農村學校治理：時代機遇與推進思路

□仲米領，秦玉友

（東北師范大學 中國農村教育發展研究院，吉林 長春130024）

2013年11月13日，黨的十八屆三中全會確立全面深化改革的總目標以來，推進國家治理體系和治理能力現代化建設成為重要戰略共識。在教育領域推進教育治理體系和治理能力現代化水平成為新的教育期待。2020年10月29日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“《建議》”）進一步強調，加強國家治理體系和治理能力現代化建設，提升國家治理效能尤其要注重提升基層治理水平[1]。農村學校作為國家教育戰略具體實施的基層單位，推進農村學校治理是提升教育治理現代化水平和基層治理水平的重要子進程。農村學校治理是教育治理現代化在農村地區的集中體現，開啟農村學校治理是把教育領域深化改革的思路沉潛到基層教育實踐中去，也是學校深化改革的應有之義。改革是教育向更高水平發展的動力，為更合理配置教育資源，更有效提高教育質量，更明晰多元利益相關主體責權，更妥善依法依規處理教育問題，學校治理倡導多元利益相關主體平等參與學校事務[2]（p18-23）。農村教育發展仍然不同程度地遭遇制度環境、文化環境和社會環境的制約，為補齊農村教育短板，深化農村教育改革，推進農村學校治理必然是繞不過去的課題。本文從農村學校治理面臨的阻滯性因素著手分析，厘清推進農村學校治理面臨的時代機遇，為順應我國教育改革和發展潮流，探索推進農村學校治理的思路和政策建議。

一、農村學校治理直面的阻滯性因素

在教育治理現代化背景下，深化農村教育改革指向了農村學校治理。治理強調政府不是唯一的管理主體，其他社會力量在公共事務中發揮著重要的作用[3]（p238）。治理涉及多元化的參與主體包括市場、教師、家長和學生等，利益糾葛紛繁復雜，需要改變傳統學校管理的觀念。政府主導下的農村教育仍是一個需要“攙扶的孩子”，社會力量的參與意識淡薄、無能力參與以及集體沉默，使得社會多元主體缺乏活力，自上而下推進的教育治理思路停留在“圖紙”上，農村學校治理局面的形成正面臨一系列障礙。

（一）政府包辦教育下的社會多元主體有限參與農村學校治理

長期以來，由于受計劃體制的影響，政府對學校的管理過于直接和微觀，壓抑了學校的辦學活力，滋長了學校對政府的過度依賴[4]（p1-7）。在我國，政府是教育發展的主導力量，對學校的全面控制體現在其擁有的管理教育事務的各項權力。在教育治理現代化背景下，農村學校治理的社會多元主體具有分散性和多元性，推進農村學校治理往往缺少落地實施的制度和文化軟環境，治理理念面對集中化教育管理體制的慣性，容易懸浮在農村教育實踐之上，新的學校發展觀念和舉措沉潛到較為微觀的學校層面實屬不易。政府包辦下的農村教育，社會力量參與意愿不足，也缺少與具有主導性地位的政府共治學校的歷史傳統。政府對于農村學校發展的各種戰略調整和政策文件，貫穿農村學校的發展始終。政府集設計者、管理者、監督者、評價者等多重角色于一身[5](p32)，尤其在農村地區，農村教育作為明顯的短板，政府在農村教育發展中展現的“大政府”的形象，擠占了其他社會力量插手教育的機會，如政府在農村學校布局調整中的“撤點并校”。

學校提供的教育屬于純公共產品，從投資教育到產出可觀的收益耗費多、周期長，市場力量介入的機會少，也從未有過正當渠道和傳統，而且市場力量附帶的競爭因子與教育的公共性相克。農村學校因其特殊的區位因素一直處于發展弱勢，政府對其實施持續性的扶持和全面的協助，早已滲透在農村學校發展的各個層面。在服務對象眼中，發展教育和治理學校是政府的事，過于依賴政府和社會自身的無意識或意識淡薄，使得參與學校治理也被認為是一種越界的行為。尤其是在農村，學校治理的相關主體在知識準備、參與意識以及自信心方面普遍缺乏。農村學校治理處在依賴政府和社會力量參與無意識或意識淡薄雙重慣性的夾縫下，轉變政府行政指令式的教育管理模式，培育和激活社會多元主體參與農村學校治理意識，任重而道遠。也可以說，社會多元主體在觀念上對政府的依賴和參與治理意識的淡薄是推進農村學校治理最深層次的阻礙因素。

