定決心和信心，“十四五”是全面建成小康社會后的開局五年也是二〇三五遠景目標的第一個五年，有了黨和中央政府對“放管服”改革的頂層設計和系統推進，促使政府職能轉變、提升政府整體治理和精細治理能力就有了方向和動力。

（二）新時代不斷推進的技術融合與數字政府構建

近年來，我國數字技術與實體經濟加速融合，經濟社會的數字化、網絡化、智能化水平不斷提升。數字經濟對GDP增長的貢獻已超六成①2020年11月20日廈門國家會計學院院長黃世忠在美國會計師協會舉辦的第七屆管理會計高峰論壇上的講話。。前瞻產業研究院日前發布的《2020年中國數字經濟發展報告》（以下簡稱《報告》）顯示，當前，我國數字經濟發展已進入成熟期，數字經濟在GDP中所占的比重逐年提升，由2005年的14.2%提升至2019年的36.2%。以人工智能、移動通信、工業互聯網等為代表的新一代信息技術加速突破，充分運用大數據、區塊鏈、移動互聯網、量子技術等技術建設數字政府，打破部門數據壁壘，推動數據共享開放，為“十四五”各地區、各部門、各層級社會主體與政府之間的協同與合作，實現整體治理提供了良好的技術支撐。同時各種智能化設備、友好的人機交互界面、VR技術、全息與3D打印技術等融合在各領域、各環節的充分運用又能更好地實現監管和服務的個性化與人性化，為實現精細化治理提供堅實的技術保障。

（三）以人民為中心的政務服務與監管治理評價機制

“放管服”改革是在政府角色重新定位，調整政府與市場和社會的關系中起步的。新時代改革要在整體治理和精細治理上取得真正的突破，整合各種資源、融合各種技術、協同各方力量，首先就是要突破部門利益、地方利益，真正將人民的整體利益、長遠利益與需求放在核心的位置。既要朝上看以貫徹黨和中央政府的政策、完成上級交代的任務和工作，又要向下看以回應民眾的呼聲和監督。這種轉向已經在“十三五”末變得日趨明朗：習近平總書記在多個場合強調“十四五”規劃要“問政于民”，2019年以來政務服務“好差評”制度在全國范圍內推行，《國務院關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》等關照改革中某一類弱勢群體政策火速落地……諸此種種都可以看出黨和中央政府在推動這種轉變中的魄力和努力。當把“以人民為中心”的理念作為一種頂層要求和上級任務來實施時，對于各級政府及其部門來說，就意味著強制性地將層級責任與民主責任統一起來：在制定政策和梳理權責清單時傾聽民意；在政務服務和市場監管、社會治理中回應民眾；推進政府公開接受民眾監督……唯有經過如此的轉型，改革才能提升政府在新時代的公信力和認同度。因此，正是“以人民為中心”的價值調整倒逼各級政府及其部門“放管服”改革沿著整體治理與精細治理的雙向進路前行。

六、結語

從關注政府內部結構調整的大部制改革到強調政府與市場、政府與社會關系調整中轉換政府角色與政府職能，從行政審批改革、行政監管體制改革與服務型政府建設分步進行到“十二五”以來統一推進全盤布局，從注重標準與流程再造到“十三五”以來強調公民滿意度和民眾參與、技術融合，我國政府改革整體化和精細化的趨勢日益明朗。在歷史交匯的新時代，“放管服”改革應沿著“整體治理”與“精細治理”的具體路徑持續推進，以突破改革瓶頸、進一步釋放改革效能，實現優化營商環境，發揮市場經濟在資源配置中的決定性作用，滿足人們對美好生活需要的改革初衷。