（二）學校教育發展的專業性與治理多元主體專業準備不足的相斥

學校教育是國家專門提供各級各類教育的機構，其地點的固定性、目的的明確性、職能的專門性以及內容和手段的專業性，為學齡人口提供系統、連續和專業的知識內容，以培養合格公民和國家需要的專業人才。學校教育是面向個體、國家和社會發展需求的較為成熟的現代教育組織，因社會對人才的增量需求大幅度提升，國家提倡義務教育普及化和高等教育大眾化，個體的教育需求從數量的滿足轉變為教育質量的追求。同時，現代教育基本理論和教育制度漸趨成熟，作為發展教育的專門性場所，學校教育組織對于內部人員任職資格的規范性、發揮作用的全面性和提供知識的專業性要求愈來愈高。

農村學校作為面向農村地區提供教育的專門性教育機構，其縱向的生長軌跡和橫向的發展關聯都依賴國家制度和相關職能部門支撐，且處于環環相扣的行政管理體系之中。農村學校的發展受到上級行政部門、學校管理者和專家權威的制約，具有較強的組織嚴密性、規范性、標準化和專業化的要求。自上而下呼吁推進教育治理，使得學校治理的相關多元主體參與到學校發展活動中，但囿于相關主體的利益復雜性和自身參與學校發展經驗的缺乏性，很難有效地參與到學校的發展過程中。盡管學校教師有知識準備，但是缺乏治理能力的培養和到位的意識。而且，教師作為專業人員的身份①1994年，《中華人民共和國教師法》第三條規定“教師是履行教育教學職責的專業人員”。，專門以從事教育教學為主要職責，與參與學校治理產生角色沖突。另外，在農村學校發展過程中，積貧積弱的農村學校發展更需要專業性的人才，校長專業化水平和學校發展機制需要同時提高。農村學校教育發展漸趨專業性的事實排斥著農村學校治理多元主體的非專業性。在教育實踐中，這種非專業性主要表現在參與治理相關利益主體知識準備不足、參與能力欠缺，以個體短見和私立性影響集體正當合理的長遠利益等。如部分家長把對學生的教育職責推卸給學校，出現問題往往只會指責學校而自己當“甩手掌柜”，農村學校治理的相關主體在專業性和治理能力準備不足的情況下，夾帶私人目的參與到學校治理中，不僅不利于推進治理，有可能會稀釋農村學校治理效能，阻礙農村學校教育發展。

（三）農村地區人口外溢，有效參與農村學校治理的相關主體流失

農村地區人口變動直接關系著學校生源狀況，參與學校治理的相關主體也會隨即發生改變。城鎮化催促著農村人口流向城鎮，有能力和經濟實力強的家長帶著子女進城，隨遷子女進城就學使得農村學校的生源流失。由于城鄉教育水平差距大，農村教育的質量水平不能滿足部分家庭對高質量教育的追求，農村父母為了讓子女接受更高質量的教育不得不涌入縣城，這就出現了教育吸引型城鎮化[6](p1-7)。教育吸引型城鎮化也導致人口外流，主要包括進城的學齡人口和陪讀家長，脫離了發展水平較低的農村教育。隨遷子女進城就讀和進城選擇優質學校使得這些家庭和學生與當地農村學校切斷了直接的教育關聯，改變了農村學校規模，也減少了有效參與農村學校治理主體的數量。另外，農村地區令人不滿意的教師職業補償產生的“推力”與城鎮教育優厚待遇和發展前景可觀產生的“拉力”，使得農村教師也會發生流動。農村教師的流失對治理局面的形成可謂是釜底抽薪。

當前，農村地區外流的人口懷有追求優質教育的心態和觀念，他們對于教育有著自己的理解和想法，距離成為合格的教育治理參與者的可能性大。無論是進城務工讓孩子在城市就學的家長還是為追求好的教育資源送子女進城入學的家長，他們的教育參與意識和能力都較為突出，原本可以成為農村學校治理的有效參與者，而發生流動后無法參與農村學校治理。在一定程度上，留在農村就讀的學生及其家長面臨經濟資本、文化資本和社會資本不足的問題，家長對孩子的教育態度采取放任自由的策略，也會對學校采取無知盲目的信任，大部分家長既無能力也無意識參與到學校治理中。所以，農村人口的外流是一種“能人”的流動，對教育有較強的期待，但囿于農村學校教育發展水平較低，且有可選擇的城鎮教育，他們通過流動的方式“舍近求遠”以獲取較為滿意的教育，對于農村學校來說不只是生源流失，也是有效參與農村學校治理相關主體的缺位。

二、農村學校治理的時代機遇

推進教育治理現代化是國家在教育領域開啟綜合改革的重要規劃，其產生有著特定的宏觀社會背景和經濟實際發展需求。2013年，國家就確立了全面深化改革的總目標，反映在教育領域表現為以制度建設和治理思維不斷深化教育改革，隨后，在國家重要的政策文本中確立了鮮明的教育治理現代化目標。2020年，《建議》明確指出，把“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時期經濟社會發展的主要目標之一。推進農村學校治理是實現教育治理現代化進程中順勢而為的戰略選擇，在面臨現實性挑戰的同時，因國家對教育治理的積極倡導推進農村學校治理具有有利的促成性條件和時代機遇。

（一）國家對教育改革的自覺性，不斷優化教育治理的制度環境

國家提倡的全面深化改革的要求和目標為教育領域改革指引了方向，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，明確了制度建設和執行能力改進的重要性，為教育的深化改革提供了路線圖。“十三五”時期明確提出“加快推進教育治理現代化”，提升教育治理體系和治理能力現代化水平勢在必行，也是我國未來相當長一段時間內教育改革的重點。之后，國家在教育改革中的主動作為，數次強調教育治理的優越性和必要性，把教育治理現代化不斷提升到國家戰略的層次上。根據《建議》中的內容和目標，“十四五”規劃非常重視提升教育治理現代化和治理效能。農村地區作為實施國家教育戰略的基層單位，農村學校受到國家教育治理現代化改革的影響，為農村學校形成教育治理的新局面營造了必要的生態條件，農村學校由注重管理到治理也水到渠成。

在教育改革過程中，我國一直重視健全法律法規，完善相關制度建設，不斷優化教育體制機制，為推進農村學校治理帶來了切實可行的制度環境。學校作為一個公共組織，其發展需要外界的制度環境支持，同樣，推行農村學校治理亦是如此。近年來，我國政府不斷深入政府職能轉變，促進決策機制趨向民主化和科學化，積極探索教育公共服務新途徑，有利于轉變政府在教育管理中的“一家之言”，為農村學校治理打開了“天窗”。為完善教育治理的制度環境，需要積極構建有效的監管制度體系，實施教育監測、教育督導，引入社會評價機制，保護參與治理的相關主體的積極性和合法渠道。另外，大力推進依法治校，凸顯法律制度在教育發展中規范性、程序化的作用，促進農村學校治理的有序進行。在教育投入機制建設方面，注重保障教育投入的優先性，完善教育經費分擔機制，鼓勵社會資本對教育的投入力度，為農村學校治理引入市場力量清除障礙。政府積極倡導落實學校辦學自主權，實施管辦評分離的現代治理制度，吸引社會各界依法參與辦學和監管政府行為。此一系列的制度建設和改革，充分發揮了國家教育改革的自覺性，鎖定教育治理在深化改革中的地位，并通過完善制度環境為教育治理現代化順利推進鋪路搭橋，為農村學校治理提供了可能性。

（二）促進優質均衡教育發展，農村學校治理賦能農村教育

由于歷史上城鄉二元經濟結構長期存在，城鄉教育之間差距仍然存在。政府作為教育公共服務的主要供給方，向來重視城鄉義務教育均衡發展，注重在學校辦學條件、師資隊伍建設、教育經費投入等方面縮小教育差距。2005年，教育部印發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，標志著國家從單方面重視城市教育過渡到向農村教育傾斜，體現義務教育的公共性和公平性。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》確立了推進義務教育均衡發展的戰略性任務，2012年國務院印發的《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》明確了義務教育均衡發展的基本目標。隨著我國教育改革與發展的不斷深入，城鄉教育均衡發展的理念逐步過渡到城鄉義務教育一體化構想，拔高了均衡發展的基本標準，同時預示著人們和社會對教育發展的需求進一步升級。人們對優質教育的需求愈來愈強烈，以“上好學”為標志的優質教育需求凸顯，城鎮“大班額”現象和農村學校生源流失是人們追求優質教育最好的腳注。為滿足人們對優質教育的渴求，解決農村教育發展不平衡不充分的問題顯得尤為緊迫，亟須國家對義務教育均衡發展前瞻性、適時性的判斷以及對其不懈的追求。而農村學校作為發展農村教育重要的基層教育機構，通過推進農村學校治理，轉變一元化的管理方式，注入治理思維，兼顧多元相關利益訴求，才能實現農村教育均衡發展。

農村學校治理之所以能賦能農村教育發展，是因為農村教育利益相關者多元化，農村學校運作封閉化，懸浮在農村社區，僅由單一的教育行政部門管理農村學校，容易忽視相關利益主體的訴求，忽視農村學校與社區、市場、教師和家庭的緊密關系。農村教育的發展面臨社會經濟發展需求和教育發展規律的要求，由注重數量的供給到凸顯質量。教育服務的目標層次趨向更高水平，教育服務的內容面臨提質的壓力，教育的服務對象顯現個性化和多樣化的樣態，教育師資訴求由供給矛盾逐漸轉向均衡公平。亟須農村學校治理統籌市場、社區、教師、家庭和學生的利益關系，在國家戰略需要和社會發展需求上減少沖突，在教育利益相關者的需要上統籌兼顧，不遮蔽任何一方的合理性正當愿望。尤其農村教育處于深化改革階段，許多問題需要治理的思維。教師的招聘、吸引、留住等，農村生源的留住，農村家庭教育水平的提升，關愛農村留守兒童以及提升農村學校的自信，縮短農村學校與城市學校的差距，都需要農村學校治理為其賦能。

（三）農村學校涉眾利益多元化，辦好人民滿意的教育呼喚新的治理思維

辦好人民滿意的教育一直是政府辦教育的重要目標，人民的教育包含教育對象的復雜性，教育參與主體的多元化，需要教育治理的理念，調和相關利益者的復雜關聯，不斷深化教育領域綜合改革。當前，農村教育出現需求的多樣化和農村教育對象的多元化特征，教育需求多樣化主要是指追求公平且有質量的教育、滿足個性化學習、注重學習體系的靈活化和學習渠道的多樣化等。農村教育對象的多元化主要指農村學齡兒童中的留守兒童、隨遷返鄉兒童、因身體殘障有特殊需要的兒童以及作為“網絡原住民”的兒童。另外，家庭教育的作用凸顯，農村師資隊伍建設達到“深耕細作”階段，面臨提質壓力和培植“樂教”情懷，農村學校與社區交流與融合亟須推進，農村學校不再是唯一的學習場所。此一系列的新特征和要求都指向人民滿意的教育，亟須農村學校通過治理的手段積極回應。

農村學校面臨的困境一方面是因教育投入和區位因素而帶來的硬件設施不完善，另一方面是由于農村學校發展理念和內部粗糙的管理以及制度缺失等軟環境而導致的內傷。硬件設施可以依靠教育財政彌補，而農村學校內部傳統的發展模式和制度環境的缺失是需要精心的制度設計和人們內在觀念的轉變。教育改革進入“精耕細作”模式，審慎瞄準并積極回應教育制度漏洞，耐心修補，精心搭建適切性的制度平臺，培養可達性的制度執行能力和教育問題的識別能力，才能辦好人民滿意的教育。農村教育面對需求增量壓力，主要是指優質化、個性化、時代性教育內容。在新冠肺炎疫情形勢下，網絡課堂成為農村學生新的需求，網絡課堂的可重復性、跨時空和異地性的特征，可以滿足農村學生對優質課堂的需求。后疫情時代，作為互聯網時代下的居民，對“互聯網+教育”的訴求會逐步常態化，因知識獲取的便利性，老師不再是知識的權威中心。無論是制度環境的構建還是特定社會背景下的教育需求，最終指向的是人民滿意的教育。而辦好人民滿意的教育，亟須深化農村學校改革，瞄準學生、教師、家長和社會的需求，厘清不同群體核心利益，調和多方矛盾，呼喚農村學校治理新的思維，才能辦好人民滿意的教育。

三、推進農村學校治理的警惕事項

現實中，推進農村學校治理遇到的阻滯性因素，使我們更加審慎地思考教育治理。隨著對農村教育問題的深入了解，結合宏觀的社會和政策背景，農村學校治理也面臨著時代機遇。為順利推進農村學校治理，堅定農村學校治理的信念，我們應謹防忽略政府“元治理”的主體地位，避免為治理而治理，重視制度建設和執行能力的提升。

（一）謹防忽略政府“元治理”的主體地位

“元治理（Met-governance）”是治理條件的組織準備，涉及科層治理、網絡治理、市場治理三種方式的明智組合以期達到其參與者認為是最好的結果[7](p234-258)。“元治理”承擔的是設計機構制度，提出遠景設想，它們不僅能促進各個領域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協調[8](p29-45)。“元治理”可以理解為是重視政府在教育治理中的主體性地位，更像是一種“我搭臺，共唱戲”的召集人角色，而非主導者。國家治理現代化是以制度建設和執行能力為主要表現特征，同樣，在教育領域中，教育治理亦是注重制度建設和法律法規的完善，一系列相關教育制度并行不悖、互補協同，培養行之有效的制度執行力。為此，農村學校治理是需要政府部門有效的物質基礎和相關制度供給，使得學校治理在政府提供的合法性框架下吸引多元主體參與其中。在相關政府部門提供的教育服務下，通過多元主體的共建、學校的自治以及市場力量的協商參與而達致的一種共治局面。

在教育治理中，參與治理的多元主體就關注的問題共同交流、協商，為保證參與的有序性、規范性和合法性，不可避免遇到責權意識和規范制約問題。參與主體強調自己的利益，往往會忽略自己的責任，因責權邊界模糊，“誰負責”的問題在教育治理過程中必然凸顯。尤其是在農村學校治理過程中，治理相關主體自認為是弱勢群體，容易過于關注自身的訴求和相關權利，將自己的責任和社會規范拋擲腦后。而政府因具有提供教育公共服務的職能，理應承擔教育治理過程中的責任主體角色，發揮其“元治理”的功能。學校治理中的主體責任問題，應清楚地指向政府，在任何社會中，政府有不可替代的社會功能，政府是發動、引導、激勵和監管各種社會組織合作的重要力量[9]（p29-45）。所以，在農村學校治理中應警惕忽略政府“元治理”的主體地位。

（二）避免為治理而治理

“治理”是外來名詞，在國外治理成為一種熱潮，有其特定的背景即小政府大社會，而我們推行治理是為了完善我們的制度優勢，激發市場和社會活力以實現共治局面。國家基于時代發展需求，為完善社會主義制度，促進國家治理的現代化，開啟了全面的深化改革。國家治理的時代波及教育領域，并對其提出新的要求，即為了實現更廣泛的教育公平、提升教育效能和教育公共服務利益最大化。為了推進農村學校治理，一定要深刻理解和認知治理理念的內涵，厘清農村學校治理面臨的主體多元化、主體參與的有效性和能力與知識準備的現實情況，避免徒有治理的“形”而缺乏其“神”。謹防農村學校治理在形式上多姿多彩，在實踐上仍遵循“一家之言”，遮蔽相關利益主體教育權利自由的表達，難以改變舊的僵硬化、神秘化的決策格局。

教育治理是國家治理理念在教育領域的延伸，尤其在農村學校治理過程中應全盤考慮推廣的可能性，哪些管理難點并不適用該策略，哪些是農村學校治理應該有的特色，切忌為了推廣治理而在教育實踐中不假思索地照搬執行。為了治理而治理，雖然在形式上表現出自上而下理念貫徹的通達性，但是掩蓋教育治理的本色，會傷害原本的教育生態環境，使其陷入一種無序的狀態而泥淖前行，甚至停滯不前。一些農村地區失衡、落后的教育仍需要政府主導，農村教育處于較低發展水平，教育治理的土壤比較貧瘠，農村學校治理的相關利益者處于一種集體無意識的狀態，不應強行推行農村學校治理。教育治理是不同教育發展階段的產物，農村學校治理應考慮是否存在有效參與的主體、強烈參與的意識、知識能力的準備以及可持續性的制度規則支持，不顧具體農村學校的發展實際，全盤推行治理是無意義的，也會造成新的教育不公平。

（三）重視制度建設和執行能力的提升

習近平總書記強調，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成①2014年2月17日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話時強調。。在教育領域也不例外，發揮教育治理的優勢需要重視制度和執行能力。教育制度對教育治理發揮著基礎性、決定性、全盤性的作用，并通過提升執行能力把蘊含的制度優勢煥發為治理效能，農村學校治理也應重視制度建設和執行能力的提升。通過制度建設為農村學校治理提供一個多元主體參與的活動框架，并為治理活動提供有序的法制基礎，保證有條不紊地參與治理。有效的制度和執行能力是體現制度價值、釋放制度活力、激發制度紅利的關鍵因素，是把制度的優勢因子滲透到治理活動中的前提。

農村學校治理涉及橫向的行政管理層級、縱向的多元化利益相關者和豐富的教育要素，治理是需要制度環境的滋養、治理理念的導向和多元的參與主體積極有序地加入。伴隨而來的是治理內部結構的復雜化、治理形式的多樣化，致使農村學校治理涉及不同參與主體、管理層級和環節流程。為此，治理局面的形成不僅需要多元的參與主體和理念，而且要有引導、疏解不同利益相關者訴求的制度環境，為參與者提供參與的合法性基礎，為治理活動建立并行不悖的制度保障體系，并通過制度的執行打通主體間、管理層級間和不同分配要素間的隔閡和阻滯性因素。概言之，農村學校治理尤其需要積極推進相關制度建設，使得治理活動規范化、正式化和合法化，注重制度執行能力的培養和提升，讓制度真正搭乘治理的列車，以增加其自身的效能和效率。

四、結語

近年來，為提升中國特色社會主義制度建設水平，國家治理體系和治理能力建設被置于深化改革的突出位置。同樣，在教育領域理應關注教育治理體系和能力建設，為提升教育治理現代化水平，尤其要關注作為教育發展短板的農村教育治理能力建設。農村學校治理是切實提升我國農村教育治理現代化水平的重要內容，推進農村學校治理是順應時代趨勢，關切農村教育發展實際情況，積極回應國家教育發展戰略的重要舉措，亦是為進一步深化我國教育改革與發展的題中之義。在新時代背景下，為提高農村教育質量和育人水平，應積極推進農村學校治理，深刻認知教育治理的內涵和相關利益主體的復雜性，厘清農村學校治理現存的阻礙因素，審慎把握農村學校治理面臨的時代機遇，重視教育治理相關制度建設和執行能力的提升。